《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》解讀

丁仲春

（山西省移民辦公室，山西 太原 030002）

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）于2006年3月29日國務(wù)院第130次常務(wù)會議通過，2006年7月7日國務(wù)院令第471號發(fā)布，2006年9月1日起施行?！稐l例》的頒布實(shí)施明確了移民工作管理體制，強(qiáng)化了移民安置規(guī)劃的法律地位，規(guī)范了征地補(bǔ)償和移民安置工作，完善了后期扶持制度，加強(qiáng)了移民工作的監(jiān)督管理，切實(shí)維護(hù)了移民合法權(quán)益，為促進(jìn)和保障水利水電工程建設(shè)事業(yè)蓬勃發(fā)展發(fā)揮了重要作用。條例共8章63條。

一、總則

總則共5條。主要對立法目的、立法依據(jù)、適用范圍、基本方針、基本原則和移民工作管理體制等作了規(guī)定。

（一）目的和依據(jù)

為了做好大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作，維護(hù)移民合法權(quán)益，保障工程建設(shè)的順利進(jìn)行，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國水法》，制定本條例。（第1條）

（二）適用范圍

大中型水利水電工程的征地補(bǔ)償和移民安置。小型水利水電可參照執(zhí)行或由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)自主決定。（第2條）

（三）基本方針

國家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。（第3條）

（四）基本原則

一是以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求；二是顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益；三是節(jié)約利用土地，合理規(guī)劃工程占地，控制移民規(guī)模；四是可持續(xù)發(fā)展，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)；五是因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃。（第4條）

（五）管理體制

移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制。（第5條）

二、條例主要內(nèi)容

條例主要內(nèi)容包括：移民安置規(guī)劃、征地補(bǔ)償、移民安置、后期扶持、監(jiān)督管理等。

（一）移民安置規(guī)劃

移民安置規(guī)劃是移民安置的基礎(chǔ)性工作，是移民安置實(shí)施的主要依據(jù)。在大中型水利水電工程可行性研究階段，編制移民安置規(guī)劃前，必須編制移民安置規(guī)劃大綱，以指導(dǎo)移民安置規(guī)劃編制工作。本章對移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃的編制主體、原則、依據(jù)、內(nèi)容和報(bào)批程序，以及實(shí)物調(diào)查工作及程序做了詳細(xì)的規(guī)定。

編制主體和依據(jù)：項(xiàng)目法人或項(xiàng)目主管部門委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位，根據(jù)工程占地和淹沒區(qū)實(shí)物調(diào)查結(jié)果以及經(jīng)濟(jì)社會情況和資源環(huán)境承載能力編制移民安置規(guī)劃大綱。實(shí)物調(diào)查由項(xiàng)目法人和地方人民政府實(shí)施，調(diào)查成果經(jīng)調(diào)查者（項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位、移民管理機(jī)構(gòu)）和被調(diào)查者（鄉(xiāng)、村、戶主）簽字認(rèn)可并公示后，由有關(guān)地方人民政府簽署意見。在實(shí)物調(diào)查前，所在地省級人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布通告，禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口。（第6～7條）

編制內(nèi)容：移民安置規(guī)劃大綱的主要內(nèi)容包括移民安置任務(wù)、去向、標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式以及移民生活水平評價和搬遷后生活水平預(yù)測、水庫移民后期扶持政策、淹沒線以上受影響范圍的劃定原則、移民安置規(guī)劃編制原則等。

移民安置規(guī)劃根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃大綱進(jìn)行編制，其主要內(nèi)容包括農(nóng)村移民安置、城（集）鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)遷建、專項(xiàng)設(shè)施遷建或者復(fù)建、防護(hù)工程建設(shè)、水庫水域開發(fā)利用、水庫移民后期扶持措施、征地補(bǔ)償和移民安置資金概（估）算；對淹沒線以上受影響范圍內(nèi)因水庫蓄水造成的居民生產(chǎn)、生活困難問題，應(yīng)當(dāng)納入移民安置規(guī)劃，按照經(jīng)濟(jì)合理的原則妥善處理。（第13～19條）

報(bào)批程序：移民安置規(guī)劃大綱由項(xiàng)目法人編制并按審批權(quán)限報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府或國務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)審批。移民安置規(guī)劃按照審批權(quán)限報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府移民管理機(jī)構(gòu)或國務(wù)院移民管理機(jī)構(gòu)審核后，由項(xiàng)目法人報(bào)項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)部門，與可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請報(bào)告一并審批（核準(zhǔn)）。

經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或修改，確需調(diào)整或修改的必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。（第9～10條）

（二）征地補(bǔ)償

大中型水利水電工程征地補(bǔ)償工作不同于其他工程，《中華人民共和國土地管理法》第51條規(guī)定：“大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”，本章對項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批、征收、補(bǔ)償和復(fù)建、耕地占補(bǔ)平衡等作了規(guī)定。

土地征收：工程項(xiàng)目核準(zhǔn)或可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后，建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)納入項(xiàng)目所在地的土地利用總體規(guī)劃，并列入土地利用年度計(jì)劃；屬國家重點(diǎn)扶持的水利、能源基礎(chǔ)設(shè)施的大中型水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目，其用地可以以劃撥方式取得；工程項(xiàng)目建設(shè)用地，應(yīng)依法申請并辦理審批手續(xù)，實(shí)行一次報(bào)批、分期征收，按期支付征地補(bǔ)償費(fèi)。（第20～21條）

補(bǔ)償政策：征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人報(bào)項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)。征收其他土地的土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及被征收土地上的零星樹木、青苗等，按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。被征收土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償。（第22條）

占補(bǔ)平衡：占用耕地應(yīng)由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)補(bǔ)充數(shù)量相等和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件補(bǔ)充或補(bǔ)充的耕地不符合要求的，項(xiàng)目法人應(yīng)按規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)。（第25條）

（三）移民安置

移民安置工作政策性強(qiáng)，涉及面廣，關(guān)系到方方面面的利益調(diào)整。特別是我國水利水電工程絕大多數(shù)是農(nóng)村移民，農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，這種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)決定了不能完全用市場化的辦法進(jìn)行安置，同時在現(xiàn)有條件下農(nóng)村移民也難以實(shí)現(xiàn)自我妥善安置，只有通過發(fā)揮地方人民政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和資源調(diào)配能力，把移民安置規(guī)劃實(shí)施工作的各項(xiàng)任務(wù)逐級落實(shí)下去，才能順利完成移民搬遷的組織動員、安置點(diǎn)的建設(shè)、土地調(diào)整及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列移民搬遷安置工作。

組織實(shí)施：項(xiàng)目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省或者市、縣人民政府簽訂移民安置協(xié)議，落實(shí)相關(guān)各級地方人民政府的責(zé)任；根據(jù)移民安置規(guī)劃和移民安置年度計(jì)劃，項(xiàng)目法人將征地補(bǔ)償和移民安置資金及時足額支付給簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府，由地方人民政府負(fù)責(zé)組織移民搬遷安置工作。（第27條）

條例第30條至34條對征地補(bǔ)償和移民安置各項(xiàng)資金支付主體和兌付程序、方式作了詳細(xì)規(guī)定。

安置驗(yàn)收：移民安置工作達(dá)到階段性目標(biāo)和移民安置工作完畢后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行移民安置驗(yàn)收，移民安置未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得對大中型水利水電工程進(jìn)行階段性驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。（第37條）

（四）后期扶持

水庫移民后期扶持規(guī)劃的編制主體為移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府，并報(bào)上一級人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后實(shí)施；水庫移民后期扶持資金應(yīng)當(dāng)按照后期扶持規(guī)劃，主要作為生產(chǎn)生活補(bǔ)助發(fā)放給移民個人，必要時可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，用于解決移民村生產(chǎn)生活中存在的突出問題，或者采取生產(chǎn)生活補(bǔ)助和項(xiàng)目扶持相結(jié)合的方式（第40條）。具體扶持范圍、標(biāo)準(zhǔn)、期限、方式和扶持資金籌措及管理在《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2006〕17號）中有明確要求。

（五）監(jiān)督管理

國家對移民安置和水庫移民后期扶持實(shí)行全過程監(jiān)督，同時，國家對移民安置實(shí)行全過程監(jiān)督評估，“國家切實(shí)維護(hù)移民的合法權(quán)益”。（第47，55條）

三、法律責(zé)任

條例綜合運(yùn)用各種行政處罰和行政強(qiáng)制措施，加大了違法處罰、處理力度，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。