水庫移民安置政策分析

種冬梅

（黃陵縣移民局 陜西 黃陵 727300）

水庫移民是因新建水庫而引起的較大數(shù)量的、有組織的人口遷移和社會重建活動。移民遷移工程包含移民遷移、社會系統(tǒng)重建和收入恢復(fù)的過程。在社會系統(tǒng)重建和收入恢復(fù)過程中,移民可能因為很多原因而引發(fā)社會風(fēng)險。社會保障具有保障社會成員基本生活、促進社會公平、增強社會穩(wěn)定等積極作用。移民問題歷來是水利水電建設(shè)的重大難題、水庫移民工程不僅僅涉及不同的利益主體(各級政府、投資方和移民)，還涉及到各相關(guān)部門、領(lǐng)域，包括規(guī)劃、征地、補償、安置、使用管理資金、保護集體財產(chǎn)、維護公民的合法權(quán)益，以及工程項目招標投標等各方面。分析移民問題產(chǎn)生的深層次原因，從政策的層面提出建立移民管理的長效機制，有利于豐富和完善移民理論體系，對移民工作更好更有效地進行有著重要的指導(dǎo)意義。

1 移民實踐中存在的普遍問題

政府和社會應(yīng)該為每一個公民的生存和發(fā)展提供公正公平的環(huán)境，使人們在社會發(fā)展過程中，在經(jīng)濟、政治和文化上獲得相應(yīng)的權(quán)利。然而，在移民實踐中，我們并沒有完全從公正和發(fā)展的角度去考慮和解決移民中的問題，致使移民實踐中出現(xiàn)普遍存在一些問題。

1.1 法制不健全

人們只有在法制的指導(dǎo)和約束下，才能增強對事物判斷的確定性，從而更好地維護自己的合法權(quán)益。從中國的情況看，《憲法》、《土地法》對移民的搬遷和安置并沒有具體的規(guī)定，而國務(wù)院制定的《大中型水利水電工程建設(shè)移民條例》和《長江三峽工程建設(shè)移民條例》屬行政法規(guī)，其內(nèi)容比較原則，可操作性不強。大量的有關(guān)移民的規(guī)章和制度主要是國務(wù)院水利水電部門制訂的，從法律淵源的角度來說，屬于部門規(guī)章，法律層次較低，也難免有相互沖突的地方。

1.2 管理體制的弊端

目前水庫移民在實際操作中以縣(或縣級市)為單位實行投資包干和移民任務(wù)包干，這樣容易造成移民和政府博弈，而損壞移民的利益。政府承擔移民任務(wù)后，將移民經(jīng)費包干到縣，實行超支不補，節(jié)約歸已的原則。這樣一來每戶移民都希望多得補償費，政府則希望少付出補償費。地方政府在一定程度上充當了“包工頭”的角色，帶有贏利的傾向。

1.3 移民管理政策不健全

首先，政府移民參與不足。移民是一個特殊群體，他們對移民政策和信息有強烈的要求，不了解這些政策和信息就談不上參與和維護自己的利益。由于信息不對稱，移民難以有效參與到移民管理的各個環(huán)節(jié)，維護自己的正當利益。其次，移民補償與市場脫節(jié)，缺乏操作性。長期以來，我國移民的經(jīng)濟補償并不是根據(jù)一定的經(jīng)濟原理在市場上形成的而是較多的考慮非經(jīng)濟因素來制定和管制的，具有較大的行政規(guī)定性。再次，移民不能分享水庫建成后的相關(guān)利益。移民在水利工程建設(shè)中，放棄了許多利益，在工程建成后又沒有享受到增殖的利益，永遠是水庫工程的犧牲者。然后，農(nóng)村移民的土地保障方式難以為續(xù)。目前在有關(guān)移民的法律法規(guī)中還沒有對建立社會保障的規(guī)定，即使一些政策提出要針對特殊群體移民給予社會救助，但隨意性很大，救助標準也很低，離真正意義上的社會保障距離還很大。最后，忽視歷史文化、風(fēng)俗傳統(tǒng)的影響，缺乏人文精神關(guān)懷。移民并不只是能移得出，更重要的是要能適應(yīng)新的環(huán)境。

2 原因分析

2.1 利益沖突是移民問題的實質(zhì)

水庫移民是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。首先，地方政府和業(yè)主的沖突。地方政府總是希望多上項目，項目多，GDP增長就快，地方稅收就多，招商引資的成績就大，政府官員的政績就大。而業(yè)主的目的就是追求利潤最大化，同時使自己承擔的責(zé)任最小化。它一方面迫使政府盡量降低補償標準和縮小補償范圍，另一方面則盡量把對移民的無限責(zé)任推給地方政府。其次是地方政府和移民的利益沖突。政府承擔移民任務(wù)后，將移民經(jīng)費包干到縣，實行超支不補，節(jié)約歸已的原則。政府希望以盡量少的費用和盡量少的時間來完成移民搬遷安置任務(wù)，而每戶移民都希望得到盡量多的補償，這就使得地方政府和移民的利益對立起來。政府可利用強制力來實現(xiàn)其任務(wù)，但是移民作為一個利益群體，往往容易聯(lián)合起來采取拒絕搬遷、集體上訪等手段來對抗政府。再次是業(yè)主和移民的利益沖突。業(yè)主往往采取降低實物補償標準、少計實物數(shù)量和降低交易成本等手段來實現(xiàn)其利益最大化。而移民則希望多得補償費，往往采取多報人口數(shù)量、實物數(shù)量和臨時搭建房屋等手段來獲取更多利益。

2.2 缺乏公正的社會制度安排和科學(xué)的發(fā)展觀是移民問題的根本原因

政府沒能為移民提供公正的社會制度安排。我國水庫移民是隨新中國的發(fā)展而發(fā)展的，水庫移民問題歸根到底是一個發(fā)展問題。改革開放以來，我們長期把發(fā)展單純看作經(jīng)濟的增長，用經(jīng)濟指標來衡量一個地方的發(fā)展水平和地方官員的執(zhí)政能力。經(jīng)濟指標是發(fā)展的一個重要指標，但它決不是發(fā)展的全部內(nèi)涵。在水庫移民實踐中，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，增加GDP，它勢必希望在本地區(qū)修建大型水庫以增加開發(fā)項目、增加GDP、增加地方財政收入。這樣，政府和業(yè)主談判時就容易偏向業(yè)主，移民的合法權(quán)益難以保障

3 建立移民管理長效機制

3.1 法制建設(shè)

建立健全法律法規(guī)體系的目的是移民在搬遷過程中、搬遷后的的利益不受損害，同時能使國家大中型工程項目順利進行，促進經(jīng)濟發(fā)展和保持社會穩(wěn)定。

結(jié)合《憲法》、《土地管理法》以及《中華人民共和國水法》、《文物保護法》等基本法律，由全國人大或人大常委會制訂《非自愿移民法》作為全國水庫移民應(yīng)遵循的基本法律。該法律還可適用于其他工程移民?！斗亲栽敢泼穹ā返闹朴喼簧婕暗皆瓌t性和一般性的規(guī)定，作為其他有關(guān)移民的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)的的法律淵源。要建立完善的法律法規(guī)體系光有移民法還不夠。

3.2 組織機構(gòu)建設(shè)

組織機構(gòu)是實施移民工作的主體，也是移民工作的組織保證。我國應(yīng)該在中央政府的直屬機構(gòu)中增設(shè)國家移民局。不僅有利于在更高層次協(xié)調(diào)中央各職能部門和地方政府的關(guān)系，還有利于統(tǒng)一移民相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和政策。還應(yīng)設(shè)立各種局和辦事機構(gòu)作為其直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)。

3.3 管理制度建設(shè)

3.3.1 建立市場為導(dǎo)向的補償和利益分配制度

市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟補償。首先，做好實物調(diào)查是合理補償?shù)牡幕A(chǔ)。其次，要按照市場經(jīng)濟的要求，對土地征用的補償費要改變目前按年產(chǎn)值乘以倍數(shù)的辦法，采用按評估價或者市場價予以補償?shù)霓k法。再次，房屋補償單價應(yīng)統(tǒng)一標準。最后，掌握好直接補償和間接補償?shù)年P(guān)系。

3.3.2 走“投資型”移民的道路

投資性移民是庫區(qū)移民以其享有的居住權(quán)和土地使用權(quán)等作為資本入股，在電站經(jīng)營中享有一定的股權(quán)。也就是說，國家享有資源資產(chǎn)，移民擁有相應(yīng)的權(quán)益資產(chǎn)。解決這一問題的有效途徑是把移民的直接和間接損失納入電站作為股份投資，讓地方移民享受“入股分紅”的政策，共同分享電站建設(shè)所帶來的綜合效益。

3.3.3 建立社會保障制度

通過前面的分析，建立移民社會保障制度存在著其客觀必然性，它有利于社會穩(wěn)定，促進庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。在庫區(qū)要為移民建立適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和移民迫切需要的社會保障體系。農(nóng)村移民社會保障與城市居民社會保障銜接的核心問題，實質(zhì)上是資金來源問題。所以社會保障資金的籌措要多元化、多層次、多渠道。社會保障管理機構(gòu)是保障制度的組織要素，科學(xué)的設(shè)置社會保障管理機構(gòu)，確定其職能，對提高社會保障水平，科學(xué)合理利用保障資金，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率有重要的作用。社會保障體制業(yè)務(wù)管理要分散，并結(jié)合我國移民存在的實際問題，建議由中央、省市和基層共同執(zhí)行水庫移民社會保障。

3.3.4 加強水庫移民文化的保護和整合

所謂“水庫移民文化”簡要地說，是指水庫移民在庫區(qū)原居住地和安置區(qū)的生產(chǎn)、生活中積淀下來的精神財富，是與移民物質(zhì)文明相對應(yīng)的精神文明。水庫移民人文傳統(tǒng)的斷裂是導(dǎo)致文化沖突的潛在因素，在移民工作中要特別注意遷出地的人文傳統(tǒng)保護和遷出地與接安地文化的整合。

3.4 改善移民管理環(huán)境，提高移民管理效率和效果

移民政策能否得到不折不扣的執(zhí)行又與移民管理環(huán)境密切相關(guān)，健全的非政府組織和良好的政府形象能營造寬松的管理環(huán)境，有利于提高移民管理效率和效果，起到事半功倍的作用。政府在移民工作中起著主導(dǎo)作用，政府形象的好壞直接影響移民工作是否能順利開展。政府形象不僅包括政府工作人員業(yè)務(wù)能力、工作態(tài)度，還包括政府辦事的效率、決策的效果和政府在廣大群眾心目中的威信。政府形象建設(shè)是聯(lián)系政府和群眾的一條紐帶。非政府組織在水庫移民中也有重要作用。非政府組織憑借其地位獨立、思維創(chuàng)新、信譽良好以及非凡的工作效率，能夠比較有效地致力于解決一些特定的經(jīng)濟社會問題，從而彌補二維資源配置體制存在的天然缺陷，彌補了政府和市場的不足。

4 總結(jié)

本文系統(tǒng)研究了移民安置工作的主要內(nèi)容，從移民工作中存在的普遍問題入手，分析了問題存在的原因，從法制建設(shè)、組織機構(gòu)建設(shè)、管理制度建設(shè)、改善移民管理環(huán)境等方面提出了建立移民管理長效機制的建議，以期對新時期的我國水庫移民問題的研究有“拋磚引玉”的作用，并對今后水庫移民的安置提供一個可以借鑒的思路。陜西水利