新時期民主黨派民主監(jiān)督地位與作用研究

張金勝，劉德娥，岳建玲

(九三學社滄州市委員會，河北滄州061000)

一、民主黨派民主監(jiān)督的特點

憲法明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，實施民主監(jiān)督是民主黨派開展合作與協(xié)商的一項重要職責，基于此，民主黨派民主監(jiān)督 (以下簡稱民主監(jiān)督)的法律地位是不容置疑的。它的特點是由我國政治制度和民主黨派自身特點決定的。

首先，從政治制度看，我國實行的是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是合作而非一黨專政，是共產(chǎn)黨領導，多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨派參政。中共中央 (2005)5號文確定民主監(jiān)督的內(nèi)容是:國家憲法和法律法規(guī)的實施情況;中共和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況;中國各級黨委的工作和中共黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。合作而非對抗的特點決定了我國民主監(jiān)督不同于西方反對黨、在野黨意在通過監(jiān)督尋找突破口，制衡進而取代執(zhí)政黨的黨際監(jiān)督，而是黨際間的平等的朋友式的政治監(jiān)督，是參政黨通過監(jiān)督，幫助執(zhí)政黨執(zhí)好政，此其一。其二，民主監(jiān)督是法律法規(guī)賦予民主黨派的職責、權利，監(jiān)督的內(nèi)容清晰明了，監(jiān)督的目的是通過提意見、批評、建議，加強和改善共產(chǎn)黨的領導，不是以權利換權力，通過權力的轉移取而代之，民主監(jiān)督的非權力性明顯。

其次，從民主黨派自身看，民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯(lián)盟，是接受中共領導、同中共通力合作的親密友黨，是進步性與廣泛性相統(tǒng)一、致力于中國特色社會主義事業(yè)的參政黨。民主黨派所具有的這些性質(zhì)決定了民主監(jiān)督是政黨監(jiān)督，是自覺接受中共領導的政黨監(jiān)督，是具有中國特色的政黨監(jiān)督，是代表聯(lián)盟利益的政黨監(jiān)督，是平等合作式的、加強與完善性的監(jiān)督，監(jiān)督的層次高。

二、影響民主黨派民主監(jiān)督的現(xiàn)實問題

1.事務性監(jiān)督多，政治性監(jiān)督不足。民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，應該主要就國家憲法、法律、法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關及其領導人的工作進行監(jiān)督，而當前的民主監(jiān)督多陷于事務性監(jiān)督，對黨風黨紀、廉潔從政、外事活動等的監(jiān)督很少，而且越到基層 (包括市級)越是監(jiān)督一般問題多，監(jiān)督重大問題少;監(jiān)督微觀多，監(jiān)督宏觀少;建議性監(jiān)督多，評議性監(jiān)督少。特別是腐敗問題等少有監(jiān)督。

2.監(jiān)督程序形式化多，監(jiān)督落實成效不足。民主監(jiān)督大多表現(xiàn)在提意見、建議上，表現(xiàn)在參加座談會、通報會、協(xié)商會上，表現(xiàn)在政協(xié)大會發(fā)言、反映社情民意上，該走的程序走到了。但在真正落實時，黨政領導批示的能得到較快落實，那些大多數(shù)沒能得到領導批示的，很多被懸于紙上，流轉于政協(xié)——部門——黨派辦公桌或黨派成員之間，有的意見和建議甚至被連年提起，連年認可答復，連年得不到真正落實。此外，由于監(jiān)督信息的不對稱，一些政府或部門組織在協(xié)商或座談會征求意見時，往往把已擬好的政策措施在即將頒布實施時拿來協(xié)商，民主黨派往往沒有時間去調(diào)查研究，無法真正影響到?jīng)Q策過程，也使得民主監(jiān)督在不少地方流于形式。

3.層次越高監(jiān)督力度越大，基層監(jiān)督力度不足。目前的民主監(jiān)督，自上而下，力度越來越小，至基層甚至沒有了監(jiān)督。這一方面緣于被監(jiān)督者對被監(jiān)督的認識態(tài)度和接納程度，一些領導干部特別是基層領導干部對民主監(jiān)督缺乏認知，缺乏了解，甚至不理解，導致口頭上重視，意識上淡漠，行動上遲緩。另一方面緣于民主監(jiān)督機制的不健全，機制外部性條件如監(jiān)督效果由誰去督導認定落實，怎樣使民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化等不充分，致使民主監(jiān)督在現(xiàn)實政治生活中難以充分發(fā)揮作用。

4.參政議政意識濃厚，民主監(jiān)督意識不足。實踐中民主黨派強調(diào)較多的是參政議政、社會服務，市級及以下民主黨派組織在工作安排和工作實踐中很少把中共各級黨委和中共黨員領導干部的履職情況、為政清廉情況、重大政策制定情況等的監(jiān)督納入在內(nèi)，在工作總結時也只提參政議政、社情民意和社會服務的內(nèi)容，而對民主監(jiān)督很少提及。這主要緣于定位不準，民主黨派往往只把自己看成是一個合作者，一個自覺接受中共領導的被領導者，自覺不自覺地把精力更多的放在參政議政、社會服務上，而對民主監(jiān)督職責的履行卻因?qū)嵺`中的困難而逐漸弱化，一些黨派成員甚至黨派領導成員的頭腦里對參政議政、社會服務的意識很強，而對民主監(jiān)督則失卻了應有的意識。此外，黨派成員多為科教文衛(wèi)等專業(yè)領域的技術人員，專業(yè)結構的局限性，使黨派成員民主監(jiān)督意識弱的現(xiàn)象更加凸顯。

三、民主黨派民主監(jiān)督的幾個切入點

民主監(jiān)督的目的是為了加強和改善共產(chǎn)黨的領導，提高中共的執(zhí)政能力;集思廣益，促進國家重大決策的科學化與民主化;促進相互間的溝通和理解，加強與中共的團結合作;協(xié)助并推進國家機關改進工作，提高效率，克服官僚主義，糾正不正之風，監(jiān)督國家憲法、法律和方針政策的貫徹執(zhí)行，進而維護執(zhí)政者的執(zhí)政基礎和地位。鑒于此，我們認為民主監(jiān)督應從“法”、 “誠”、 “量”、 “實”、“保障機制”上下功夫，具體講:

“法”即依法。民主監(jiān)督必須依法，按照法律規(guī)定的權限范圍，尊重法律確立的制度手段、途徑實施監(jiān)督，不越權，也不失位。當前，需要進一步完善和規(guī)范民主監(jiān)督機制，著重做好政黨監(jiān)督制度、中共與民主黨派民主協(xié)商會議制度、政府部門與民主黨派工作議政制度、民主監(jiān)督成效考核落實制度等制度的健全完善與規(guī)范，使民主監(jiān)督制度化、規(guī)范化。

“位”即定位。民主黨派如何進行民主監(jiān)督必須要有明確的定位。一是民主監(jiān)督是法律賦予民主黨派的權利，是自身政治地位的體現(xiàn)，是所代表界別形象的體現(xiàn)，是執(zhí)政黨執(zhí)政的需要，是民主政治的需要，是人民群眾生活的需要，不是可有可無，民主黨派應該理直氣壯地實施民主監(jiān)督。二是民主黨派是參政黨，不是在野黨、反對黨，民主監(jiān)督是合作性的監(jiān)督，是朋友、諍友式的監(jiān)督，是以維護好執(zhí)政黨執(zhí)政為目的的監(jiān)督，不是敵視的、攻擊的，以把對方趕下臺為目的的監(jiān)督。三是敢于做執(zhí)政者的“一面鏡子”。要做無底色的、清晰的、立體的鏡子，不做變色鏡、哈哈鏡、模棱兩可的殘缺鏡，看事不以偏概全，看問題不抱殘守缺，看成績不夸大其詞。四是做好自己。監(jiān)督別人首先需要自身具備必要的監(jiān)督素質(zhì)，最主要的是要有過硬的思想，強有力的組織，清晰的表達功能，完備的運作能力，民主而規(guī)范的制度。打鐵還需自身硬，不能以己昏昏，使人昭昭。

“誠”即誠信，坦誠而信任。坦誠是做好民主監(jiān)督的條件，信任是做好民主監(jiān)督的基礎，這是對監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙方的要求。監(jiān)督者與被監(jiān)督者只有在相互信任的基礎上開展監(jiān)督，才能夠真正做到求同存異，長期共存。一方面，被監(jiān)督者真心實意地歡迎監(jiān)督，敞開監(jiān)督渠道，主動邀請民主黨派對自己進行全方位的監(jiān)督。監(jiān)督者只有了解、理解、諒解了對方的設想、途徑、方法、目標，才能實施同方向的監(jiān)督，而不是南轅北轍，背道而馳。另一方面，監(jiān)督者開誠布公地實施監(jiān)督，不隱瞞，不粉飾，主動監(jiān)督和評議執(zhí)政黨的決策部署、廉潔自律情況等。只有以誠相待，才能產(chǎn)生共鳴。這里需要注意的是，監(jiān)督者必須保持清醒認識:在大變革時期，在紛繁復雜的現(xiàn)實中，新情況新問題層出，新舊矛盾疊加，執(zhí)政黨無法做到全能全知，有求必應，在作出決策、處理矛盾、協(xié)調(diào)利益時難免會出現(xiàn)瑕疵，存有遺漏，監(jiān)督要辯證的看問題;監(jiān)督不是審判，不是指手畫腳，不是冷嘲熱諷，不是阿諛奉迎，而是把自己的真情實感，把從自己角度所聽到的、看到的、想到的說出來，指出來，監(jiān)督不但要籌謀長遠，還要做到拾遺補缺，與被監(jiān)督者心往一處想，勁往一處使。

“量”即度量，監(jiān)督者與被監(jiān)督者都要有寬以待人的度量。被監(jiān)督者對待贊美與批評要守得住容得下。對做得對的，做得好的，聽到贊美之詞能坦然接受，但不飄然，不頭腦發(fā)熱，自我膨脹。對存在的不足，需要完善的地方，要聽得進監(jiān)督者所提的意見和建議，容得下尖銳的批評，哪怕言辭激烈，甚至意見相左。 “兼聽則明，偏聽則暗”，有則改之，無則加勉，度量里面有雅量，這是一個成熟政黨的應有之義。監(jiān)督者對被監(jiān)督者的不同見解和決策部署要想得開理解的到位，不逞匹夫之勇。

“實”就是落實。黨委政府對民主黨派所提的意見和建議，能參照的要吸取，能落實的要即刻落實;一時落實不了的要積極組織人員研究落實渠道，給監(jiān)督者做出解釋;不能落實的，要說明情況，畢竟在一些具體問題上監(jiān)督者和被監(jiān)督者因角度位置不同而理解認識不同。民主黨派也要做好潤物細無聲的準備，對于自己所提的意見和建議，那些前瞻性的不可能馬上落實，并且隨著時間的推移和情況的變化，有的就可能失去可行性，需要補充新的內(nèi)容;有的需要一個落實過程，這就需要民主黨派做好持續(xù)監(jiān)督的準備，不能操之過急，認準的，經(jīng)過科學論證的，要堅持不懈。

“保障機制”就是保障民主監(jiān)督的制度。民主監(jiān)督的成效與中共的重視程度直接相關。各級黨委、政府如何接受民主監(jiān)督目前還沒有規(guī)范性的制度約束，缺少一些具體的規(guī)定，這使得地方黨委政府尤其是縣級黨政部門不知道怎樣接受民主黨派的民主監(jiān)督，接受到什么程度。黨委要切實完善民主監(jiān)督機制，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，及時通報重要情況和重大問題，暢通民主監(jiān)督的渠道;對民主黨派提出的批評意見要認真研究，及時反饋。中共應制定如《關于做好黨際監(jiān)督工作的實施意見》、《民主黨派民主監(jiān)督辦法》等相關制度，明確黨委政府接受監(jiān)督的具體內(nèi)容與范圍，為黨派民主監(jiān)督提供哪些條件，如何對民主監(jiān)督作出反饋，怎樣考核民主監(jiān)督成效等內(nèi)容，細化民主監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、實施程序、渠道、操作方法以及與之相應的機構設置、人員配置等內(nèi)容，使民主監(jiān)督真正實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。

四、民主黨派民主監(jiān)督需要注意的幾個關系和問題

民主監(jiān)督是法律賦予民主黨派的權利，是民主黨派三大職能之一。實施民主監(jiān)督不是做與不做的問題，而是如何做好。要做好民主監(jiān)督工作，我們認為民主黨派需把握好五個統(tǒng)一:

1.當局者與旁觀者的統(tǒng)一。在民主監(jiān)督過程中，民主黨派既是當局者也是旁觀者，民主黨派應以當局者的心態(tài)和旁觀者的視角去實施民主監(jiān)督。我國實行的是多黨合作的政治制度，民主黨派和共產(chǎn)黨是親密友黨，是同盟軍和政治合作者，政治目標基本是一致的，具有同向性，政府中也有黨外干部任職，從這個角度講，民主黨派是當局者。民主黨派所要監(jiān)督的是自己認同的人和事，自己也參與其中，理當有當局者的心態(tài)。但國家重大方針政策的制定和貫徹執(zhí)行，黨委政府的廉政建設等畢竟是由執(zhí)政黨來具體決策、制定和落實的，民主黨派只是參與者，從這個角度講民主黨派是旁觀者。既是當局者，又是旁觀者，這就需要民主黨派擺正好兩者之間的關系，使兩者有效統(tǒng)一起來，既不以當局者自居自得，越位去做超出自身職能的事，又不以旁觀者自卑自餒，不積極主動的履行自己的職責。

2.深度和廣度的統(tǒng)一。民主監(jiān)督的范圍決定了民主監(jiān)督的廣度，民主監(jiān)督的信息獲得決定了民主監(jiān)督的深度。民主監(jiān)督的廣度是由法律法規(guī)政策限定的，深度是由信息獲得的程度限定的。廣度體現(xiàn)的是監(jiān)督的基礎，深度體現(xiàn)的是監(jiān)督的質(zhì)量水平。只有廣度沒有深度，民主監(jiān)督就保證不了質(zhì)量水平，只有深度沒有廣度，民主監(jiān)督照樣發(fā)揮不了應有的作用。深度和廣度只有實現(xiàn)真正的統(tǒng)一，民主監(jiān)督才能體現(xiàn)出應有之意?；诖?，民主黨派要消除擔心與顧慮，依據(jù)法律政策大膽主動地拓展監(jiān)督范圍，拓寬信息來源渠道，實現(xiàn)民主監(jiān)督內(nèi)容的全覆蓋，并根據(jù)形勢的變化和新情況新問題的出現(xiàn)，把民主監(jiān)督的范圍予以延伸。黨委政府也要清除禁忌和猜疑，解決民主黨派因信息獲得不對稱而形成的監(jiān)督不深入的問題，使民主黨派的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權得到真正的落實。在監(jiān)督深度上還要注意一點，就是監(jiān)督層次的轉變，即要由現(xiàn)在的事后監(jiān)督多向事中監(jiān)督、事前監(jiān)督轉變，實現(xiàn)民主監(jiān)督的立體化。

3.形式與內(nèi)容的統(tǒng)一。形式是為內(nèi)容服務的，內(nèi)容通過一定的形式來實現(xiàn)。無論是座談會、通報會、協(xié)商會的召開交流，還是大會發(fā)言、提案、社情民意的意見建議反映，實質(zhì)上都是為了使民主監(jiān)督落到實處。由于主客觀原因，目前民主監(jiān)督在基層多流于形式，沒有形成真正意義上的民主監(jiān)督。對此，民主黨派必須轉變思想觀念，樹立一種意識:民主監(jiān)督是法律賦予民主黨派的一項職能，不履職就是失位、缺位、失職，這不只是對自己的不負責任，也是對中共的不負責任。為此，在形式上，除現(xiàn)行的座談、協(xié)商、提案、社情民意、特約監(jiān)督員等需要繼續(xù)堅持和深化外，還要在真正參與立法監(jiān)督、行政監(jiān)督等方面進行更深入的嘗試。在內(nèi)容上，要向縱深拓展，內(nèi)政外交、廉潔自律、思想信仰等應該觸及。此外，民主黨派內(nèi)部也要自我完善機構設置、人員配置等內(nèi)容，做出監(jiān)督預案，有計劃、有層次地開展民主監(jiān)督。

4.問題與過程的統(tǒng)一。民主監(jiān)督本身就是一個不斷發(fā)現(xiàn)問題、提出意見和建議、解決問題的過程。問題的產(chǎn)生是一個過程的累積，問題的解決也需要有個過程，所以民主黨派要樹立“問題意識”和“過程意識”。首先是“問題意識”。如果眼里沒有問題，心里沒有期待，就不會發(fā)現(xiàn)阻礙改革發(fā)展的瓶頸和難點，影響社會進步的桎梏和羈絆，就提不出切實可行的改進和解決意見和建議，監(jiān)督質(zhì)量就會打折扣。不回避矛盾，不掩蓋問題，及時解決矛盾處理問題是執(zhí)政黨的應有態(tài)度，也是民主黨派履行好監(jiān)督職能的應有之意。其次是“過程意識”。我國還處在社會主義初級階段，發(fā)展雖快，但矛盾高發(fā)，累積的問題也不少，我們不能期望萬年之事，一朝解決。問題的形成有一個過程，問題的解決亦需要有個過程。當然，強調(diào)“問題意識”不能過猶不及，讓問題遮住眼睛，“只見樹木，不見森林”，唯問題論，容易形成偏執(zhí)思想，會因看不到希望而喪失信心。強調(diào)“過程意識”也不能過猶不及，將昨天的問題束之高閣，將今天的問題拖成歷史問題，久拖不決同樣會喪失信心。我們強調(diào)過程是要看到主流，形成共識，強調(diào)問題是要看到癥結，認清形勢，只有既看到了問題又看到了主流，使問題與過程有機統(tǒng)一，民主監(jiān)督才能還原事件的真實意義，取得實實在在的成效。

5.民主黨派民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的統(tǒng)一。民主監(jiān)督不同于中共黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他監(jiān)督形式，但又與其他監(jiān)督形式相輔相成。作為非權力監(jiān)督，它與人大的權力監(jiān)督相輔相成，作為一種政黨監(jiān)督，它與中共的黨內(nèi)監(jiān)督相輔相成，作為一種有組織、高層次的政治監(jiān)督，它與一般的群眾監(jiān)督相輔相成，作為一種公務監(jiān)督，它又與政府部門的行政監(jiān)督相輔相成，它與其他監(jiān)督形式有機地聯(lián)系在一起，共同構成了我國完整的監(jiān)督體系。鑒于此，在實踐中，民主黨派要善于借鑒其他監(jiān)督形式好的做法，如人大的質(zhì)詢、督導等，取長補短，并注意與其他監(jiān)督形式共同促進，在立法、司法、行政、廉政、社會公平正義等方面下功夫，使民主監(jiān)督發(fā)揮出最大作用。