我國港口危險品倉儲安全管理問題研究

王 磊，劉 佳，李 汐

（解放軍后勤學院 軍事物流系，北京 100858）

1 引言

危險品首先是一種商品、一種貨物，根據《危險貨物分類和品名編號》（GB6944-1986）的定義，凡具有爆炸、易燃、毒害、腐蝕、放射性等性質，在運輸、裝卸和儲存保管過程中容易造成人身傷亡和財產損毀而需要特別防護的貨物均屬危險貨物。

隨著我國物流經濟與港口貿易的快速發(fā)展，以及石化、?；a品進出口貿易的快速增長，港口倉儲成為危險品裝卸、中轉的主要形式，在危險品倉儲領域所占的比重越來越大。由于行政因素、歷史因素以及管理缺陷，港口倉儲尤其是堆場成為危險品物流管理的薄弱環(huán)節(jié)，極易引發(fā)安全事故，造成重大經濟、人身、社會、生態(tài)，甚至是政治損失與影響。天津港“8.12”危險品爆炸事故就是由危險品集裝箱堆垛燃燒爆炸引起，目前已造成165人死亡，8人失聯(lián)，直接經濟損失700億元，再一次為我國港口危險品倉儲安全管理敲響了警鐘。

2 我國港口危險品倉儲管理存在的主要問題

2.1 行政審批多頭，安全標準多樣

因為危險品倉儲的專業(yè)性、危險性，國家對危險品倉儲的監(jiān)管力度遠遠高于其他貨物倉儲。但總體上，我國危險品倉儲監(jiān)管仍比較混亂，尤其是在港口危險品倉儲方面，存在行政管理多頭、安全標準多樣的問題。

（1）審批多頭。為規(guī)范危險品管理，國務院在2011年新修訂了《危險化學品安全管理條例》進一步明確了安監(jiān)、消防、公安、質檢、環(huán)保、交通、衛(wèi)生、工商等各行政部門的職責，港口危險品還涉及海事和海關部門，要求共同做好危險品安全管理工作。但在實際執(zhí)行過程中，造成了多頭審批、各自為政、層次繁多、程序復雜的審批局面，不僅增加了企業(yè)管理成本，也給審批環(huán)節(jié)留出了尋租空間。以天津港肇事單位瑞海國際（以下簡稱瑞海）為例，其《中華人民共和國港口經營許可證》(津)港經證(ZC-543-03)號及《港口危險貨物作業(yè)附證》都是由天津市交通委（以下簡稱交委）行政審批局審批，而天津市交委的港口審批部門與天津港在2003年以前還是同一家行政單位（天津港務局）。由于經營權審批主體和權力的不唯一，讓瑞海鉆了政策的空子。

（2）標準多樣。多個監(jiān)管部門的多種規(guī)章和標準，不僅大大增加了企業(yè)的管理成本，而且留給企業(yè)“鉆空子”的空間。比如危險品倉儲用地，企業(yè)雖然按照安監(jiān)部門的要求間距建設了倉庫，可國土資源部門認為該間距會浪費土地資源。在應急演練方面，安監(jiān)部門要求企業(yè)定期進行應急演練，但是演練中滅火泡沫液無法回收，當地海事部門會因水體污染對應急演練持反對態(tài)度。我國行業(yè)安全標準由不同的政府部門負責，彼此缺乏統(tǒng)籌和溝通，存在標準重復、標準矛盾的現象。而且從目前來看，我國的安全標準體系與西方發(fā)達國家的差距還很大，空白也還很多。

2.2 政企不分，既當運動員又當裁判員

2003年11月15日，根據國務院辦公廳《轉發(fā)交通部等部門關于深化中央直屬和雙重領導港口管理體制改革意見的通知》，經天津市委批準，天津港務局實行政企分開，行政職能轉交天津市交委，天津港務局轉制為天津港(集團)有限公司。據目前公開報道的資料，天津港規(guī)建部批復了瑞海的規(guī)劃建設，而天津港規(guī)建部為天津港集團的下屬部門，屬于企業(yè)體系。

根據我國現行法律，行政審批的主體是行政機關、法律法規(guī)授權的組織、規(guī)章委托的組織，而不是其他自然人、法人和組織。企業(yè)顯然屬于經營性法人，像天津港這種行政事業(yè)單位轉制為國企之后，從法律上來講是不具備行政審批權的，其對瑞海規(guī)劃建設的審批就屬于違法審批。天津市規(guī)劃、建設和環(huán)保等政府部門才擁有對瑞海公司的行政審批權。

2.3 企業(yè)唯利是圖，違規(guī)作業(yè)

經調查，瑞海的危險品在存放等多個環(huán)節(jié)，都有違規(guī)之處。瑞海倉庫存放規(guī)劃顯示，氰化鈉可存放量為24t，而據媒體報道，爆炸現場被證明有700t氰化鈉。2013年5月4日，天津市交通運輸和港口管理局的批復中，允許瑞海的區(qū)域作業(yè)范圍是集裝箱貨場重箱區(qū)、面積1.8萬m2，用來存放危險品，中轉倉庫為3117.81m2，允許用來存放燒堿。而熟悉瑞海的工作人員指出瑞海的危險品主要存放在中轉倉庫，而這就不符合天津市交管局批復的危險品存儲位置-集裝箱貨場重箱區(qū)。

按照《危險化學品經營許可證管理辦法》，未將危險化學品儲存在專用倉庫內，或者未將劇毒化學品以及儲存數量構成重大危險源的其他危險化學品在專用倉庫內單獨存放的，都將受到相應處罰。而調查發(fā)現瑞海存儲的全是出口的危險品，且集裝箱是露天存放的，也沒有分類規(guī)劃危險品存放區(qū)域。

根據安監(jiān)總局下發(fā)的《危險化學品經營企業(yè)開業(yè)條件和技術要求》，庫存危險化學品應保持相應的垛距、墻距、柱距。垛與垛間距不小于0.8m，單一品種存放量不能超過500kg，總質量不能超過2t。而瑞海危險品堆垛之間的距離在0.4m至0.5m，一次裝箱的危險品重量在6至30t。

另外，根據相關規(guī)定，危險品的倉儲場所要求大中型倉庫與周圍公共建筑物、交通干線、工礦企業(yè)等的距離應在1000m以上。瑞海嚴重違反這條紅線，與最近的小區(qū)不足600m，且該小區(qū)建成在前。

2.4 監(jiān)督部門失管失查，放松或放棄監(jiān)管

天津市交委作為天津港危險化學品經營管理行業(yè)主管部門，對危險化學品經營業(yè)務負有審批、監(jiān)管等職責，有關責任人員未認真履行職責，違規(guī)發(fā)放經營許可證，對瑞海公司違法違規(guī)經營活動監(jiān)管不力。

天津市安監(jiān)局和濱海新區(qū)安監(jiān)局作為安全生產的監(jiān)督管理部門，對轄區(qū)內企業(yè)特別是危險品經營企業(yè)的安全生產負有監(jiān)管職責，有關責任人員監(jiān)管不力，對瑞海公司存在的安全隱患和違法違規(guī)經營問題未及時檢查發(fā)現和依法查處。

濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局作為轄區(qū)各類建設項目的規(guī)劃管理部門，對轄區(qū)內企業(yè)經營危險化學品倉儲業(yè)務規(guī)劃負有審批職責，有關責任人員明知瑞海公司經營危險化學品倉儲地點違反安全距離規(guī)定，未嚴格審查把關，違規(guī)批準該公司的危險化學品倉儲業(yè)務規(guī)劃。

天津新港海關有關責任人員在危險品進出口監(jiān)管活動中對工作嚴重不負責任，對瑞海公司日常監(jiān)管工作失察，對其違法從事危險品經營活動未及時發(fā)現并查處;給不具備資質的瑞海公司開辟綠色進出關通道，放縱瑞海公司從事違法經營活動。

天津港(集團)公司作為港區(qū)企業(yè)管理單位，對轄區(qū)內經營企業(yè)負有安全生產監(jiān)管等職責，有關責任人員疏于管理，對瑞海公司存在的安全隱患和違法違規(guī)經營問題未有效督促糾正和處置。

2.5 基礎設施落后，技防水平滯后

以瑞海國際為例，我國港口危險品倉儲由于周轉時間快、便于裝卸等原因，多采取露天堆場和簡單倉庫，出于成本的考慮，絕大部分沒有自動化監(jiān)測、報警、滅火系統(tǒng)，更不用說建立信息系統(tǒng)。從目前披露的細節(jié)來看，瑞海國際爆炸事件在起火階段是人工報警，而當值班人員發(fā)現火情時火勢已經蔓延，錯過了最佳的處置時機。

另一方面，救援方遲遲得不到危險品的種類、位置、數量等信息，雖然主要是因為企業(yè)管理混亂、違規(guī)作業(yè)，但另一層面也暴露了企業(yè)信息系統(tǒng)數據存檔與容災能力的不足，尤其是與海關、安監(jiān)等監(jiān)督部分的數據備份與共享沒有建立，滯后了救援，也影響了事故調查。

3 加強港口危險品倉儲管理的主要措施

3.1 理順行政管理渠道，規(guī)范安全標準和審批環(huán)節(jié)

（1）建立全國統(tǒng)一的危險品倉儲營運許可制度。審批主體必須是國家行政機構和法律規(guī)定的履行審批權力的組織，各審批主體之間審批職能明晰，審批權限唯一。在統(tǒng)一審批條件的前提下，簡化審批程序，實行安監(jiān)、消防、環(huán)保、規(guī)劃等部門的聯(lián)合審批。

（2）整體統(tǒng)籌，片區(qū)化、集中化。大中城市和人口密集區(qū)的港口危險品倉儲審批應片區(qū)化、集中化，由市政規(guī)劃部門與港口管理部門根據城市功能區(qū)劃與港口發(fā)展規(guī)劃整體統(tǒng)籌，最大限度避免低事故傷亡和生態(tài)危機。

（3）統(tǒng)一設立監(jiān)管標準。各管理和監(jiān)督部門負責出臺本部門的建設及監(jiān)管標準，加強協(xié)調與溝通，標準之間不能交叉，不能矛盾。同時，借鑒國際成熟經驗，使標準體系更加完善、詳盡，切實規(guī)范行業(yè)建設、生產、管理、運營的方方面面，做到無死角、全覆蓋。

（4）嚴格準入門檻。建立企業(yè)資質審核與考評制度，將企業(yè)收入、誠信、納稅、環(huán)保、人員素質等納入審核范圍，對于不達標企業(yè)不予準入或續(xù)簽。

3.2 政企業(yè)分開，絕對杜絕既當運動員又當裁判員

由于歷史原因，我國沿海港多由當地港務局改制而來，原本履行行政管理與審批職能，現在履行企業(yè)職能。因改制時間不長以及專業(yè)封閉、連帶關系復雜等特點，很多港口還保留著部分行政管理與審批職能，政企沒有完全分開，這就客觀上存在著自我審批、甚至形成“獨立王國”的風險。必須堅決剝離港口的行政審批職能，港口內企業(yè)的危險品倉儲建設審批全部由交委、安監(jiān)等行政部門審批，港口作為經營性實體和法人只負責管理、經營。

3.3 強化企業(yè)專業(yè)化、規(guī)范化建設

加強企業(yè)內部安全管理，是危險品倉儲企業(yè)的立身之本、經營之道，也是重大社會責任。

（1）建立嚴格完善的管理制度。為保證危險品倉儲的安全，企業(yè)需要依據危險品管理的法律和規(guī)定，根據企業(yè)的具體情況和所儲存的危險品的特性，制定嚴格的危險品倉儲管理制度、安全操作規(guī)程，并具體落實到責任人，嚴格履行登記、備案、報告的法律和行政義務。

（2）嚴格出入庫制度。危險品入庫時，倉庫管理人員要嚴格把關，認真核查品名、標識，檢查包裝，清點數目，細致地做好登記，重點危險品要實行雙人收發(fā)制度。危險品出庫時，倉庫管理人員除要認真核對品名、標識、數目外，還要認真登記提貨人，詳細記錄危險品的流向。

（3）嚴格貨位和堆垛秩序。危險品的儲存方式、數量必須符合國家的有關規(guī)定，選擇合適的存放位置，妥善安排相應的通風、遮陽、防水、防濕、溫控條件，根據危險品的性質和包裝合理確定堆放垛型和垛的大小，要有合理的間距，消防器材和配電箱周圍禁止堆貨或放置其它物品。

（4）規(guī)范裝卸作業(yè)流程。在保管和裝卸作業(yè)過程中，要嚴格遵守有關規(guī)定和操作規(guī)程，合理選用裝卸器具，對包裝不符合作業(yè)要求的要妥善處理、再行作業(yè)。保管人員要定期檢查危險品品種、數量和相關設施，及時清掃庫場，進行必要的消毒處理，嚴格限制閑雜人員進庫。

（5）建立應急預案。當危險品庫遇到緊急情況時，要有處置預案，包括匯報情況、現場緊急處理、人員疏散、封鎖現場、人員分工等。應急處理指揮人員要有相關的專業(yè)知識，能熟練掌握操作技能。

3.4 明確監(jiān)管部門職責，提高監(jiān)管水平

（1）提高監(jiān)督管理水平。明確各監(jiān)管部門的職責和權限，杜絕交叉、重復，同時完善監(jiān)管規(guī)范，縱向到邊、橫向到底，扭轉執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不到位的局面。

（2）明確地方政府責任。地方政府應該為域內企業(yè)負總責，要讓地方政府感受到監(jiān)管責任與壓力，擔當起維護社會利益和人民人身財產安全的責任。

（3）發(fā)揮社會監(jiān)督作用。要充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用，善于調動社會各方力量，讓安全監(jiān)管更“接地氣”。

（4）加大企業(yè)違規(guī)成本。“誰審批、誰負責”，由監(jiān)督部門作為執(zhí)法主體，處罰程度要遠遠大于違規(guī)收益，從而使企業(yè)不敢違規(guī)、不愿違規(guī)。

（5）調動企業(yè)責任。政府應大力推動和倡導可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。牽引社會、企業(yè)、自然環(huán)境三者互利互促，給予優(yōu)秀倉儲企業(yè)、綠色倉儲企業(yè)政策優(yōu)惠和財政減免，從而現實企業(yè)利益、社會利益、生態(tài)利益良性互動，使企業(yè)自覺自愿提高安全管理水平。

3.5 引入高新技術，加強技防能力

目前，信息技術尤其是物聯(lián)網、大數據、云存儲技術迅猛發(fā)展，可以更好地為危險品倉儲的發(fā)展保駕護航。

（1）建立信息管理系統(tǒng)。為危險品貨物安裝電子標簽，存儲有危險品的存放位置、庫存數量、生產企業(yè)名稱、生產時間、危險品化學性質、化學成分、存儲方式和要求、安全運輸注意事項、突發(fā)事件處置方法等，同時通過與企業(yè)局域網建聯(lián)的手持式無線數據讀取儀，將危險品性質和緊急事故應對方法等信息傳輸到企業(yè)管理數據庫中，管理者對信息進行統(tǒng)計、分類，以便迅速了解該危險品的數量、存放位置、存儲狀態(tài)等信息。通過手持式無線數據讀取儀對貨物進行掃描，實時查詢危險品貨物庫存情況，通過管理系統(tǒng)和危險品的性質，對其進行分區(qū)管理，同時利用手持式無線數據讀取儀定期對倉庫危險品進行全面盤點，分析和掌握庫存危險品動態(tài)。

（2）防災報警系統(tǒng)。通過信息系統(tǒng)了解危險品的生產時間、有效期限、產品標準等信息，一旦發(fā)現環(huán)境條件不符合安全存放標準，系統(tǒng)會自動報警干預，避免安全事故的發(fā)生。通過各種溫濕度、聲光、煙霧、空氣成分等傳感器，實時掌握庫區(qū)各種技術參數，一旦有指標超出警戒值，便會自動報警，并實施干預。

（3）數據備份同步系統(tǒng)。數據同步是指企業(yè)信息系統(tǒng)與相關監(jiān)管部門的信息系統(tǒng)相聯(lián)并同步更新數據。比如，海關能實時掌握企業(yè)的報關數據及出入庫數據，消防能實時掌握企業(yè)的火情、視頻數據，交委實時掌握企業(yè)危險品存儲和出入庫數據，等等。這一方面避免了企業(yè)違規(guī)報關、違規(guī)操作，同時也為應急救援提供了有力的數據支持。數據備份是指建立危險品倉儲企業(yè)“黑匣子”，采取云存儲的方式將關鍵數據實時備份在異地數據庫或監(jiān)督部門數據庫，在重大事故發(fā)生后仍能記錄和還原事故經過及關鍵企業(yè)數據，方便救援和調查。

4 結語

天津港重特大事故是建國以來損失最大、造成傷亡最大、犧牲消防官兵多、人民群眾財產損失最重的港口危險品事故。痛定思痛，無論是行政部門、監(jiān)督部門還是企業(yè)自身，無論是國家、地方還是行業(yè)，都要認真總結教訓、查找癥結，從國家經濟建設全局和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，通盤考慮社會、生態(tài)、人文發(fā)展去統(tǒng)籌港口危險品倉儲體系制度建設和規(guī)劃；祛除體制弊端，改進工作作風，制定科學合理的法規(guī)制度、行政體系和監(jiān)督體系，制定科學完備的標準體系；扎實做好審批、監(jiān)管工作，順暢政府、港口、企業(yè)關系，提高企業(yè)社會責任感和安全管理自覺性；全面提高技術防范與信息化管理能力。只有這樣，才能以此次事故為教訓，全面提升我國港口危險品管理水平。