環(huán)保型鄰避沖突事件發(fā)生機理及成因——基于四川什邡事件的分析

趙 臻，歐書陽

（西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，重慶 400715）

一、鄰避沖突的內(nèi)涵與特征

（一）鄰避設(shè)施的內(nèi)涵及特征

在20世紀(jì)70年代，O`Hare（1977）第一次提出了“鄰避”的概念，他將鄰避現(xiàn)象描述為，能夠為社會帶來整體效益，但由于公共設(shè)施本身以及運營過程中會產(chǎn)生負(fù)外部性，而使周圍居民產(chǎn)生反對聲音，反抗此類設(shè)施興建的現(xiàn)象。鄰避設(shè)施、鄰避沖突、鄰避情節(jié)以及鄰避效應(yīng)等詞匯都是由“鄰避”所衍生出來的。目前，學(xué)術(shù)界并未對鄰避設(shè)施的含義給出一致的意見。學(xué)者李永展認(rèn)為，鄰避設(shè)施指的是“服務(wù)于大眾的公共設(shè)施，但因為其會損害周圍民眾身心健康和生活質(zhì)量，以至于民眾反對在其生活居住區(qū)附近興建的設(shè)施”[1]。何艷玲認(rèn)為，鄰避設(shè)施指的是一些會給人們生活帶來污染和危害的設(shè)施，如垃圾處理廠、火葬場、精神病等[2]，這類設(shè)施雖然會給人們的生活帶來極大的便利，但是因為其具有極大的負(fù)外部效應(yīng)，居民反對鄰避設(shè)施在自家居住區(qū)附近建造，產(chǎn)生抗議活動，從而發(fā)生的鄰避沖突。

雖然關(guān)于鄰避設(shè)施的概念并未得出一致的意見，但是可以發(fā)現(xiàn)，鄰避設(shè)施具有3個方面的特點。第一，公益性。首先，在城市化發(fā)展過程中，鄰避設(shè)施作為一類必備的基礎(chǔ)設(shè)施，是城鄉(xiāng)居民正常生產(chǎn)生活所離不開的，是城市化建設(shè)的必然要求，因此其公益性是毋庸置疑的。第二，負(fù)外部性。鄰避設(shè)施的負(fù)外部性主要表現(xiàn)為在其建設(shè)或使用過程中產(chǎn)生的噪聲、空氣、水污染等可能會給周圍居民的身體健康帶來一定程度的影響，也可能會造成當(dāng)?shù)鼐用裥睦砩系牟粣?，或者是垃圾場、殯儀館等設(shè)施的建設(shè)影響所在地房產(chǎn)價值，影響社區(qū)的整體形象。諸如此類的負(fù)面影響是居民反對鄰避設(shè)施建設(shè)的重要原因之一。第三，鄰避設(shè)施成本—效益分配不均衡。對整個城市的發(fā)展來說鄰避設(shè)施是有益的，但是對鄰避設(shè)施附近的居民來說，鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)則由其承擔(dān)，成本與收益之間的不對稱性導(dǎo)致了民眾不滿情緒的產(chǎn)生。

（二）鄰避沖突的含義

關(guān)于鄰避設(shè)施的含義戴爾（Dear）在20世紀(jì)80年代就指出過，鄰避沖突是城市沖突的重要形式，是社區(qū)居民面對在其周圍擬建的不受歡迎的設(shè)施時所采取的活動[3]。維特斯（Vittes）等學(xué)者不斷擴展了鄰避沖突的含義，認(rèn)為鄰避行為基本上是屬于環(huán)境保護主義的，即重視這些設(shè)施對環(huán)境造成的不良影響;認(rèn)為鄰避行動就是民眾對危害社區(qū)環(huán)境與生活的工業(yè)企業(yè)或是公共服務(wù)設(shè)施建造與營運的一種消極的抵制與反抗現(xiàn)象[4－11]。結(jié)合我國鄰避沖突的實際情況，本文認(rèn)為，鄰避沖突就是由于鄰避設(shè)施成本收益不均衡分配的特性，社區(qū)居民為維護自身利益而反對將鄰避設(shè)施建在自家附近而采取的反對行為。

根據(jù)“預(yù)期損失—不確定性”這兩個維度，可以將鄰避設(shè)施以及與之相對應(yīng)的鄰避沖突劃分為4個類型:風(fēng)險類（高預(yù)期損失—高不確定性）、污染類（高預(yù)期損失—低不確定性）、心理不悅類（低預(yù)期損失—低不確定性）和污名化類（低預(yù)期損失—高不確定性）。本文主要研究的是污染類的鄰避設(shè)施以及由此引發(fā)的環(huán)保型鄰避沖突。由于此類污染較容易感知，因此居民的反抗意識的形成較為迅速、強烈。

二、從四川什邡事件透視我國環(huán)保型鄰避沖突的發(fā)生機理

2012年3月26日，國家環(huán)保部門通過了四川宏達鉬銅有限公司的“鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目”。6月29日，預(yù)計年產(chǎn)值達500億元，總投資過百億元的鉬銅項目在四川什邡破土動工。然而，就在開工典禮的第二天，因擔(dān)心鉬銅項目可能會給當(dāng)?shù)丨h(huán)境破壞，十幾名市民集體到市委進行上訪，但并未造成嚴(yán)重影響。隨后，當(dāng)?shù)卣谄涔倬W(wǎng)“什邡之窗”對鉬銅項目進行了詳細(xì)介紹，并呼吁廣大群眾保持冷靜。7月2日，事態(tài)不斷擴大，示威人數(shù)逐漸增多，并最終演變成暴力沖突事件。3日，什邡市委書記明確表示，鉬銅項目不再建設(shè)。

（一）“孤立”決策:缺乏公民參與

在什邡鉬銅項目動工之前，無論是當(dāng)?shù)卣?，工商局、發(fā)改委、招商引資等部門，還是宏達公司，均未對項目可能造成的影響進項詳細(xì)說明，也未對民意進行廣泛征集。宏達公司雖然曾在2011年3月份對所在地社區(qū)進行過意見征集，并做了千人的問卷調(diào)查，但是問卷僅僅就項目的基本情況、對當(dāng)?shù)貛淼暮锰庍M行了說明，并未對可能帶來的環(huán)境風(fēng)險進行介紹。群眾對該項目仍存在擔(dān)憂。而什邡市政府在對該項目進行公示的過程中，僅是以“環(huán)境可接受”作為結(jié)論來對其進行評價，對項目的引進流程進行了公開，整個過程中，鮮有出現(xiàn)公民參與的任何機制與流程。在政府決策過程中，缺乏與公民的互動，表現(xiàn)出了高度的“孤立”。

（二）“自發(fā)”抗?fàn)?公民多渠道的意見表達

鉬銅項目可能會帶有致癌的風(fēng)險這一說法，在項目動工之前就已在民眾之間傳開，而無論是政府還是宏達集團在整個項目準(zhǔn)備過程中均未對項目可能帶來的風(fēng)險進行說明。期間，雖有市民陸續(xù)通過上訪、網(wǎng)絡(luò)咨詢、市長信箱等方式向政府提交異議，但并未得到官方正式答復(fù)。在群眾還存有疑惑、異議的同時，未經(jīng)過宣傳，召開聽證會等渠道，鉬銅項目竟然舉行了開工儀式。因無法接受鉬銅項目可能帶來的影響以及政府對公眾意見的忽視，在開工儀式的第二天，就有十幾名市民到市委市政府大樓上訪，經(jīng)過工作人員的勸說后，上訪市民離開，隨后有更多的群眾通過網(wǎng)絡(luò)、QQ等途徑對項目可能造成的環(huán)境危害進行議論，通過印發(fā)宣傳頁、集體示威的方式來表達自身的不滿情緒。市民們情緒激動，最終發(fā)生了7月2日的暴力事件。政府與民眾之間的溝通交流渠道的缺乏與堵塞，激發(fā)了公眾尋求它途來表達自身意愿的渴求，不斷累積的民怨最終在鉬銅項目這個事件上被引爆開來。

（三）“被動”妥協(xié):政府處理沖突的策略

面對什邡市民如此嚴(yán)峻的抗?fàn)幓顒?，政府顯然有些手足無措。在事態(tài)愈發(fā)嚴(yán)峻之時，政府第一個反應(yīng)不是去化解矛盾，進行談判，而是企圖利用高壓手段平息事件，調(diào)派特警力量驅(qū)趕抗議群眾。而且相關(guān)政府官員表示此次事件的發(fā)生，是“別有用心之徒包藏禍心，鼓動不明真相的學(xué)生、民眾”，并要求群眾“不要一意孤行”。這更是引起了廣大民眾的反感。最后，迫于社會各界的壓力，什邡政府表示在未得到群眾贊成的條件下，停建鉬銅項目。

三、環(huán)保型鄰避沖突發(fā)生的社會深層原因分析

環(huán)保型鄰避沖突之所以發(fā)生，根本上是因為鄰避設(shè)施本身所具有的負(fù)外部性，以及由其負(fù)外部性所衍生出來的成本收益分配不均衡，引發(fā)了所在地居民強烈的不公平感和剝奪感。近年來，隨著社會民主政治的不斷發(fā)展，民眾的自我保護意識、主人翁意識的不斷提升，人民生活水平的提高，人們更為注重生活環(huán)境的品質(zhì)。這些都是導(dǎo)致環(huán)保型鄰避沖突事件頻發(fā)的因素，但就我國實際情況而言，還存在其他方面的原因。

（一）政府公信力不足與無效溝通

鄰避設(shè)施所特有的負(fù)外部性使得公眾對在其居住社區(qū)周圍建設(shè)鄰避設(shè)施十分的抵觸與反感，而當(dāng)公眾對政府以及鄰避項目的發(fā)起者缺乏信任時，鄰避沖突的發(fā)生概率以及嚴(yán)重程度將會明顯加大。一方面，若公眾在與政府以及企業(yè)交往過程中曾經(jīng)受到過缺乏公平性、非誠信行為的待遇，那么在這些群眾心目中，政府以及企業(yè)的公信力就已經(jīng)遭到了破壞。因此，一旦居民發(fā)現(xiàn)政府以及項目發(fā)起者對其有所隱瞞，公眾情緒就易激動，易產(chǎn)生過度保護自身權(quán)益的行為。另一方面，由于對鄰避設(shè)施發(fā)生危害的幾率和嚴(yán)重程度的測量手段與方式有所不同，這就導(dǎo)致了政府部門、企業(yè)以及相關(guān)專家對風(fēng)險的解讀大相徑庭。官方與民間數(shù)據(jù)之間的差異，加重了雙方的不信任感，干擾了公眾與政府、企業(yè)之間的溝通與對話。

（二）公眾參與虛化與缺失

近年來，頻繁發(fā)生的鄰避沖突事件一方面反映出了我國公民的權(quán)利意識正在逐漸提升，民眾希望通過此種集體性的活動來表達自己的意愿，參與政策制定;同時也反映了目前公眾參與政府決策渠道的虛化與缺失，以至于當(dāng)自身利益將要受到或是已經(jīng)受到侵害之時不得不采取集體抗?fàn)幓蚴菄抡畽C關(guān)等非理性方式與政府進行對話。公眾參與的虛化一個顯著的表現(xiàn)就是雖然政府采取了調(diào)查問卷或是召開聽證會的形式來收集民意，但調(diào)查主體、聽證主體可能就為政府機關(guān)工作人員、既得利益者，并未深入到廣大群眾當(dāng)中?；蚴峭ㄟ^造假等方式來誤導(dǎo)群眾，如在什邡鉬銅調(diào)研階段，宏達集團就對所在地居民發(fā)放了意見表，但表中僅僅是對鉬銅項目的基本情況、可能為當(dāng)?shù)貛淼暮锰庍M行了介紹，并未列出可能給當(dāng)?shù)貛淼沫h(huán)境風(fēng)險。

（三）政府發(fā)展理念有失偏頗

2012年，黨的十六大就已經(jīng)提出了要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型兩型社會，由過去重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護的局面向經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并重的理念轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的和諧共存。但這一發(fā)展理念并未在實踐層面得到完全的落實。迫于政績考核的壓力，長期以來地方政府都遵循唯GDP至上的發(fā)展理念，GDP指標(biāo)的高速以及稅收的高速增長成為了地方官員所追求的目標(biāo)，從而易于采取重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護的污染保護主義。雖然近年來綠色GDP也成為了政績考核一項重要指標(biāo)，但無疑GDP對官員的吸引力更大，權(quán)衡經(jīng)濟指標(biāo)與環(huán)境指標(biāo)之間的關(guān)系之后，更多的地方政府選擇了前者。正是如此才導(dǎo)致了什邡事件的發(fā)生，什邡政府在引進鉬銅項目這類具有高污染風(fēng)險項目時，更多考慮的是將會給當(dāng)?shù)貛碓鯓拥慕?jīng)濟稅收收入，忽視了其負(fù)面影響，而且仍然按照過去從上向下的溝通模式，沿襲過去官本位的官僚制作風(fēng)，漠視公眾的知情權(quán)，輕視了民眾的意見和呼聲的重要性，最終導(dǎo)致了暴力沖突事件的發(fā)生，鉬銅項目的擱淺、停建。

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