行政決策法治化制度構(gòu)建的路徑

張君艷

(中共黑龍江省委黨校(省行政學(xué)院)科研處，黑龍江 哈爾濱 150080)

我國(guó)黨和政府一直高度重視行政決策機(jī)制在法治政府建設(shè)中的地位和作用。2008年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》將“實(shí)行科學(xué)民主決策”作為國(guó)務(wù)院工作的首要準(zhǔn)則，并以“實(shí)行科學(xué)民主決策”作為其中重要組成內(nèi)容。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)行政決策在依法行政中的重要地位和作用。在地方層面，我國(guó)已有四十部專門(mén)規(guī)范行政決策的法規(guī)文件，這使得我國(guó)行政決策法治化的研究具備了現(xiàn)實(shí)性的文本依托和實(shí)踐基礎(chǔ)。行政決策是富有中國(guó)特色的行政實(shí)踐現(xiàn)象，行政決策需要科學(xué)化、民主化，以實(shí)現(xiàn)目的性和規(guī)律性的統(tǒng)一，同時(shí)科學(xué)化和民主化需要科學(xué)和民意的輸入，其穩(wěn)定性和有效性有賴于法治的支持和保障，更需要將民主和科學(xué)納入“法治”場(chǎng)域，進(jìn)而加以規(guī)范監(jiān)督。行政決策法治化已成為行政法學(xué)上需要重點(diǎn)關(guān)注的研究課題。

一、我國(guó)行政決策法治化現(xiàn)狀

2005年以來(lái)，我國(guó)地方政府的行政立法顯現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的局面。2007年8月，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)市縣依法行政狀況的全面調(diào)查表明，全國(guó)超過(guò)70%的市縣政府出臺(tái)了規(guī)范行政決策方面的專門(mén)規(guī)定，明確了決策權(quán)限和程序，并建立了政府決策公開(kāi)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)制度;超過(guò)50%的市縣政府建立了政府決策跟蹤反饋和評(píng)估制度;約70%的市縣兩級(jí)政府建立了政府決策責(zé)任追究制度［1］。在這些已有法律制度中，行政決策內(nèi)容上集中于行政決策的過(guò)程，主要有兩種模式。第一種以《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》為代表，規(guī)定重大行政決策的程序?yàn)闆Q策建議、決策準(zhǔn)備、決策審定、決策的執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。類似規(guī)定有天津市政府和重慶市政府的重大決策程序規(guī)定。第二種以《湖南省行政程序規(guī)定》為代表，規(guī)定重大行政決策必須經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體研究等五個(gè)必經(jīng)程序。類似的有江西省政府和廣西壯族自治區(qū)政府的重大決策程序規(guī)定。還有一些專門(mén)針對(duì)行政決策某一程序環(huán)節(jié)的法律文件，主要集中在公眾參與特別是聽(tīng)證會(huì)程序、專家咨詢論證以及行政決策責(zé)任制度方面。

責(zé)任制度是行政決策程序法治化的必要部分，行政決策法治化的完成必須以有效的責(zé)任制度作為最終保障。法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，在人們僅受利己主義驅(qū)動(dòng)卻沒(méi)有任何有效法律制裁時(shí)，人們將選擇違反法律［2］(P60)。因此，對(duì)于受到利己主義驅(qū)動(dòng)的行政決策制定和實(shí)施的各方主體，必須為其行為規(guī)范提供明確并且能夠有效實(shí)施的法律制裁。否則，無(wú)論是實(shí)體性還是程序性的事先規(guī)定，均將面臨被輕易違反的命運(yùn)。在實(shí)踐過(guò)程中，行政決策法治化責(zé)任的制度建設(shè)突出表現(xiàn)為公務(wù)員處分與領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度。2009年7月出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第5條第1項(xiàng)規(guī)定，“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”，應(yīng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)。現(xiàn)行做法突出內(nèi)部處分和問(wèn)責(zé)，而忽略了司法審判制度、行政復(fù)議制度等有外部主體參與的責(zé)任制度。雖然目前地方政府熱衷于行政決策立法，但是效果不盡如人意，民眾對(duì)于行政決策過(guò)程、決策結(jié)果抱有較大不信任，對(duì)決策利益分配結(jié)果懷有不滿情緒，大量立法成為缺乏操作性和強(qiáng)制力的口號(hào)宣示。由此可見(jiàn)，將責(zé)任制度納入行政決策法律制度的范圍具有制度上的必要性。

二、行政決策法治化現(xiàn)行制度的缺陷

行政決策法治化落實(shí)的中心在于以程序?yàn)殛P(guān)鍵的行政決策外部制度設(shè)置，包括實(shí)體法上的制度設(shè)置和程序法上的制度設(shè)置。行政決策的實(shí)體法制度設(shè)置由于各領(lǐng)域行政決策的特殊性較強(qiáng)而不能一概而論，行政決策的程序法制度設(shè)置在理論和原則上有較多共通之處，特殊性較弱。基于此，通過(guò)程序性制度的設(shè)計(jì)與研討，特別是程序問(wèn)題的發(fā)掘、程序原理的發(fā)現(xiàn)以及程序機(jī)制的構(gòu)建對(duì)行政決策法治化具有關(guān)鍵意義。當(dāng)前，在行政決策程序性核心制度有公眾參與制度和專家咨詢論證制度。但這兩種制度在實(shí)踐中都面臨諸多困境。

公眾參與行政決策是一種主體廣泛且方式直接的參與方式，公眾參與是決策程序中至關(guān)重要又最難操作的一環(huán)。首先，公眾參與對(duì)行政決策中價(jià)值問(wèn)題的闡明、價(jià)值正義的解決具有積極意義。兼顧“科學(xué)性”和“民主性”，要求行政決策的過(guò)程和結(jié)果充分考慮民意和公眾的價(jià)值偏好，充分聽(tīng)取各種意見(jiàn)，從而提升行政決策科學(xué)性和合理性。其次，公眾參與具有糾紛預(yù)防和化解功能。在行政決策機(jī)關(guān)與公眾之間平等交流協(xié)商可以緩解情緒糾紛，溝通信息、澄清事實(shí)可以化解資訊糾紛。但是，導(dǎo)致公眾參與難以操作的原因，即公眾參與功能定位不明確與行政與公眾參與的關(guān)系含糊不清，仍然存在。目前，行政決策聽(tīng)證會(huì)中公眾代表并不占據(jù)重要位置，他們主要以“發(fā)言”為載體提供意見(jiàn)和建議。行政決策的法規(guī)文件也未規(guī)定公眾的其他權(quán)利。因此，落實(shí)在法律性文件中的稀缺的公眾權(quán)利，因缺乏必要的法律規(guī)則加以保證，在制度實(shí)施效果方面難以實(shí)現(xiàn)立法目的。

我國(guó)行政決策法律制度中另一個(gè)核心制度是專家參與咨詢和論證制度。相對(duì)于公眾參與，專家咨詢論證更被學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界普遍看好，特別是技術(shù)類專家，他們被認(rèn)為能夠在行政決策過(guò)程中發(fā)揮有效作用。但是，許多經(jīng)過(guò)專家咨詢的決策仍難逃“失敗”的命運(yùn)。本應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)精神的專家咨詢論證成為“走過(guò)場(chǎng)”和“專家秀”。專家咨詢論證機(jī)制既未能發(fā)揮有效作用，又缺乏公眾的信任。例如，一些地方政府在“在一些重大工業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)過(guò)程中，專家咨詢論證只是為了符合項(xiàng)目審批程序要求，而不是真正從專業(yè)要求上對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目提出建議，專家咨詢論證草草過(guò)場(chǎng)、敷衍了事”［3］。專家咨詢論證在行政決策過(guò)程中沒(méi)有充分發(fā)揮作用，專家只是在座談會(huì)或論證會(huì)發(fā)表意見(jiàn)而己?，F(xiàn)有的聽(tīng)證制度使得專家本應(yīng)享有的科學(xué)、理性、信任的社會(huì)公信喪失殆盡，在公權(quán)力和人情關(guān)系的壓迫下，專家客觀、中立地發(fā)揮專業(yè)能力的空間極為有限。

三、行政決策法治化制度構(gòu)建之路徑

行政決策法治化首先應(yīng)著力研究行政決策的結(jié)構(gòu)調(diào)整和關(guān)系重塑，形成多元博弈的行政決策結(jié)構(gòu)，在法治框架下完成“行政—公眾—專家”三維交流溝通行政決策過(guò)程。行政決策法律制度的架構(gòu)應(yīng)以程序?yàn)楹诵?，讓?quán)力和權(quán)利同時(shí)受到程序正義的規(guī)范。

(一)以法律價(jià)值定位地方行政決策

以法律價(jià)值定位地方行政決策，要求避免惡的行政決策，平衡“主觀的行政決策”和“客觀的行政決策”，提升行政決策的社會(huì)認(rèn)可程度。第一，行政決策立法的定位要盡可能減少?zèng)Q策失誤的發(fā)生。法律制度并不能保證實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的行政決策。通過(guò)法律制度的約束、控制等治理技術(shù)，旨在實(shí)現(xiàn)消極性目標(biāo)，即避免惡的行政決策。如果出現(xiàn)惡的行政決策，將通過(guò)法律制度的實(shí)施及時(shí)做出調(diào)整、變更和廢止，追究相關(guān)主體的法律責(zé)任并彌補(bǔ)民眾的合法權(quán)益。第二，行政決策流程應(yīng)當(dāng)制度化。法律制度在將行政決策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)、關(guān)聯(lián)予以制度化時(shí)，需要在“主觀的行政決策”和“客觀的行政決策”之間取得平衡。行政決策過(guò)程的制度化既要求將已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)、做法穩(wěn)定下來(lái)，成為法律規(guī)范;又要避免“制度僵化”，形成對(duì)行政決策主體的過(guò)度束縛。行政決策主體在法律制度框架內(nèi)應(yīng)當(dāng)有足夠的發(fā)揮其主觀能動(dòng)性的空間。第三，行政決策應(yīng)當(dāng)“正當(dāng)化”，提升行政決策的社會(huì)認(rèn)可程度，減少民眾特別是行政決策目標(biāo)群體的抵觸和排斥。違背公平正義要求的行政決策往往易于引發(fā)行政爭(zhēng)議?！罢?dāng)化”要求行政決策在實(shí)體上和程序上符合公平正義的要求。民眾對(duì)行政決策的信任來(lái)自兩個(gè)方面:一是對(duì)政府的信任——行政決策由政府最終做出，因此是可信的;二是對(duì)法律制度的信任［4］(P9)。如果行政決策的做出和實(shí)施均以法律制度為保證，特別是以法律的制裁機(jī)制為后盾，則是可信的。在當(dāng)前我國(guó)一些地方政府的行政決策被質(zhì)疑、缺乏公正性和可信度的背景下，強(qiáng)調(diào)行政決策的制度建設(shè)進(jìn)而提升行政決策的可信程度具有極為重要的意義。

(二)以正當(dāng)程序構(gòu)建行政決策流程

行政決策的程序制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包含程序性規(guī)范主導(dǎo)、示范性規(guī)定的運(yùn)用、例外性規(guī)定的設(shè)置三個(gè)方面。第一，程序性規(guī)范主導(dǎo)。在一定條件下把價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)換為程序問(wèn)題來(lái)處理是打破政治僵局的一個(gè)明智選擇，雖然程序開(kāi)始于高度不確定的狀態(tài)，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，從而形成一種高度確定化的效應(yīng)［5］(P11)。行政決策法律制度構(gòu)建應(yīng)主要從程序而非實(shí)體規(guī)范起步，在程序上也應(yīng)從外部程序而非內(nèi)部流程著手，其中，公開(kāi)與公示制度具有特別重要的意義。第二，示范性規(guī)定的運(yùn)用。正如哈特所說(shuō)，由于制定法的規(guī)定往往是抽象、概括的，法律漏洞在所難免，“為了規(guī)范這樣的領(lǐng)域，立法機(jī)構(gòu)制定了一般化的標(biāo)準(zhǔn)，然后授權(quán)熟悉不同個(gè)案類型的行政機(jī)關(guān)，依照他們的特別需求來(lái)制定規(guī)則”［6］(P126)。哈特進(jìn)一步指出，在這些情況下，制定規(guī)則的權(quán)威機(jī)構(gòu)必須行使裁量權(quán)，不可能有唯一的正確答案，真正的答案乃是在許多相沖突的利益間理性妥協(xié)的結(jié)果。第三，例外性規(guī)定的設(shè)置。立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)在一般規(guī)定的同時(shí)留下各種例外的空間。如責(zé)任制度應(yīng)設(shè)置特別情形下的責(zé)任豁免條款。責(zé)任制度具有對(duì)事前組織、程序法律制度的保障功能。既規(guī)定一般情況下違反法律原則和強(qiáng)制性規(guī)范的法律責(zé)任，又預(yù)留特定情形下的責(zé)任豁免，以充分發(fā)揮行政決策主體的積極性。

(三)重塑專家咨詢決策機(jī)制

行政決策專家制度的改進(jìn)首先應(yīng)當(dāng)充實(shí)專家功能，這是專家制度構(gòu)架的重點(diǎn)所在。從廣度上來(lái)看，專家制度適用范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展并引入專家制度的程序性啟動(dòng)機(jī)制，對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的行政決策，以專家咨詢論證機(jī)制作為必經(jīng)程序?yàn)樵瓌t，如未經(jīng)專家論證程序，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)主體的行政責(zé)任，而對(duì)于專業(yè)性較弱的行政決策，專家咨詢論證則為選擇性的程序。行政機(jī)關(guān)可以主動(dòng)啟動(dòng)專家咨詢論證程序;對(duì)于公眾存在較大爭(zhēng)議和質(zhì)疑的，也可申請(qǐng)啟動(dòng)專家咨詢論證。從深度上看，專家制度的設(shè)置和實(shí)施應(yīng)充分體現(xiàn)并落實(shí)論辯精神。有研究主張專家應(yīng)當(dāng)盡可能中立，并需建立一套制度來(lái)約束和控制決策機(jī)關(guān)和專家，保證專家制度的中立性，從知識(shí)和利益雙重角度設(shè)置規(guī)則實(shí)現(xiàn)咨詢專家的結(jié)構(gòu)平衡［7］。這種觀點(diǎn)僅意識(shí)到問(wèn)題的表象，其對(duì)策不可行。應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計(jì)上通過(guò)公開(kāi)制度和論辯制度實(shí)現(xiàn)專家制度的中立性。行政決策過(guò)程需要對(duì)多種相關(guān)學(xué)科專家開(kāi)放，在專家之間展開(kāi)充分交流與平等討論，最終形成切合實(shí)際、符合客觀規(guī)律的目標(biāo)設(shè)置與手段選擇。

(四)以制度設(shè)計(jì)保證行政決策的做出和救濟(jì)

在經(jīng)過(guò)公眾參與、專家論證和決策方案評(píng)估的基礎(chǔ)上，最后進(jìn)入行政決策的做出程序，這也是決策過(guò)程的最后環(huán)節(jié)。以上三種主要的制度設(shè)計(jì)既要保證行政決策符合形式要求，又要保證符合內(nèi)容要求。

行政決策的形式要求是對(duì)于其表現(xiàn)方式的要求，就是要求行政決策應(yīng)當(dāng)以法定形式做出。行政決策作為產(chǎn)生較大社會(huì)影響的行政活動(dòng)，其外在表現(xiàn)形態(tài)應(yīng)法定化，一方面，行政決策出臺(tái)應(yīng)摒棄層層傳達(dá)的模式，直接面對(duì)社會(huì)公開(kāi);另一方面，行政決策的表現(xiàn)形式應(yīng)遵循“及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、易得”的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)對(duì)行政決策進(jìn)行分類管理:具有拘束力的行政決策應(yīng)以法定方式公開(kāi);不具有實(shí)際影響的可適用“形式自由”原則。這樣就解決了與普通民眾相關(guān)的行政決策的知情權(quán)保障問(wèn)題。

行政決策的內(nèi)容要求，即在內(nèi)容上滿足法律規(guī)范。首先，行政決策在內(nèi)容上須符合“法律保留原則”，在適用對(duì)象和領(lǐng)域上應(yīng)法定化，即法律保留的事項(xiàng)絕不可以行政決策的方式設(shè)定規(guī)則，而行政決策創(chuàng)設(shè)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)也必須依法進(jìn)行;其次，行政決策應(yīng)以公平公正為最高目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從利益分配到利益平衡的轉(zhuǎn)換;最后，行政機(jī)關(guān)如果要以行政決策的方式限制或剝奪特定人合法權(quán)益，應(yīng)摒棄為特定目的犧牲局部利益的認(rèn)識(shí)，必須予以合理適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

四、小結(jié)

行政決策法治化需要在批判現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，落實(shí)到各項(xiàng)法律制度的構(gòu)建上。權(quán)力機(jī)關(guān)在行政決策領(lǐng)域所發(fā)揮的作用不是無(wú)限的，需要與相關(guān)主體協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)揮作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)在研究行政決策的屬性、規(guī)律以及我國(guó)行政決策的現(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，發(fā)掘并確認(rèn)我國(guó)行政決策的制度需求，進(jìn)而逐步建立科學(xué)有效的行政決策法律制度。

［1］吳兢.我國(guó)行政決策新機(jī)制逐步完善 七成縣市政府已出臺(tái)專門(mén)規(guī)定規(guī)范行政決策［N］.人民日?qǐng)?bào)，2007－08－07(1).

［2］［美］阿蘭·斯密德.制度與行為經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.劉璨，吳水榮，譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

［3］馬寶成.中國(guó)地方政府決策模式探析——以HT縣為例［J］.國(guó)家行政學(xué)員學(xué)報(bào)，2009(6).

［4］張維迎.信息、信任與法律［M］.北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2003.

［5］季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.

［6］［英］H．L．A．哈特 .法律的概念［M］.許家馨，李冠宜，譯.北京:法律出版社，2006.

［7］王錫鋅.我國(guó)公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國(guó)《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》為借鑒［J］.法商研究，2007(2).