我國社會治理模式的變遷及其必然性

吳衛(wèi)衛(wèi)

(大連海洋大學馬克思主義學院，遼寧 大連 116023)

一、社會治理理念在中國的提出與實施

治理主要涉及與國家公共事務領域相關的管理活動及政治活動中控制、引導和操縱的行為或方式。20世紀90年代，西方學者開始研究治理并將其引入政治、經(jīng)濟和社會眾多領域，形成治理理論。21世紀初，俞可平將治理概念引入我國［1］。一般認為，社會治理，就是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等行為主體，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程［2］。在中國現(xiàn)代化的進程中，從計劃經(jīng)濟時期的管控型到當下的全面治理是一個實踐與探索的過程。2002年，中共十六大將社會管理和社會管理創(chuàng)新提到了國家戰(zhàn)略高度［3］。2013年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睆摹吧鐣芾怼钡健吧鐣卫怼钡霓D(zhuǎn)變體現(xiàn)了中共執(zhí)政理念的重大轉(zhuǎn)變和理論升華，蘊含了深刻的時代意義和時代價值。

二、中國從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的歷程

(一)1949——1978年政府全能管制型社會管理模式

新中國成立后，中共就如何進行社會管理這一新課題進行了探索。在實踐中把馬克思主義關于社會主義國家事務社會化管理的理論，錯位為社會事務國家化，即認為社會一切事務都由國家產(chǎn)生和提供，從而導致新中國成立初期中國政府的社會管理和社會服務職能急劇擴張，形成了高度集中的政府全能管制型社會管理模式［4］。政府管理、強制秩序、政府包攬、政府統(tǒng)管的高度一元化管理成為這一時期社會管理模式的主要特征［4］。這一模式的發(fā)展過程可以細分為兩個階段。

第一階段:1949年新中國成立至1956年社會主義制度確立，是新民主主義革命向社會主義革命過渡的時期。新中國成立初期，面臨眾多嚴重的困難和緊迫性的問題，能否保衛(wèi)住人民勝利的果實，能否戰(zhàn)勝嚴重的經(jīng)濟困難，能否鞏固民族獨立，維護國家主權(quán)和安全，能否繼續(xù)保持優(yōu)良的紀律和作風，對于剛剛執(zhí)政的共產(chǎn)黨而言是全新的嚴峻和考驗。為了解決這些問題，我們黨和政府迅速完成民主革命的遺留任務，采取合理民族政策鞏固民族獨立并維護國家主權(quán)，改善國際形象。同時，部分性的社會主義革命工作陸續(xù)開展。經(jīng)過三年左右的努力，這一社會管理模式取得了顯著的成就，為黨領導人民進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設和系統(tǒng)性的社會主義改造奠定了基礎。從1953年開始，在國家行政力量的主導下，依靠國家統(tǒng)一規(guī)劃，逐步展開大規(guī)模的工業(yè)化建設。與此同時，依靠國家意志和行政主導的社會主義改造運動也拉開序幕，通過和平、漸進的方式先后勝利完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。通過上述努力，中國的社會主義基本制度得到了全面確立和進一步發(fā)展。

第二階段:1956年社會主義建設開端至1978年十一屆三中全會。1956年社會主義基本制度的確立，標志著中國進入了全面建設社會主義的歷史時期，也標志著中國共產(chǎn)黨人開啟了對社會主義建設道路探索的新征程。在探索過程中，《論十大關系》為社會主義經(jīng)濟和政治建設提出了根本性的要求和方針。黨的八大對社會主義社會的主要矛盾和主要任務做出了科學分析，為社會管理提供了宏觀藍圖和總體思路?！蛾P于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》創(chuàng)造性地闡述了社會主義社會矛盾學說，對社會主義社會矛盾處理方式具有長遠的指導意義。在政府全能管制型的社會發(fā)展模式中，“一五”順利超額完成，人民生活水平、教育文化、科技、醫(yī)療事業(yè)迅速發(fā)展，國際環(huán)境和形象大為改善。然而，由于領導人意志性失誤與社會制度性缺失，1966年中國陷入了“文化大革命”的十年深淵，社會發(fā)展受到極大損傷。1978年十一屆三中全會的召開，在關鍵時刻挽救了黨和國家，揭開了社會主義改革開放的序幕。

(二)改革開放以來“黨政主導型”社會管理實踐

黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。經(jīng)濟領域的一系列變化改變了中國實際的社會環(huán)境和人民的生活方式。社會結(jié)構(gòu)變化與社會利益訴求多樣化需要兼容整合。經(jīng)過長期探索和實踐，初步形成了符合當前發(fā)展實際的社會發(fā)展模式即“黨政主導型”社會管理。2011年7月，國務院印發(fā)了《中共中央、國務院關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，標志著我國黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理的格局基本形成。這一時期可分為三個階段。

第一階段:1978年改革開放初始至1992年鄧小平“南方談話”。在這一時期內(nèi)，中國仍然延續(xù)計劃經(jīng)濟體制和管控型社會管理體制。隨著國家和黨的工作重心由階級斗爭全面轉(zhuǎn)移到社會主義經(jīng)濟建設上來，黨的十一屆三中全會做出了改革開放戰(zhàn)略決策，我國社會進入全新的歷史發(fā)展時期。政治方面進行撥亂反正，經(jīng)濟方面進行調(diào)整、鞏固、提高。經(jīng)濟體制改革首先在農(nóng)村開始，統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制得到普遍推行;城市單一的所有制結(jié)構(gòu)和分配制度在一定程度上被打破;在對外開放中，逐步形成了全方位、多層次、寬領域的開放格局;同時開展社會精神文明建設和執(zhí)政黨建設，確保社會政治思想和價值觀的正確性與穩(wěn)定性。1992年1月18日至2月21日，鄧小平在南巡中發(fā)表了一系列重要論述，涉及社會主義的根本任務、市場與計劃的關系、社會主義發(fā)展階段等，在重大歷史關頭解除了人民思想方面的困擾與束縛，對于整個社會主義現(xiàn)代化建設具有重大而深遠的意義。

第二階段:1992年黨的十四大至2002年黨的十六大。1992年10月12 至1992年18日，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會在北京召開。會議確立了鄧小平理論的主導地位;明確了我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。中國的改革開放和現(xiàn)代化建設進入新世紀新階段后，在經(jīng)濟建設、政治改革、精神文明、國家和平統(tǒng)一、執(zhí)政黨自身建設等方面都取得了巨大成就。2001年11月8日，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會召開，提出了全面建設小康社會的奮斗目標，社會建設理念得到前所未有的重視。

第三階段:2002年十六屆一中全會至2012年黨的十七大。2003年10月，中共十六屆三中全會正式提出了堅持以人為本、全本協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀。2004年9月，十六屆四中全會明確提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務，使中國特色社會主義事業(yè)的總體布局發(fā)展為社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設四位一體，歷史性地豐富和發(fā)展了馬克思主義關于社會主義社會建設的理論，也是中國社會管理模式與管理理念的突破性升華。在中國共產(chǎn)黨領導下，中國人民以奪取全面建設小康社會新勝利為總體目標，在新農(nóng)村建設、生態(tài)文明、環(huán)境保護、民主法治、社會主義核心價值體系、創(chuàng)新型國家、和平外交等方面取得了顯著成就。

(三)黨的十八大以來關于社會治理的創(chuàng)新發(fā)展

2012年黨的十八大提出建立“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央帶領全黨在社會管理理論和實踐方面進行進一步探索。十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調(diào)指出社會主義要全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這標志著中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念發(fā)生了重大變化，即由傳統(tǒng)意義上的政府自上而下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會自下而上相結(jié)合的“治理”，社會“治理”代替社會“管理”，成為新時期中國特色社會主義全面深化改革的執(zhí)政理念和治國方略。

三、社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的客觀必然性

2014年2月17日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，他強調(diào)指出，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的［5］?？v觀社會管理方式與模式的演變歷程可知，社會主義治理理念的轉(zhuǎn)變與更新，有著深遠的歷史傳統(tǒng)、深刻的實踐基礎和緊迫的國際形勢。

第一，歷史傳統(tǒng)。中國古代哲學體系中有豐富的治理思想。儒、道、墨、法家思想體系內(nèi)都蘊含社會治理的不同途徑:《孔子家語·賢君》有記載“吾欲使官府治理，為之奈何”，《荀子·君道》有記載“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”［6］。古代國家治理中天人和諧、制度和文化的高度統(tǒng)一、政府和基層社會的有效互補、重視人民和社會自主治理，從某種程度上契合了當下的治理理念［7］。

第二，實踐基礎。新中國成立之后面臨著嚴峻的國內(nèi)、國際形勢。為了盡快恢復國民經(jīng)濟，動員一切力量開展新中國和社會主義現(xiàn)代化建設，我國形成了高度集中的政府全能管制型社會管理模式，這一“管控型”社會管理體制促成了穩(wěn)定、高度統(tǒng)一的社會秩序，極大地增強了國家對社會的號召力和控制力。但是，由于政府直接管理經(jīng)濟和社會，社會自身缺乏自我組織、自我管理、自我調(diào)節(jié)的機制;同時，社會成員以單位為活動范圍，缺乏暢通的社會流動，缺乏社會事務治理意識，整個社會缺乏活力和創(chuàng)造力［8］。改革開放在推動我國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成績的同時，使各種長期積累下來而未得到解決的社會矛盾與社會問題日益凸顯。發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性以及可持續(xù)性問題，民生建設問題，黨內(nèi)的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題，相當突出，一些領域消極腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，反腐敗斗爭形勢嚴峻［9］，這些困難和問題的產(chǎn)生和存在，要求我國必須從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變。

第三，國際環(huán)境。20世紀90年代以來，重視社會治理模式變革并推進社會治理創(chuàng)新，以“更少的統(tǒng)治，更多的治理”來改革國家政府管理體制，已經(jīng)成為普遍的共識和全球性趨勢［10］。就直接原因而言，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的局限，又看到了政府的局限，學者們提出治理理論用以補救［11］。從國際現(xiàn)實環(huán)境來看，全球化進程的加速，使經(jīng)濟發(fā)展中的復雜性和不確定性因素迅速增長、社會風險急劇增加，迫切需要在全球構(gòu)建一個全面包容和開放的治理體系。聯(lián)合國全球治理委員會認為，治理作為各種公共機構(gòu)、私人機構(gòu)和公民個人處理其共同事務的方式的總和，是調(diào)和社會利益、協(xié)調(diào)社會行動、化解社會矛盾的持續(xù)過程，有助于完善政府與市場主體、政府與社會組織、政府與社會成員之間的協(xié)商合作關系［8］。

在當前中國社會主義現(xiàn)代化建設進程中，要順利完成兩個“一百年”目標，實現(xiàn)偉大的“中國夢”，就必須勇于面對當前我國社會管理理念滯后、社會管理體制不順以及治理體系不完善等問題，下大力氣加強社會管理理念創(chuàng)新、加強社會治理法制建設，改革與完善社會治理體制與機制;重視并培育多元化治理主體，在實現(xiàn)社會良性運行中推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

［1］郭亞軍，薛寬亮.治理理論視野下的社會管理創(chuàng)新［J］．人民論壇，2014(10).

［2］陳家剛.從社會管理走向社會治理［N］．學習時報，2012－10－22.

［3］周紅云.從社會管理走向社會治理:概念、邏輯、原則與路徑［J］．團結(jié)，2014(1).

［4］章勇.新型社會管理模式的形成及內(nèi)涵［J］．重慶大學學報:社會科學版，2013(2).

［5］習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發(fā)表重要講話［EB/OL］.(2014－02－17)［2015－03－02］.http://news．xinhuanet．com/photo/2014－ 02/in/C_119374303.htm.

［6］謝揚舉.中國古代的國家治理哲學［N］．北京日報，2014－08－25.

［7］李文靜.中國古代的國家治理經(jīng)驗及其現(xiàn)代意義［J］．中國黨政干部論壇，2014(12).

［8］竇玉沛.從社會管理到社會治理:理論和實踐的重大創(chuàng)新［J］．行政管理改革，2014(4).

［9］習近平．中共中央關于深化改革若干重大問題的決定的說明［N］．人民日報，2013－11－16．

［10］劉建輝.從“統(tǒng)治”到“治理”:當代中國社會管理創(chuàng)新的憲政解讀［J］．南都學壇，2013(4).

［11］李風華.治理理論:淵源、精神及其適用性［J］．湖南師范大學學報:社會科學版，2003(9).