非公資本投資鐵路建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)正外部性問(wèn)題研究

張冀民，孟昱煜

(蘭州交通大學(xué)a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;b.電子信息工程學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

根據(jù)國(guó)家鐵路局的初步規(guī)劃，“十三五”時(shí)期將重點(diǎn)推進(jìn)干線鐵路建設(shè)、加快城際鐵路建設(shè)、統(tǒng)籌支線鐵路建設(shè)、強(qiáng)化綜合樞紐配套、實(shí)施周邊互聯(lián)互通。到“十三五”末，鐵路運(yùn)輸服務(wù)將涵蓋20萬(wàn)以上人口城市和80%以上縣級(jí)行政區(qū)，運(yùn)營(yíng)總里程達(dá)到14.5萬(wàn)公里，其中新建線路2.3萬(wàn)公里，總投資2.8萬(wàn)億元，估計(jì)占“十三五”期間中央財(cái)政收入的7%左右，資金壓力較大［1］。我國(guó)鐵路建設(shè)資金緊缺狀況由來(lái)已久。截至2014年9月，中國(guó)鐵路總公司負(fù)債總規(guī)模已達(dá)3.53萬(wàn)億元，占總資產(chǎn)5.45萬(wàn)億的64.77%［2］。為了更好地解決鐵路建設(shè)的資金來(lái)源，2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》。文件明確指出:“推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設(shè)資金……全面開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，對(duì)新建鐵路實(shí)行分類投資建設(shè)……鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路?！庇纱丝梢?jiàn)，適當(dāng)引入非公資本是我國(guó)鐵路建設(shè)的內(nèi)在要求，是優(yōu)化鐵路投融資結(jié)構(gòu)的有效途徑［3］(P74－75)?？紤]到非公資本的逐利性，要吸引非公資本進(jìn)入鐵路建設(shè)領(lǐng)域，就必須讓非公資本在鐵路建設(shè)投資中獲取不低于資金機(jī)會(huì)成本的收益［4］(P59－68)。然而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)鐵路投資的唯一主體是公有資本。公有資本的性質(zhì)決定在其收益函數(shù)中，既考慮了直接運(yùn)營(yíng)收益，也考慮了對(duì)社會(huì)、政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等方面的間接利益。這種間接利益對(duì)非公資本而言顯然屬于無(wú)關(guān)收益，不應(yīng)納入收益函數(shù)。也就是說(shuō)，非公資本參與鐵路建設(shè)一般對(duì)相關(guān)聯(lián)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體存在正外部性。對(duì)于同一鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目，納入間接收益的公有資本和僅納入直接收益的非公資本評(píng)定的投資價(jià)值就會(huì)大相徑庭。這無(wú)疑大大弱化了非公資本參與鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)。本文在梳理正外部性的形成、后果及治理策略的基礎(chǔ)上，從分析公有資本和非公資本收益函數(shù)的差異入手，深入探討了非公資本參與鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目普遍存在的正外部性問(wèn)題，最后有針對(duì)性地提出了相應(yīng)的治理方案，力圖為非公資本積極參與我國(guó)鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目提供有效的制度供給。

一、正外部性的形成、后果及治理策略

(一)正外部性的形成及其后果

外部性在經(jīng)濟(jì)學(xué)界還沒(méi)有完全統(tǒng)一的定義，但這并不影響人們對(duì)外部性實(shí)質(zhì)的理解。薩繆爾森 (1972)指出，當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時(shí)，外部經(jīng)濟(jì)效果便產(chǎn)生了;成本或收益附加于他人身上，而產(chǎn)生這種影響的人并沒(méi)有因此而付出代價(jià)或報(bào)酬;確切地說(shuō)，外部經(jīng)濟(jì)效果是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的福利所產(chǎn)生的效果，而這種效果并沒(méi)有通過(guò)貨幣或市場(chǎng)交易反映出來(lái)［5］。外部性又可以分為正外部性與負(fù)外部性。所謂正外部性就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為會(huì)給另外一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生正效用，但前者卻不能由此得到補(bǔ)償。所謂負(fù)外部性就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為會(huì)給另外一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生負(fù)效用，但前者卻不必為這種損害向后者提供補(bǔ)償［6］。非公資本投資鐵路建設(shè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的政治、軍事和環(huán)境效益等就屬于正外部性。正如庇古 (1920)所指出的，外部性反映了一種經(jīng)濟(jì)效果傳播到市場(chǎng)機(jī)制之外，并改變接受效果的廠商的產(chǎn)出和由其操縱的投入之間的技術(shù)關(guān)系。正外部性導(dǎo)致私人邊際收益小于社會(huì)邊際收益。在邊際成本一定的情況下，其后果是私人從事特定經(jīng)濟(jì)行為的動(dòng)機(jī)弱于社會(huì)從事特定經(jīng)濟(jì)行為的動(dòng)機(jī)。進(jìn)一步，如果私人邊際收益小于邊際成本，而社會(huì)邊際收益大于邊際成本，那么按照社會(huì)邊際收益等于社會(huì)邊際成本的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原則，社會(huì)整體就無(wú)法達(dá)到帕累托最優(yōu)，社會(huì)福利就會(huì)遭受損失。

(二)正外部性的一般治理策略

針對(duì)正外部性，分別以庇古和科斯為代表提出了兩種不同邏輯體系的治理策略。庇古認(rèn)為，存在正外部性的情況下，私人行為所產(chǎn)生的社會(huì)邊際收益大于私人邊際收益。按照私人邊際收益等于私人邊際成本的帕累托最優(yōu)原則，如果邊際成本一定，當(dāng)私人邊際收益等于私人邊際成本時(shí)，私人就不會(huì)繼續(xù)其行為。但此時(shí)社會(huì)邊際收益依然大于邊際成本，社會(huì)福利仍有改進(jìn)的余地。為此，只需將邊際社會(huì)收益超過(guò)私人邊際收益的一部分轉(zhuǎn)移給私人，私人就會(huì)繼續(xù)其行為，從而增進(jìn)社會(huì)整體福利。最后，“要使社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利達(dá)到最大，就必須使任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)行為的邊際收益，等于其邊際社會(huì)成本”。庇古還進(jìn)一步透露出，正外部性的存在是由于無(wú)法明確界定眾多的受益主體，相應(yīng)也就無(wú)法確定成本的負(fù)擔(dān)主體，也就是說(shuō)，市場(chǎng)交易已經(jīng)無(wú)法進(jìn)行。因此，這時(shí)只能由政府采取行動(dòng)治理正外部性問(wèn)題。正如庇古所說(shuō):“可能采取的鼓勵(lì)與限制的最顯著的形式當(dāng)然是津貼與稅收。”［7］(P158－165)曼昆稱這種補(bǔ)貼“是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政策向私人提供社會(huì)效率的激勵(lì)，與任何稅不同，它關(guān)注受到影響者的福利，它是存在正外部性時(shí)的正確激勵(lì)，從而資源配置接近于社會(huì)最優(yōu)”［8］。

科斯的理論有所不同。他認(rèn)為，外部性的產(chǎn)生是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。而市場(chǎng)失靈的原因是產(chǎn)權(quán)界定不清。只要在經(jīng)濟(jì)體之間界定了明晰的產(chǎn)權(quán)，他們通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易就可以實(shí)現(xiàn)均衡，增進(jìn)社會(huì)福利。同時(shí)，他還指出，庇古津貼在解決正外部性問(wèn)題時(shí)，看似合理，但其實(shí)由于管理成本以及尋租行為的存在，可能最終導(dǎo)致“庇古津貼”失效。他在批判的同時(shí)隱含強(qiáng)調(diào)“庇古津貼”適用的前提和范圍［9］。事實(shí)上，任何理論，我們?cè)谧⒁馑麄冏陨磉壿嬻w系和最終結(jié)論的同時(shí)，更要關(guān)注理論的假設(shè)前提或隱含條件?？扑沟睦碚撘膊焕?。當(dāng)交易費(fèi)用極高以致付出的成本大于獲取的收益時(shí)，市場(chǎng)途徑就不能減少外部性，此時(shí)應(yīng)當(dāng)放棄對(duì)正外部性內(nèi)在化的企圖，而使其維持在正外部性的靜止最優(yōu)狀態(tài)。

二、我國(guó)鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目效益的綜合評(píng)價(jià)體系

多年來(lái)，公有資本是我國(guó)鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目的唯一主體。近年來(lái)，這一現(xiàn)象雖然有所松動(dòng)，但公有資本在鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目中的作用仍是非公資本所無(wú)法替代的?；谶@種情況，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目都是從項(xiàng)目的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益主要包括以下四個(gè)方面［10］(P8－15):第一，直接拉動(dòng)作用。鐵路建設(shè)投資需要投入大量的人、財(cái)、物，必然帶動(dòng)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民就業(yè)，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這部分直接投資又會(huì)按照乘數(shù)效應(yīng)成倍放大，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大幅提升。在目前存款準(zhǔn)備金率較低的情況下，乘數(shù)效應(yīng)就變得更為明顯了。這種直接帶動(dòng)作用也正是我國(guó)在全球性金融危機(jī)背景下加大鐵路建設(shè)投資的理論依據(jù)之一。第二，間接帶動(dòng)作用。鐵路建成通車后，行車條件的改善能有效降低運(yùn)輸費(fèi)用、節(jié)約客貨在途時(shí)間、減少交通事故、改善投資環(huán)境等。這一由鐵路使用者直接獲得的經(jīng)濟(jì)效益以及對(duì)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的巨大波及作用也是顯而易見(jiàn)的。2006年7月1日，青藏鐵路建成通車。在最初的將近3年時(shí)間里，青藏鐵路累計(jì)完成進(jìn)藏貨物運(yùn)輸223.9萬(wàn)噸，執(zhí)行運(yùn)價(jià)每噸公里為0.12元 (不含鐵路雜費(fèi))，低于公路運(yùn)輸噸公里市場(chǎng)運(yùn)價(jià)0.27元。按此單位運(yùn)價(jià)測(cè)算，西寧到拉薩每噸貨物可節(jié)約運(yùn)輸成本293.4元，三年來(lái)共節(jié)約運(yùn)輸費(fèi)用6.6億元。［11］2007年和2008年，西藏自治區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比上年分別增長(zhǎng)14%和10.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國(guó)平均增長(zhǎng)水平。第三，運(yùn)營(yíng)收益。鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目完成后，隨著運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的增長(zhǎng)，鐵路運(yùn)營(yíng)部門加強(qiáng)管理，厲行節(jié)約，收支相抵后會(huì)產(chǎn)生一部分運(yùn)營(yíng)收益。2007年國(guó)家鐵路完成運(yùn)輸總收入3170.68億元，2013年為6050.35億元，增長(zhǎng)了90.82%，年復(fù)合增長(zhǎng)率為11.37%。第四，政治、軍事和環(huán)境效益。青藏鐵路建設(shè)評(píng)估階段，其政治、軍事和環(huán)境效益就遠(yuǎn)大于其直接經(jīng)濟(jì)效益。事實(shí)證明，青藏鐵路已真正成為青藏各族人民的經(jīng)濟(jì)線、團(tuán)結(jié)線、幸福線，也極大方便了我國(guó)西南邊疆的軍事機(jī)動(dòng)和部署。

三、鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目中公有資本和非公資本收益函數(shù)的差異

行為利益決定經(jīng)濟(jì)行為，要正確解釋經(jīng)濟(jì)主體的行為，就必須準(zhǔn)確把握行為背后隱藏的利益格局。

(一)公有資本收益函數(shù)的特點(diǎn)

公有資本在我國(guó)體現(xiàn)為全民所有或集體所有，在鐵路建設(shè)投資中更多地體現(xiàn)為全民所有。公有資本的所有者特點(diǎn)決定了公有資本在考慮自身投入產(chǎn)出時(shí)必須從社會(huì)整體福利出發(fā)。具體到鐵路建設(shè)投資中，公有資本的效益就不能僅僅考察直接經(jīng)濟(jì)利益，更要考慮間接經(jīng)濟(jì)利益以及政治、軍事和環(huán)境效益等。結(jié)合上一部分，對(duì)于公有資本，前面四個(gè)方面的效益都應(yīng)納入其收益函數(shù)。

(二)非公資本收益函數(shù)的特點(diǎn)

與公有資本不同，除了法律強(qiáng)行規(guī)定，非公資本的所有者往往沒(méi)有義務(wù)為整個(gè)社會(huì)謀求福利。其目的就是單純謀求自身的保值增值。因此，參與鐵路建設(shè)投資的非公有資本就只需考慮直接投資運(yùn)營(yíng)效益，而無(wú)須考慮間接經(jīng)濟(jì)效益和其他效益。結(jié)合上一部分，非公有資本只需結(jié)合自身的投資將前面的運(yùn)營(yíng)效益納入其收益函數(shù)就足夠了。

(三)公有資本收益函數(shù)和非公資本收益函數(shù)的差異

非公資本參與鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目，客觀上不僅會(huì)增加自身福利，還會(huì)增進(jìn)社會(huì) (其他成員的)福利，具有正外部性。然而資本性質(zhì)不同，納入其收益函數(shù)的范圍就存在差異。非公資本收益函數(shù)僅包括直接運(yùn)營(yíng)效益，而公有資本除此之外，還包含直接拉動(dòng)作用、間接帶動(dòng)作用以及政治、軍事和環(huán)境效益等。公有資本的預(yù)期收益內(nèi)容遠(yuǎn)較非公資本豐富，要遠(yuǎn)大于非公資本。非公資本參與鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目的意愿要弱于公有資本，單靠非公資本無(wú)法保證鐵路建設(shè)投資的有效供給。

需要指出的是，在前面的分析中，除了運(yùn)營(yíng)效益的考察，我們沒(méi)有考慮成本因素。這是因?yàn)椋F路建設(shè)項(xiàng)目都是由自負(fù)盈虧的企業(yè)主體嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)劃實(shí)施的，資本的所有者性質(zhì)不會(huì)改變鐵路投資的成本。進(jìn)一步，我們研究收益函數(shù)的目的，僅在于比較二者的差異，那么對(duì)于二者一致的成本就可以忽略不計(jì)了。

四、對(duì)策和建議

針對(duì)非公資本投資鐵路建設(shè)項(xiàng)目存在的經(jīng)濟(jì)正外部性問(wèn)題，應(yīng)適當(dāng)分割鐵路律設(shè)投資項(xiàng)目，實(shí)施被貼和稅收優(yōu)惠，適當(dāng)給予非公資本壟斷利潤(rùn)。

(一)適當(dāng)分割鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目

鐵路建設(shè)投資正外部性導(dǎo)致其私人收益遠(yuǎn)小于社會(huì)收益，從而大大削弱了項(xiàng)目的社會(huì)供給意愿。然而，這并不排斥鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目中的部分子項(xiàng)目的私人收益比較接近于社會(huì)收益。比如，就單獨(dú)某運(yùn)輸車輛而言，私人收益可能幾乎等于社會(huì)收益。因此，按私人收益與社會(huì)收益的差異大小，適當(dāng)分割鐵路建設(shè)投資項(xiàng)目，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)其未來(lái)收益，篩選一部分私人收益較為接近社會(huì)收益的子項(xiàng)目，就可以增強(qiáng)項(xiàng)目本身對(duì)非公資本的吸引能力，進(jìn)而激發(fā)非公資本投資鐵路建設(shè)項(xiàng)目的熱情，擴(kuò)大社會(huì)供給意愿［12］(P1－5)。

(二)實(shí)施補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠

阻礙非公資本參與鐵路投資項(xiàng)目建設(shè)的根本原因在于私人收益小于社會(huì)收益，因此，給予非公資本適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠則可以改變私人收益水平，增加私人收益［13］(P96－100)。相對(duì)而言，恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼量不容易測(cè)定，需要一個(gè)較好的監(jiān)控機(jī)制，管理成本較高。而稅收優(yōu)惠是完全建立在企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的基礎(chǔ)上，政策的彈性較大，管理成本較低。

(三)適當(dāng)給予非公資本壟斷利益

補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策既不能加大公共資金的開(kāi)支，也不能減少公共財(cái)政收入，而給予非公資本適當(dāng)壟斷利益卻沒(méi)有這個(gè)擔(dān)憂。這種方式是通過(guò)對(duì)鐵路資源使用者的適當(dāng)收費(fèi)來(lái)增加非公資本的私人收益。如此既不會(huì)增加公共財(cái)政壓力，也可給予非公資本適當(dāng)補(bǔ)償，進(jìn)而增強(qiáng)非公資本參與鐵路投資項(xiàng)目的意愿。

［1］孫春芳.十三五鐵路投資或達(dá)4萬(wàn)億，鐵路網(wǎng)將覆蓋80%縣級(jí)行政區(qū)［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2015－04－14(B2).

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