氣候變化《巴黎協(xié)定》與中國法律應(yīng)對

王海慶

(中國人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038)

此次聯(lián)合國氣候變化大會在巴黎舉行，會議重點(diǎn)圍繞發(fā)達(dá)國家應(yīng)如何兌現(xiàn)資金援助承諾、地表溫度上升控制目標(biāo)具體化、共同但有區(qū)別責(zé)任原則如何體現(xiàn)等問題展開討論，大會最終通過一項(xiàng)全球溫室氣體減排新協(xié)議，這是國際社會在氣候變化談判中取得的又一重大成果。國家主席習(xí)近平應(yīng)邀出席大會開幕式并發(fā)表講話，并就下一階段中國在應(yīng)對全球氣候變化所要采取措施做出闡釋，承諾實(shí)現(xiàn)2030 年達(dá)到碳排放峰值等目標(biāo)。

一、巴黎大會成果

聯(lián)合國氣候變化巴黎大會的195 個與會國家經(jīng)過談判一致通過了《巴黎協(xié)定》，要把全球平均氣溫控制在2℃之內(nèi)，并努力控制在1.5℃之內(nèi)［1］。各國盡早達(dá)到溫室氣體排放峰值，21 世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。

應(yīng)對氣候變化需要一個長期的過程才能取得成效，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科學(xué)技術(shù)水平等諸多方面存在差異，這就決定了二者在責(zé)任承擔(dān)上會有所不同。地球升溫起源于發(fā)達(dá)國家長期的碳排放量，這些國家同時也是近年來碳排放的主體，有責(zé)任率先減排溫室氣體。按協(xié)議，這些國家每年提供1000 億美元用于提高發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化能力，減緩全球變暖。發(fā)展中國家也要對提供的資金、技術(shù)做好利用，切實(shí)履行本國減排承諾?！栋屠鑵f(xié)議》在承認(rèn)此前氣候談判的基礎(chǔ)上，仍繼續(xù)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”。確立在2020 年后，實(shí)行以“國家自主貢獻(xiàn)”目標(biāo)為主體的國際應(yīng)對氣候變化機(jī)制安排。由于目前提交“國家自主貢獻(xiàn)”的國家減排總和不足以實(shí)現(xiàn)協(xié)議達(dá)成的設(shè)定目標(biāo)，協(xié)議建立了盤點(diǎn)約束機(jī)制(global stocktake)，每五年進(jìn)行全球碳排放減排盤點(diǎn)，這一要求2023年開始進(jìn)行。

《巴黎協(xié)定》采用的“自下而上”減排模式，不同于以往“自上而下”的模式，《京都議定書》采用的是“自上而下模式”，確定減排目標(biāo)，根據(jù)各國所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，具體分配減排份額到各個國家，這種模式主要針對發(fā)達(dá)國家，一些發(fā)達(dá)國家基于自身國家利益角度考慮，拒絕接受該法律文件效力，從而使《京都議定書》限制溫室氣體排放的效力大打折扣?！栋屠鑵f(xié)定》綜合了與會各方意見，最終決定按各國提交“國家自主貢獻(xiàn)”文件實(shí)施減排。

二、《巴黎協(xié)定》對中國提出的挑戰(zhàn)

2015 年6 月，我國向聯(lián)合國正式遞交了“國家自主貢獻(xiàn)”文件，主要包括以下具體目標(biāo):

2030 年達(dá)到碳排放峰值，并力爭提前達(dá)到，非化石能源在能源消費(fèi)方面占20%左右比例;碳排放強(qiáng)度比2005 年下降60%－65%; 森林蓄積量比2005 年增加45 億立方米左右; 繼續(xù)增加抵御氣候變化風(fēng)險(xiǎn)能力，完善預(yù)警及防災(zāi)減災(zāi)體系［2］。

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，意味著現(xiàn)階段中國溫室氣體減排上面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(一) 中國溫室氣體排放概況

據(jù)《自然—地球科學(xué)》期刊數(shù)據(jù)顯示，2013 年中國的碳排放超過美國，排放量為100億噸［3］，占同期全球溫室氣體排放總量29%左右，是全球第一大碳排放國家。能源結(jié)構(gòu)以煤炭消費(fèi)為主，2014 年中國能源消費(fèi)總量為42.6 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤［4］，煤炭占能源消費(fèi)總量比例為66.0%。由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，碳排放量在一段時期內(nèi)繼續(xù)維持高位，但人均排放量會相對較低［5］。

(二) 中國實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)

中國所處環(huán)境區(qū)位氣候條件差，近年來洪澇、干旱等極端惡劣天氣頻發(fā)。氣溫隨著經(jīng)緯度變化呈現(xiàn)不同類型，在個別地區(qū)劇烈波動程度明顯。我國陸地幅員遼闊，各地區(qū)氣候類型各不相同，西北地區(qū)常年干旱少雨，新疆、內(nèi)蒙古等地區(qū)易出現(xiàn)極寒等現(xiàn)象，南方冬天濕冷，凍災(zāi)造成農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)确矫鎿p失嚴(yán)重，加劇能源消耗。全國森林面積2． 08 億公頃，蓄積151． 37億立方米［6］，但資源布局分散，人均森林蓄積比例較低。全國荒漠化土地達(dá)到262． 2 萬平方公里［7］。中國粗放型的發(fā)展模式，消耗巨大的環(huán)境資源，造成環(huán)境污染，生態(tài)環(huán)境受到威脅。過于依賴煤炭消費(fèi)的能源結(jié)構(gòu)，使我國溫室氣體排放量居高不下，日漸成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素，阻礙中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。中國擁有世界上最多的人口，人均收入水平與發(fā)達(dá)國家差距明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源短缺存在矛盾，特別是我國正處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，需要消耗大量的能源和資源，這樣勢必會增加煤炭等化石能源的消費(fèi)，要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的減排目標(biāo)難度可想而知。

當(dāng)前，中國基本國情決定了中國實(shí)現(xiàn)降低碳排放目標(biāo)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，節(jié)能減排必須通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能與提高能效、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和增加森林碳匯等方式才能實(shí)現(xiàn)。中國地區(qū)氣候類型不一致帶來的土地干旱、荒漠化，水土流失影響森林碳匯儲備及森林資源質(zhì)量，不利于溫室氣體吸收和凈化。能源利用領(lǐng)域還存在技術(shù)、資金障礙，能源效率低于發(fā)達(dá)國家水平。以煤炭為主的資源消費(fèi)結(jié)構(gòu)使得我國溫室氣體節(jié)能減排上困難重重，想要在減少溫室氣體排放的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展維持在高位水平，對于中國政府而言是不小挑戰(zhàn)。因此，借鑒發(fā)達(dá)國家在清潔能源領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)，吸收其成熟經(jīng)驗(yàn)、做法，提高自身能源利用效率，降低耗能，正成為中國的迫切需要。

三、《巴黎協(xié)定》，中國立法如何應(yīng)對

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》 (United Nations Framework Convention on Climate Change)(以下簡稱《公約》) 為氣候變化國際合作提供了法律依據(jù)，《京都議定書》則是在《公約》基礎(chǔ)上對碳排放提出明確限制目標(biāo)的法律文件，中國是二者的締約國，中國政府一貫積極響應(yīng)條約要求實(shí)施節(jié)能減排，是減排量最多的國家。《巴黎協(xié)定》的達(dá)成對中國減排提出新的目標(biāo)，國際公約、條款在國內(nèi)如何適用成為問題，這些都屬于國際法范疇。國際公約若在國內(nèi)貫徹執(zhí)行，需轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，目標(biāo)、措施都需要以國內(nèi)立法形式予以規(guī)定，因此，國內(nèi)立法變得尤為重要。履行公約義務(wù)，是中國作為一個負(fù)責(zé)任大國的基本要求。中國提出的2030 年前碳排放達(dá)峰目標(biāo)是在談判達(dá)成協(xié)議之后結(jié)合本國實(shí)際情況所做出的綜合考慮，如果中國立法能借鑒發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變化的經(jīng)驗(yàn)，將為中國應(yīng)對氣候變化威脅、改善生態(tài)環(huán)境提供機(jī)遇。

(一) 中國氣候變化相關(guān)立法

1992 年我國加入《公約》，而后在1998 年簽訂了《京都議定書》。為履行國際條約內(nèi)容的義務(wù)，中國政府從國家宏觀大局出發(fā)，制定了一系列法律法規(guī)。應(yīng)對氣候變化在《憲法》中有所體現(xiàn)，《憲法》明確提出要建設(shè)生態(tài)文明社會，而應(yīng)對氣候變化正是建設(shè)生態(tài)文明社會的內(nèi)在要求。在氣候變化相關(guān)領(lǐng)域制訂了實(shí)體法，如2005 年《可再生能源法》、2007 年《節(jié)約能源法》、2015 年《大氣污染防治法》、2015 年施行的《環(huán)境保護(hù)法》等，除此之外，還編制了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014－2020 年)》《氣象法》等法律法規(guī)，初步形成應(yīng)對氣候變化法律體系。目前，國內(nèi)現(xiàn)行的法律中大約有30 部與氣候變化相關(guān)［8］，這些法律法規(guī)明確了我國應(yīng)對氣候變化工作的目標(biāo)、任務(wù)，細(xì)化了保障措施等內(nèi)容，為中國完成《巴黎協(xié)定》目標(biāo)提供法律保障。

(二) 中國氣候變化立法存在的問題

我國在氣候變化應(yīng)對方面形成了法律體系，但也存在許多不足之處:

1. 立法分散滯后，法律體系不完善

立法理念相對國外應(yīng)對氣候變化先進(jìn)國家相對落后，且與氣候領(lǐng)域相關(guān)立法沒有形成完善體系，形成形式分散、條目繁雜等立法格局。立法缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想，遵循的基本原則、目的不同。立法多部門分別起草，造成立法體系條塊化，欠缺全局考慮，出現(xiàn)立法相互重疊現(xiàn)象，立法與可持續(xù)發(fā)展理念要求相去甚遠(yuǎn)，沒有形成系統(tǒng)協(xié)調(diào)、全局性的法律體系。

2. 專項(xiàng)法律欠缺

現(xiàn)有應(yīng)對氣候變化的法律總體偏少，雖然制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《氣象法》、《節(jié)約能源法》等法律，但法律部分規(guī)定模糊籠統(tǒng)，實(shí)施措施沒有具體細(xì)化，缺乏實(shí)際可操作性。一些法律制定時間跨度大，不能順應(yīng)新形勢要求。發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變化有專項(xiàng)法律，而我國現(xiàn)階段缺少這樣一部專項(xiàng)法律，現(xiàn)正在制定的《應(yīng)對氣候變化法》已形成初稿，處于征求意見階段。如果沒有專項(xiàng)法律的指導(dǎo)與保障，必然影響政府部門有效貫徹執(zhí)行應(yīng)對氣候變化相關(guān)措施，會為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定目標(biāo)帶來困難與挑戰(zhàn)，因此，出臺一部氣候變化專項(xiàng)法律已刻不容緩。

3. 配套實(shí)施機(jī)制不成熟

我國在節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能方面確立了相關(guān)制度，關(guān)于應(yīng)對氣候變化的法律和政策也在擴(kuò)充發(fā)展，現(xiàn)行的法律當(dāng)中與氣候變化相關(guān)大約有30 部。但在一些領(lǐng)域相關(guān)配套實(shí)施機(jī)制顯得還不成熟，比如碳排放交易機(jī)制，缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，需進(jìn)一步完善和規(guī)定，經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制也略顯不足，對新能源發(fā)展沒有形成明確規(guī)劃，節(jié)能產(chǎn)品力度不夠，補(bǔ)貼范圍需進(jìn)一步擴(kuò)大。現(xiàn)有的配套機(jī)制不完善，難以保證國家實(shí)現(xiàn)既定減排目標(biāo)，這是我國氣候變化立法工作需關(guān)注的重點(diǎn)。

4. 法律責(zé)任缺乏保障機(jī)制

我國重大環(huán)境違法案件近年來屢見報(bào)端，此類案件有環(huán)境污染重、破壞力強(qiáng)等特點(diǎn)，但在追責(zé)過程中，往往出現(xiàn)部門執(zhí)法不協(xié)調(diào)、處罰力度輕等現(xiàn)象，折射出我國在保護(hù)生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任設(shè)置、機(jī)構(gòu)職責(zé)分工方面存在缺位，缺乏機(jī)制保障。改革開放以來我國以犧牲環(huán)境資源換取經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的模式，造成目前資源能源消耗過快，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，環(huán)境承載能力差。如果對于破壞環(huán)境、資源的行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不做出明確、具體的規(guī)定，不加大打擊、處罰力度，我們所處的生活環(huán)境無法得到法律保障，自然資源也將加速枯竭。

(三)完善中國氣候變化國內(nèi)立法

1. 以憲法及環(huán)保法核心地位，完善應(yīng)對氣候變化的法律體系

按照可持續(xù)發(fā)展的理念，堅(jiān)持以憲法及環(huán)保法為核心，各單行法為輔助，完善我國應(yīng)對氣候變化法律體系。我國已有《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》等相關(guān)法律，重點(diǎn)在可再生能源、碳匯增加等領(lǐng)域加強(qiáng)立法，為政府開展工作提供法律基礎(chǔ)。對地方情況展開調(diào)研，研究制定適合氣候領(lǐng)域相關(guān)的地方法律法規(guī)，細(xì)化具體實(shí)施細(xì)則，明確政府、公民權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任意識，使法律體系發(fā)揮最優(yōu)效力。

2. 制定應(yīng)對氣候變化專項(xiàng)法律

雖然我國在應(yīng)對氣候變化方面制定修改了許多法律法規(guī)，但由于立法目的局限性，各法針對的領(lǐng)域各不相同，法律體系缺乏系統(tǒng)性、全局性。發(fā)達(dá)國家在這方面的先進(jìn)技術(shù)、成熟經(jīng)驗(yàn)為我國提供了借鑒可能。例如英國的《氣候變化法》，是全球首部確定減排目標(biāo)的法律，明確議院及最高立法機(jī)關(guān)的責(zé)任義務(wù)，具體對減排目標(biāo)、創(chuàng)建氣候變化委員會，碳排放報(bào)告制度等做出規(guī)定。我國正在對《氣候變化應(yīng)對法》征求意見，該法根據(jù)中國實(shí)際情況，兼顧國際合作需要，通過與《大氣污染防治法》等已有法律的協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行研究，以期制定一部真正意義上的氣候變化應(yīng)對法。另外，在核電、風(fēng)能等專業(yè)領(lǐng)域應(yīng)加快制定專項(xiàng)法律，我國尚沒有全面規(guī)范核能利用的專門法律，應(yīng)當(dāng)盡快制定《原子能法》［9］，合理利用低碳能源，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

3. 完善配套實(shí)施機(jī)制

建立碳交易制度，在重點(diǎn)城市先行低碳試點(diǎn)工作，探索低碳發(fā)展模式。建立碳排放交易市場，注重與國外市場接軌。加強(qiáng)碳稅立法，重點(diǎn)對低碳經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)進(jìn)行制定修改，抑制高耗能、高排放企業(yè)的發(fā)展，探索和利用可再生能源。積極研究符合我國國情的碳稅立法，落實(shí)低碳產(chǎn)品優(yōu)惠政策，建立低碳標(biāo)準(zhǔn)體系，推廣節(jié)能產(chǎn)品應(yīng)用，對節(jié)能產(chǎn)品進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼。加大節(jié)能技術(shù)研發(fā)，加快專門人才專項(xiàng)培養(yǎng)，對科研項(xiàng)目加大投入，將科研成果轉(zhuǎn)化為氣候應(yīng)對的技術(shù)應(yīng)用。執(zhí)行更嚴(yán)格的大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)［10］。樹立并宣傳低碳消費(fèi)的理念，號召群眾踐行低碳環(huán)保，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。

4. 明確法律責(zé)任

生態(tài)文明建設(shè)需要法律支撐，以法律形式明確資源利用、改善生態(tài)環(huán)境，是中國可持續(xù)發(fā)展的基本要求。同時通過立法著力理順管理體制，明確政府部門職責(zé)，重點(diǎn)解決部門執(zhí)法職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不統(tǒng)一、執(zhí)法不嚴(yán)的責(zé)任等問題，對公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，明確法律責(zé)任，對破壞環(huán)境行為予以堅(jiān)決打擊。有學(xué)者指出可對氣候變化在刑法領(lǐng)域的保護(hù)方式進(jìn)行研究，對企業(yè)違法違規(guī)排放問題進(jìn)行整治，加大環(huán)境違法事件處罰力度。地方政府要按中央政府設(shè)定的大局出發(fā)，對嚴(yán)重破壞環(huán)境違法案件“零容忍”，確保環(huán)境資源得到有效開發(fā)利用。

四、結(jié)語

人類只有一個地球，如果不能控制全球變暖趨勢，人類賴以生存的環(huán)境將會遭受災(zāi)難性影響。氣候談判背后是各國的切身利益，但也要重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展中國家的訴求，特別是容易受到氣候變化不利影響的地勢低洼和小島嶼國家，氣候難民生存問題必須引起人類社會的關(guān)注?！栋屠鑵f(xié)定》的達(dá)成是人類應(yīng)對氣候變化國際合作的里程碑，開啟解決全球氣候問題的新階段。中國作為當(dāng)前全球碳排放第一大國，在完成《巴黎協(xié)定》目標(biāo)上承擔(dān)著更多的責(zé)任。在面臨能源結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境資源緊張情況下，中國仍堅(jiān)持走發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展道路，體現(xiàn)了中國作為負(fù)責(zé)任大國對氣候變化所做出的犧牲和貢獻(xiàn)?！栋屠鑵f(xié)定》促使中國以更加科學(xué)合理的方式利用環(huán)境資源，形成完善的氣候法律體系，維護(hù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

［1］中央政府門戶網(wǎng)站. 巴黎氣候變化大會通過全球氣候新協(xié)定［EB/OL］． http://www．gov．cn/xinwen/2015－12/13/content_5023173．htm，2015．9．15.

［2］國家氣候戰(zhàn)略中心. 對國家自主貢獻(xiàn)的幾點(diǎn)評論［R］.2015－9－15.

［3］吳躍偉，譚萬能，石毅．中國2013 年碳排放量全球第一，或促使能源結(jié)構(gòu)加速調(diào)整［EB/OL］．http://www．thepaper．cn/newsDetail_forward_1268328，2015．9．15.

［4］國家統(tǒng)計(jì)局．2014 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799．html，2015．9．20.

［5］中國煤炭資源網(wǎng)．2015 年《BP 世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》中國數(shù)據(jù)匯總［EB/OL］．http://www．sxcoal．com/qhcoal/4178667/articlenew．html，2015．9．20.

［6］國家林業(yè)局. 第八次全國森林資源清查主要結(jié)果(2009－2013 年)［EB/OL］．http://www．forestry．gov．cn/main/65/content－659670．html，2015．9．20.

［7］劉惠蘭，黃俊毅．我國沙區(qū)生態(tài)好轉(zhuǎn):沙化面積縮減1717 平方公里［EB/OL］．http://www．cfen．com．cn/web/meyw/2014－06/17/content_1096257．htm，2015．9．20

［8］中國氣象局．應(yīng)對氣候變化已有初稿突出制度設(shè)計(jì)［EB/OL］． http://www． cma． gov． cn/2011xwzx/2011xmtjj/201504/t20150413_279294．html，2015．9．20.

［9］李艷芳．論中國應(yīng)對氣候變化法律體系的建立［J］．中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(6)．

［10］曹明德．氣候變化的法律應(yīng)對［J］．政法論壇，2009(4)．