弱勢群體公共危機(jī)管理中的政府責(zé)任與對策

李佳源，苗高萌

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637009)

一、引言

(一) 公共危機(jī)事件與公共危機(jī)管理

當(dāng)前，我國正處于邁向現(xiàn)代化的社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程之中，社會(huì)矛盾與日俱增。正如正如薩繆爾·亨廷頓所說: “一個(gè)高度傳統(tǒng)化和一個(gè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會(huì)，其社會(huì)運(yùn)行是穩(wěn)定而有序的，而一個(gè)處在社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì)，往往充滿著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩?！保?］(P40－41)目前，我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多重結(jié)構(gòu)內(nèi)的利益主體不斷博弈重組，并以此為內(nèi)在動(dòng)力引發(fā)諸多社會(huì)問題，這些社會(huì)問題的表現(xiàn)形式與特征各異，形成原因更是復(fù)雜多樣。如果這些社會(huì)問題得不到妥善解決，長期醞釀與積累之下，必然成為滋生公共危機(jī)事件的溫床，嚴(yán)重?fù)p害公共秩序，沖擊社會(huì)穩(wěn)定。

公共危機(jī)事件是指社會(huì)生活中一些事前難以預(yù)測、作用范圍廣泛且對社會(huì)造成嚴(yán)重威脅和危害的公共事件［2］(P1)，如各類自然災(zāi)害、疾病傳播、暴恐事件、環(huán)境問題、群體性事件以及惡性犯罪等。如何對這些無時(shí)無刻不在影響著社會(huì)秩序與公共生活的事件進(jìn)行有效的預(yù)防和科學(xué)的管理，將其造成的影響和損失降至最低，是政府與公眾長期追求的目標(biāo)。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開政府積極履行公共危機(jī)管理職責(zé)，發(fā)揮其自身應(yīng)有的公共危機(jī)管理作用。

公共危機(jī)管理，主要是指在公共危機(jī)事件發(fā)生前后的過程中，政府及其他非政府組織為了有效避免公共危機(jī)現(xiàn)象的發(fā)生或危害的進(jìn)一步擴(kuò)大，在危機(jī)事件產(chǎn)生、發(fā)展與消亡的整個(gè)過程中，采取的一系列預(yù)警、應(yīng)急處理、評估、事后總結(jié)等措施，盡最大努力把損失降低到最小的管理活動(dòng)［3］。我國自古以來就有強(qiáng)烈的危機(jī)管理意識，古語有云: “存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘亂。”但是，現(xiàn)代意義上的公共危機(jī)管理在我國卻是一片新興的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，實(shí)踐中對于公共危機(jī)的管理經(jīng)驗(yàn)更是相對薄弱與滯后。自從20 世紀(jì)90 年代公共危機(jī)管理理論引入中國后，較多的研究集中在企業(yè)危機(jī)方面，涉及更為廣泛層面的社會(huì)公共危機(jī)管理研究工作卻十分缺乏。如何深入推動(dòng)公共危機(jī)管理理論在我國社會(huì)秩序領(lǐng)域的實(shí)踐與發(fā)展，將直接關(guān)系到今后一段時(shí)期內(nèi)我國社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧。當(dāng)前，社會(huì)弱勢群體的大量存在與增長已經(jīng)對我國社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。以弱勢群體為誘因的各類社會(huì)危機(jī)事件的迅速增多已經(jīng)引起了社會(huì)各界的警惕。研究如何將公共危機(jī)管理的相關(guān)理論知識與我國現(xiàn)實(shí)國情有效結(jié)合，不斷推動(dòng)我國政府貫徹落實(shí)自身職責(zé)，切實(shí)有效地維護(hù)好社會(huì)秩序的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二) 政府責(zé)任

關(guān)于責(zé)任的學(xué)術(shù)內(nèi)涵，根據(jù)《布萊克維爾政治百科全書》的解釋，其含義是指與某個(gè)特定的職位或機(jī)構(gòu)相聯(lián)系的責(zé)任，而“責(zé)任作為一個(gè)政治術(shù)語主要表現(xiàn)為威斯敏斯特體系中的議會(huì)政府，議會(huì)政府有時(shí)被稱為責(zé)任政府”［4］(P652－653)。

同樣，關(guān)于政府責(zé)任概念的界定，盡管不同學(xué)者從不同角度進(jìn)行劃分和理解，但他們一致認(rèn)為，政府責(zé)任的主體是公共權(quán)力的擁有者。因此，政府責(zé)任的范圍便是公共權(quán)力所覆蓋的范圍。從這個(gè)角度出發(fā)，所謂政府責(zé)任即指政府對于社會(huì)問題與公眾關(guān)切具有積極的回應(yīng)，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地去承擔(dān)服務(wù)于社會(huì)的任務(wù)，積極地探求公眾的需要，并且在實(shí)際中通過各種政策、法律制定和實(shí)施滿足公眾的需求，將這種“回應(yīng)性”體現(xiàn)出來，同時(shí)當(dāng)政府沒有及時(shí)地履行好其回應(yīng)于社會(huì)的任務(wù)時(shí)，還應(yīng)受到相應(yīng)的處罰［5］(P9)。

(三) 弱勢群體

通常而言，弱勢群體被定義為: 由于先天自身或者后天的政策性，他們在經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、競爭能力和權(quán)益保護(hù)等各個(gè)方面都處于劣勢地位，成為社會(huì)中的邊緣性群體，處于長期的弱勢地位，并且難以依靠自身能力改變所處困境的人群。這一群體包括貧困者群體、失業(yè)者群體、殘疾人群體、老年人群體。

現(xiàn)階段，我國弱勢群體絕對數(shù)量龐大，增長趨勢明顯。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前我國弱勢群體的規(guī)模已達(dá)1.4 億－1.8 億人左右，約占全國總?cè)丝诘?1%－14%［6］(P51)。規(guī)模如此龐大的弱勢群體勢將給社會(huì)帶來動(dòng)蕩與矛盾。以弱勢群體為誘因的社會(huì)危機(jī)包括貧困危機(jī)、社會(huì)秩序危機(jī)、犯罪危機(jī)和心理健康危機(jī)。這些社會(huì)危機(jī)在近幾年內(nèi)頻繁爆發(fā)，嚴(yán)重地破壞了正常的社會(huì)秩序，對國家和個(gè)人的生產(chǎn)、生活帶來了極大的負(fù)面影響。

二、強(qiáng)化我國政府弱勢群體公共危機(jī)管理責(zé)任的內(nèi)在邏輯分析

(一) 轉(zhuǎn)型期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不斷累加

當(dāng)前，中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期。這種社會(huì)轉(zhuǎn)型是全方位、多層次的，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化等多個(gè)方面，包括由農(nóng)業(yè)國家轉(zhuǎn)向工業(yè)國家和信息國家、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制、由傳統(tǒng)的社會(huì)管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的社會(huì)治理以及現(xiàn)代化政治體制的不斷建立與成熟等。

從時(shí)空角度看，農(nóng)業(yè)、工業(yè)與信息化的生產(chǎn)方式，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制的生產(chǎn)關(guān)系，傳統(tǒng)的社會(huì)管理制度與現(xiàn)代化的社會(huì)治理理念，殘留的封建政治觀念與現(xiàn)代化的政治文明同一時(shí)間存在同一空間，導(dǎo)致中國的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來源變得復(fù)雜多樣。

風(fēng)險(xiǎn)如同財(cái)富一樣，是附著在階層群體模式上的，總是以層級而定或以階級而定的方式進(jìn)行分配的。現(xiàn)實(shí)告訴我們，財(cái)富在社會(huì)階層上方聚集，而風(fēng)險(xiǎn)則與之相反，在社會(huì)階層下方聚集。由于同財(cái)富一樣的教育、權(quán)力、收入和人際關(guān)系等資源可以被用來對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)避，所以在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)富一樣具有“馬太效應(yīng)”，越是貧窮的地方越容易遭受風(fēng)險(xiǎn)，越貧困的人，越容易受到風(fēng)險(xiǎn)的傷害［7］。這可以解釋為什么近些年來中國發(fā)生的惡性公共危機(jī)事件多涉及弱勢群體。這也可以從另一個(gè)方面說明了，強(qiáng)化我國政府對弱勢群體進(jìn)行公共危機(jī)預(yù)防與管理的必要性和重要性。

(二) 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的公共危機(jī)事件頻發(fā)

按照發(fā)生性質(zhì)的不同，公共危機(jī)事件可以劃分為自然危機(jī)事件和社會(huì)危機(jī)事件，自然危機(jī)事件包括自然災(zāi)害、突發(fā)事故、公共衛(wèi)生事故等，而社會(huì)危機(jī)事件則可以按照類型不同劃分為經(jīng)濟(jì)型、政治型、文化型和治安型。比如，2014 年12 月31 日的上海外灘踩踏事件就屬于治安型社會(huì)危機(jī)事件。本文所研究的由弱勢群體引發(fā)的公共危機(jī)事件屬于社會(huì)性公共危機(jī)事件。自然危機(jī)事件不在本文討論的范圍之內(nèi)。

目前，我國由弱勢群體引發(fā)的社會(huì)公共危機(jī)事件多為經(jīng)濟(jì)型和治安型社會(huì)危機(jī)事件。公共危機(jī)事件的頻發(fā)，除了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷累加的背景之外，一個(gè)重要原因是，弱勢群體自身處于社會(huì)弱勢地位，合法權(quán)益極易遭受侵犯，但卻難以憑借自身力量進(jìn)行有效維權(quán)，故而導(dǎo)致暴力維權(quán)、極端維權(quán)行為的多發(fā)。

處于社會(huì)底層的弱勢群體面臨著巨大的生存風(fēng)險(xiǎn)，他們難以依靠自身資源合理規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)。正如馬克思指出的: “當(dāng)無產(chǎn)者窮到完全不能滿足最迫切的生活需要，窮到要飯和餓肚子的時(shí)候，蔑視一切社會(huì)秩序的傾向也就愈來愈增長了”［8］(P400)。列寧也曾指出: “產(chǎn)生違反公共生活準(zhǔn)則的搗亂行為的社會(huì)根源是群眾受剝削和群眾貧困?！保?］(P450)長期大量存在并不斷增多的社會(huì)弱勢群體成為社會(huì)危機(jī)事件不斷發(fā)生的重要根源之一，如何科學(xué)有效地阻斷這種由貧困性風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)的弱勢群體公共危機(jī)行為，是當(dāng)前政府為保障社會(huì)秩序穩(wěn)定所應(yīng)履行的主要責(zé)任。

(三) 積極政府責(zé)任履行力度匱乏

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府責(zé)任的理解多種多樣，內(nèi)涵豐富。在公共行政之中，積極的行政責(zé)任是指政府及其行政人員應(yīng)積極地履行與其權(quán)力相適應(yīng)的職能和義務(wù)。本文之所以選擇此處引入積極政府責(zé)任概念，是因?yàn)樵谌鮿萑后w的扶助工作中，我國政府存在嚴(yán)重的積極責(zé)任履行力度匱乏的不良現(xiàn)象。

這種不良現(xiàn)象主要體現(xiàn)在面對由弱勢群體所引發(fā)的社會(huì)危機(jī)事件，政府及其行政人員關(guān)注更多的是這些危機(jī)事件對公共秩序的破壞和由此產(chǎn)生的負(fù)面影響，政府及其行政人員所進(jìn)行的公共危機(jī)管理也僅僅是孤立的、片面的、靜態(tài)的某一危機(jī)事件的處理。而弱勢群體所處的生活的困境和利益訴求，這種引發(fā)公共危機(jī)事件的根源所在，卻被忽視了。政府圾其工作人員沒有將以人為本的政府責(zé)任理念貫徹落實(shí)到弱勢群體的日常生活之中。正是這種對公共危機(jī)管理的認(rèn)識、態(tài)度和思考邏輯，導(dǎo)致我國政府在弱勢群體扶助工作中責(zé)任履行力度的匱乏，對以弱勢群體為根源的公共危機(jī)事件行之有效的實(shí)質(zhì)性管理的缺乏。

三、政策與舉措關(guān)注

(一) 正視弱勢群體生存現(xiàn)狀，努力實(shí)現(xiàn)其利益關(guān)切

大多數(shù)以弱勢群體為誘因的公共危機(jī)事件的發(fā)生，實(shí)質(zhì)上都是弱勢群體利益表達(dá)困境的對抗性和破壞性體現(xiàn)。由于身處于社會(huì)邊緣地位，弱勢群體的合法權(quán)益極易遭受侵犯。一旦依法維權(quán)的行為難以達(dá)成對于利益賠償?shù)男睦眍A(yù)期，弱勢群體極易轉(zhuǎn)入暴力維權(quán)、抗法維權(quán)甚至自殺維權(quán)等惡性狀態(tài)。這種狀態(tài)下無論是個(gè)人還是群體，對于公共安全和社會(huì)秩序都是十分嚴(yán)峻的隱患。

我國弱勢群體將長期大量存在。正視他們自身對于合法權(quán)益維護(hù)的需要，努力地暢通弱勢群體利益表達(dá)渠道，爭取通過合法程序維護(hù)其利益，要求地方政府弄清事情發(fā)生的根源，在治標(biāo)的同時(shí)更要治本。只有傾聽民意，了解民生，切實(shí)關(guān)心弱勢群體的利益需求，才能從根本上減少公共危機(jī)事件的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(二) 鞏固與加強(qiáng)公共危機(jī)事件管理體系

鞏固與加強(qiáng)公共危機(jī)事件管理體系是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工程，這其中包括事前情報(bào)收集預(yù)警機(jī)制的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)、危機(jī)處理預(yù)案的編制與更新、應(yīng)急處理系統(tǒng)的建立與完善、危機(jī)事件后續(xù)處理工作等環(huán)節(jié)。

1.情報(bào)收集預(yù)警機(jī)制的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)。將社會(huì)安全具體分解、量化為各個(gè)指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對社會(huì)公共安全形態(tài)的分析與監(jiān)控，力求準(zhǔn)確評判社會(huì)安全的現(xiàn)實(shí)和預(yù)期狀況。這就為公共危機(jī)的管理提供了極大的便利，創(chuàng)造了有利的先決條件。

2.危機(jī)處理預(yù)案的編制與更新。危機(jī)處理預(yù)案對于及時(shí)有效地處理公共危機(jī)事件至關(guān)重要，因?yàn)橐匀鮿萑后w為誘因的公共危機(jī)事件大多存在潛伏期和醞釀期，而危機(jī)預(yù)案的編制與更新工作對危機(jī)事件前期的信息收集工作，政府間的各個(gè)職能部門被編進(jìn)危機(jī)識別體系之中，使得一旦發(fā)現(xiàn)危機(jī)事件的苗頭相關(guān)部門就能知曉，并力爭在最短的時(shí)間內(nèi)化解社會(huì)沖突與矛盾。

3.應(yīng)急處理系統(tǒng)的建立與完善。應(yīng)急資源是基層政府解決和處理公共危機(jī)事件的物質(zhì)基礎(chǔ)。如何科學(xué)有效地對應(yīng)急資源進(jìn)行整合聯(lián)動(dòng)，使其發(fā)揮最大效力，是應(yīng)急處理系統(tǒng)所應(yīng)解決的首要問題。如果應(yīng)急資源分散儲備，那么，危機(jī)時(shí)刻就難以有效調(diào)動(dòng)。參照國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急處理系統(tǒng)的建立與完善應(yīng)當(dāng)以應(yīng)急資源的科學(xué)保障和有效使用為中心，利用集成的數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將110、120、119 等服務(wù)熱線整合進(jìn)同一個(gè)平臺，使得范圍內(nèi)的應(yīng)急資源得到充分有效的使用與聯(lián)動(dòng)。

4.重視危機(jī)事件后續(xù)處理工作。通常地方政府會(huì)認(rèn)為，公共危機(jī)事件得到控制和平息后，整個(gè)危機(jī)事件就已經(jīng)結(jié)束了。其實(shí)，如果公共危機(jī)事件發(fā)生的根源未被徹底清除，那么，將為后續(xù)更大規(guī)模和影響的公共危機(jī)事情的發(fā)生埋下隱患。這在以弱勢群體為誘因所引發(fā)的公共危機(jī)事件中表現(xiàn)得最為明顯。

危機(jī)事件后續(xù)工作包括三個(gè)部分: 其一，地方政府在危機(jī)事件處理過程中做出的承諾、答應(yīng)的條件要盡快落實(shí)，要充分尊重弱勢群體的意愿和感情。對于以往法律法規(guī)、政策文件中明確的要求，還未做到的，要盡力不打折扣地去做。對于以往政府某些行為或者做法侵犯了弱勢群體合法權(quán)益的情況，要堅(jiān)決糾正。其二，對于參與公共危機(jī)的弱勢群體進(jìn)行定期回訪，向他們征求對于地方政府相關(guān)政策和舉措意見，加強(qiáng)彼此溝通。其三，做好公共危機(jī)事件處理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作，建立和完善責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制。對于在公共危機(jī)事件預(yù)防和發(fā)生過程中表現(xiàn)欠佳、處置不當(dāng)?shù)牟块T和人員，對于與公共危機(jī)事件發(fā)生根源相關(guān)的責(zé)任人進(jìn)行處罰。反之，對于表現(xiàn)突出和優(yōu)秀的部門和人員也要進(jìn)行相應(yīng)的鼓勵(lì)。同時(shí)，加強(qiáng)各相關(guān)干部對公共危機(jī)事件的認(rèn)知與學(xué)習(xí)，以全國范圍內(nèi)發(fā)生的由弱勢群體引發(fā)的公共危機(jī)事件為案例開展培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，努力提升認(rèn)知水平和應(yīng)對能力。

(三) 提升各級政府依法行政的水平，暢通弱勢群體依法維權(quán)的渠道

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期各利益主體博弈的過程中，政府和一些利益主體的不規(guī)范行為必然導(dǎo)致一些社會(huì)矛盾的催生和激化，甚至侵犯一些利益主體的合法權(quán)益，如政府主導(dǎo)的征地、拆遷等。面對自身合法權(quán)益遭受侵犯，這些利益主體必然會(huì)憑借自身的能力以及所掌握的各種資源，來維護(hù)自身的合法權(quán)益。但是，社會(huì)弱勢群體由于某種障礙，無法憑借自身能力實(shí)現(xiàn)并維護(hù)自身合法權(quán)益，他們的生活水平處于社會(huì)平均線以下但卻難以依靠自身力量改變生活處境。物質(zhì)貧困、能力貧困與權(quán)利貧困，他們處于這場博弈中的弱勢地位，難以通過自身力量維護(hù)合法權(quán)益。于是，擁有行政力量的政府機(jī)構(gòu)成為他們保障自身權(quán)益的唯一依靠。因此，行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與否成為弱勢群體維權(quán)目標(biāo)可不可以達(dá)成的關(guān)鍵，很多情況下也成為弱勢群體維權(quán)方式選擇，重要影響因素。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在社會(huì)性群體事件中，維權(quán)事件占80%，其中農(nóng)民工維權(quán)占35%，工人維權(quán)占30%，市民維權(quán)占15%［10］(P114－120)。由此可見，如何妥善處理維權(quán)，尤其是弱勢群體的極端維權(quán)，對社會(huì)的安全穩(wěn)定至關(guān)重要。

［1］［美］薩繆爾·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989．

［2］節(jié)娟娟.論我國政府在公共危機(jī)預(yù)警中的責(zé)任［D］.沈陽:東北大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012．

［3］楊振華.初探公共危機(jī)管理視角下的政府責(zé)任［J］.才智，2013(23)．

［4］戴維·米勤，韋農(nóng)·波格丹諾.布萊克維爾政治學(xué)百科全書［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2002．

［5］于飛.論政府責(zé)任［D］．哈爾濱:黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006．

［6］周作翰，鄭自立．我國弱勢群體面臨的現(xiàn)實(shí)困境與政策選擇［J］.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(27)．

［7］［英］謝爾頓·克里姆斯基. 風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)理論學(xué)說［M］.北京:北京出版社，2005.

［8］馬克思恩格斯全集:第2 卷［M］.北京:人民出版社，1957．

［9］列寧全集:第25 卷［M］.北京:人民出版社，1958．

［10］于建嶸.當(dāng)前我國群體性事件的主要類型及其基本特征［J］．中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(6)．