條約保留程序問題研究

黃萃蕓

(黎明職業(yè)大學 文化傳播系，福建 泉州 362000)

在國際社會中，“置身其外，是閉關鎖國; 被置身其外，是被邊緣化”。一國參加國際條約是為了積極參加國際規(guī)則的制定，獲取條約的權益，從而在國際關系中謀取更大的利益。法學家赫克曾一針見血地指出，利益是法律規(guī)范產生的根本動因，法律命令源于各種利益的沖擊。國際法主體在國際活動或國際交往中所參加的條約里，不可避免地就同一事項會產生沖突。在沖突存在的情況下，保留即成為締結者在締結條約時從利益角度解決沖突所選擇的途徑。

一、條約保留的法理基礎

在李浩培先生看來，條約是至少兩個國際法主體意在原則上按照國際法產生、改變或廢止相互間權利義務的意思表示一致［1］(P3)。從中可以看出，條約的成立必須經過締約國的一致的意思表示，其內容是在于產生、改變、廢止締約國相互間的國際法上的權利義務。

根據(jù)1969 年《維也納條約法公約》第2 條第4 款的規(guī)定，保留必須是為排除或改變條約對一國適用時的法律效果，即排除或改變一國在條約拘束下本應承擔的義務，它直接影響到締約國的權利和義務。從國家層面看，多邊條約的保留問題體現(xiàn)了條約的契約性和主權性的完美結合。

(一) 條約保留的契約性

國家有自由決定締結條約的權力，它可以拒絕接受條約的規(guī)定，其他國家不得將一國不同意的條款強加于它。事實上，國家間締結一項條約是它們利益平衡的結果，但要在條約的所有條款上達到完全平衡或一致同意是幾乎不可能的，而保留此刻能起到緩和此種局面的作用。條約是“國家與國家之間的契約”，是國際法主體在國際活動和國際交往中意思表示一致的結果，這就是條約契約性的表現(xiàn)。正是這種契約性使得保留問題完全可以通過締約過程予以解決。保留是提出一項新的要約，接受保留是就該項新要約達成協(xié)議，屬于“締約自由”，根基就是“契約自由”。

(二) 條約保留的主權性

事實上，各締約方圍繞條約保留問題的爭論，無一不是在主權的立場上，運用契約的理論和方法來進行的。正如李浩培先生所言: “多邊條約中的保留問題，完全屬于締約自由的范圍，即只需參加多邊條約的各國同意，可以規(guī)定任何內容的保留條款，或者對保留問題根本不做明文規(guī)定。所以究竟是否訂立保留條款以及怎樣訂立具體的保留條款的問題，是應由參加多邊條約制訂會議的代表在正確調查和估計會議各參加國的情況和態(tài)度后，提出既能達成多邊條約目的和宗旨又不至于不適當?shù)胤梁ΡＡ魢鴧⒓訔l約的保留條款草案，而通過有效的談判使之成為正式約文的問題?！保?］(P35)

二、提具條約保留的程序

對于多邊條約的締約者而言，其自愿參加到條約中，受條約約文的約束，目的是為了避免“被邊緣化”，是為了獲取條約的權益，從而在國際關系中謀取更大的利益。但不可避免的，締約者在締結條約時會遇到條約約文與國內法相沖突或條約規(guī)定的義務與現(xiàn)已承擔的條約的義務相沖突的情形。此時，條約保留的作用就彰顯出來。那么，締約者在締結條約時所提具的保留所應遵循的程序又如何呢?

事實上，我國目前的法律沒有對條約保留的立法規(guī)定，提具條約保留的立法程序亦是一項空白。為此，提具條約保留的程序在國內法中只能參照我國締結條約的程序予以執(zhí)行。根據(jù)《憲法》和《締結條約程序法》的規(guī)定，多邊條約的締結在我國的具體程序分為兩個階段:一是談判和簽署階段的締結條約程序; 二是簽署后階段的締結條約程序。

(一) 提具保留的主體

根據(jù)1969 年、1978 年和1986 年《維也納條約法公約》和《實踐指南》的規(guī)定，提出保留的主體為有權代表一個國家或一個國際組織提出的人或機關，也就是有權代表該國或國際組織表示同意承受條約約束的人或機關。在我國，有權代表國家的人或機關有兩類: 一是以中華人民共和國名義或以中華人民共和國政府名義進行談判和簽署條約的機關，包括國家主席、國務院以及外交部; 二是以中華人民共和國政府部門名義談判和簽署條約的機關，包括部門首長。

(二) 提具保留的時機

根據(jù)維也納條約法公約和《實踐指南》的規(guī)定，保留可在以下情形提出: 簽署、批準、接受、核準、加入、發(fā)出繼承條約的通知、在條約有其他規(guī)定或在非常例外情況下且其他締約方都不反對時提出，即過時提出保留。過時提出的保留是《實踐指南》根據(jù)條約實踐的需要對條約保留制度的新發(fā)展。1978 年，法國想廢止《統(tǒng)一支票法公約》，以便在之后提出新的保留重新加入該公約，最后法國提出保留，由于其他締約國沒有異議而使得該保留生效。1984 年，聯(lián)合國秘書長在保管條約的實踐中正式肯定了這種做法，并認為一項國際條約的締約方總是可以在任何時候一致接受條約沒有特定規(guī)定的保留［2］(P483－484)。在我國，根據(jù)多邊條約締結的程序，無論哪一階段，條約保留的情形都有可能發(fā)生，但簽署即可以約束締約方的條約數(shù)量是比較有限的，多數(shù)條約還要經過批準或類似過程才可能對締約方產生約束的效力。從目前的實踐看，我國更多的是在簽署后的條約締結程序中——加入和批準時提出保留。

(三) 提具保留的形式

《維也納條約法公約》第23 條第1 款明確規(guī)定了保留的形式，保留應當以書面形式提出，這一點在條約法編纂的過程沒有受到任何的質疑。霍恩曾這樣評價: 這似乎是一個絕對的要求。如今，同意某一條約的各項行為同時發(fā)生的情況已不普遍，因此各締約國不可能知曉一項口頭提出的保留。在締約程序差異巨大的時代，以書面形式提出保留以便保管者登記和通知非常必要，這樣所有相關國家都可知曉了［3］(P44)。多邊條約的保留一般表現(xiàn)為: 一是締約國在簽署條約或交存批準書、加入書、接受書或核準書時單獨發(fā)表一個聲明，對條約的某個條款提出保留; 二是締約國在交存的批準書、加入書、接受書或核準書中載明保留的事項［4］。

(四) 提具保留的通知

保留提出后，應當通知其他有關的國家或國際組織，這一點至關重要，因為它關系到保留的法律效果。一國提出保留后，只有在其通知到達有關國家或國際組織后，才能引起該國家和國際組織做出接受還是反對的反應。按照1969 年和1986 年兩個條約法公約的規(guī)定，通知的范圍包括公約的締約國和締約組織，以及有權成為公約當事方的其他國家和國際組織。但有關“成為公約當事方”的國家或國際組織的范圍仍然是一個模糊的范疇，對于開放式的普遍性的多邊條約，如何確定“有權成為公約當事方”的其他國家和國際組織是很棘手的。當然，這并不影響通知的必要性，而且通知必須以書面形式做出。

三、我國有關提具條約保留存在的問題

(一) 對本國提具的保留事由上存在局限性和滯后性

實踐中，我國對多邊條約所提具的保留事由主要體現(xiàn)在兩方面: 一是針對國際爭端解決條款的保留，對1969 年《維也納條約法公約》本身的爭端解決條款也不例外; 二是和有關領土適用范圍的保留，尤其是2012 年和2013 年我國參加的14 項多邊條約所提具的保留中均是針對條約在適用范圍上的保留，即在條約對香港和澳門的適用性問題提出的保留。隨著國際國內環(huán)境的巨大變化發(fā)展，多邊條約保留制度也有了諸多的新發(fā)展，特別是國際法委員會通過的《實踐指南》對條約保留制度進行的補充和完善，其中的許多新規(guī)定，我國的實踐不多。這與我國對多邊條約提具保留的60 多年的歷史相比較，顯然滯后了許多。

(二) 對他國提具的保留應對態(tài)度存在被動性

對他國提具的保留應對態(tài)度存在被動性的情形有兩種: 一是我國對他國提出保留的應對; 二是我國應對他國對我國提出保留所做出的反應。前一種情形事實上還可以細分為兩種情況: 一是明確對他國提出在保留的反對，二是對他國提出的保留做出的有利于我國利益的解釋性聲明或是要求保留方對其保留做文義性的解釋。60多年來，我國幾乎沒有主動反對過他國對條約提具的保留，對他國的保留基本采取沉默的態(tài)度［5］。僅有例外是，1954 年11 月針對保加利亞、白俄羅斯、捷克斯洛伐克、匈牙利、羅馬尼亞和蘇聯(lián)等國家在《防止及懲治滅絕種族公約》中提出的違背公約目的與宗旨的保留時主動應對，我國提出過反對。對于有利于我國利益的解釋性聲明和要求保留方做出的文義性解釋在我國條約保留實踐中也很少見。而對在我國提具保留后，他國所做出的有關對策的情況下，我國也很少做出積極的書面應對。例如，我國加入海牙證據(jù)公約時提出的聲明，美國要求我國就公約所保留的內容做出文義解釋，但我國并沒有做出任何答復。這種默示接受的態(tài)度對我國的多邊條約保留實踐是非常不利的，勢必會影響到條約本身的適用效力范圍和締約方之間的適用沖突。

(三) 對提具條約保留的時機存在相對集中性，實踐不足

我國在對條約提具保留時基本上是集中在加入和批準時提出。批準時的保留主要是針對重要條約而言的，對于重要的國際條約，我國必然要在此階段提出保留;加入程序是基于我國的國情，從國家利益出發(fā)而選擇的時機，對我國有著特殊的意義。目前，我國對國際條約所提具的保留更多的是發(fā)生在此階段。

根據(jù)《維也納條約法公約》的規(guī)定，保留在提出的時機上還包括簽署、接受、贊同正式確認、核準、加入或發(fā)出繼承條約時?！秾嵺`指南》指出，在條約有其他規(guī)定或在非常例外的情況下，并且其他締約方不反對時，可以過時提出保留。此即是條約提具保留的時機的新發(fā)展，我國對此的研究和實踐亦存在不足，相似的情況還包括其他條約保留的新制度中。

(四) 在條約保留的撤回問題上存在遲延性

在國際法上，對條約提出而未經撤回的保留在國際上仍繼續(xù)發(fā)揮充分的效力。撤回或不撤回保留，通常是締約者對自身利益考慮的結果，對于撤回與否，締約者應該積極應對而不應根據(jù)假設。“被遺忘的保留”并不被認為是默示的撤回。例如，1986 年我國核準1980 年《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》時提出禁止國際貨物買賣合同以口頭方式訂立的保留，雖然1999 年《中華人民共和國合同法》承認了口頭合同的效力，但當時我國并未撤回上述保留條款，構成了“被遺忘的保留”。該“被遺忘的保留”因未撤回一直在國際法上發(fā)揮著效力，直到2013 年1 月16 日我國正式撤回對該條款的保留。當然，該保留條款的撤回在新形勢下具有積極的意義，但是從合同法頒布的1999 年到保留條款撤回的2013 年，歷時13 年之久，時間不可謂不長。

各國定期審查其提出的條約保留是否落后于時代發(fā)展要求的工作應常規(guī)化，對于提出保留的初衷已經消失的保留條款應及時撤回，以避免在實踐中產生適用的混亂和更好地維護多邊條約的完整性和普適性。如果“不定期”的話，很多條約的保留可能被“遺忘”; 如果“不審查”，就不知保留是否仍然適應時代的發(fā)展需要。

事實上，隨著條約保留制度的發(fā)展，保留規(guī)則變得越來越細致，我國應全面評估已經提具的條約保留條款和將來需要提具的條約保留條款。在平衡國家利益的基礎上對條約保留條款做出積極的應對，主動消除條約保留實踐中的不利和不足，順應形勢發(fā)展的需要踐行條約保留制度的新發(fā)展，努力推進國家的法治進程。

［1］李浩培．條約法概論［M］．北京:法律出版社，1987．

［2］Report of the International law Commission to the General Assembly［R］.Official Records of Fifty－sixth Session Supplement No．10(A/56/10)，2001.

［3］Frank Hom，Reservations and Interpretative Declarations to Multilateral Treaties［M］.T． M． C． Asser Institute，The Hague，1988.

［4］黃萃蕓．淺析國際條約的保留實踐［J］．陜西青年職業(yè)學院學報，2013(1).

［5］王勇．條約保留《實踐指南》述論——兼論中國的對策［J］．華中師范大學學報:人文社會科學版，2012(5)．