法律和監(jiān)管的視域下中美食品安全標準體系的對比研究

◎楊莉莉

（湖南農(nóng)業(yè)大學國際學院，湖南 長沙 410128）

隨著貿(mào)易自由化步伐的不斷加快，食品安全受到全球衛(wèi)生部門及相關人士的重視，食品安全問題已成為全球性問題。世界各國都加大了對食品安全問題的科技、經(jīng)濟、法制等方面的投入力度，并將這一問題作為保證社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展及民生幸福的重要課題，我國也不例外。但是，目前我國在食品安全及其標準體系建設方面的投入以及取得的成果與一些發(fā)達國家如美國相比，依然存在不小的差距。

1 食品安全概述

食品安全是指食品無毒、無害，符合應該具備的營養(yǎng)要求，對人體不會造成極性、亞急性及慢性危害的食品。關于食品安全標準，我國的《食品安全法》中有明確規(guī)定。主要包括：1）食品及相關產(chǎn)品中的致病性微生物、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質及其他危害人體健康的物質不超過限量規(guī)定；2）食品添加劑的品種、用量、適用范圍等符合相關規(guī)定；3）要有相應的有關食品安全、營養(yǎng)方面的標簽、標識及說明書；4）對嬰兒專供及其他特定人群專供的食品要達到相關的營養(yǎng)成分規(guī)定；5）食品的生產(chǎn)經(jīng)營過程干凈衛(wèi)生；6）保證不會出現(xiàn)與食品安全有關的質量問題；7）食品檢驗要遵循相應的規(guī)章制度；8）將其他相關內(nèi)容制定入食品安全標準當中。

2 中國食品安全標準體系概況

截至目前，針對食品安全標準工作的具體特點，國家衛(wèi)生計生委不斷完善食品安全標準方面的管理制度，已經(jīng)制定了包括乳品安全標準、真菌霉素、農(nóng)獸藥殘留、營養(yǎng)強化劑使用、預包裝食品標簽及營養(yǎng)標簽通則等在內(nèi)的300多部食品安全方面的國家標準，總共覆蓋了6 000多項食品安全指標，如《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》等。同時，成立了國家食品安全風險評估中心，開展有針對性的食品安全風險評估，從而為制定更加科學、更加完善的食品安全標準提供更加合理的依據(jù)。

此外，衛(wèi)計委還專門組建了由食品污染物、食品添加劑、獸藥殘留、農(nóng)藥殘留及微生物等領域的10個專業(yè)分委員會，350多名農(nóng)學、醫(yī)學、營養(yǎng)學、食品等方面權威專家組成的食品安全國家標準審評委員會，專門對食品安全標準體系進行審查評估。

3 美國食品安全標準體系概況

美國的食品安全標準體系是在完善的法律基礎上建立起來的。它通過縱向管理方式對食品安全及質量進行規(guī)范管理。換句話說，就是按照食品的類別來劃分各部門的職能。例如，F(xiàn)SIS主要負責的是肉、禽、蛋制品的質量管理，而FDA則正好相反，負責的是除了肉、禽、蛋制品之外的食品質量管理。

美國食品安全監(jiān)管體系主要是政府及民間消費者保護團體。在政府方面，主要分為聯(lián)邦、州和地區(qū)。以聯(lián)邦為例，負責食品安全的機構是下屬于衛(wèi)生與公眾服務部的食品和藥物管理局及疾病控制和預防中心，農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全機構是食品安全及檢驗局、動植物衛(wèi)生檢驗局及環(huán)境保護局。在這三個層次的食品安全機構中，許多部門都是聘用食品科研專家、微生物學家及流行病學家等進行食品安全監(jiān)管工作。具體來說，就是讓其進駐工廠、飼料廠等，從原料采集、生產(chǎn)等源頭環(huán)節(jié)以及流通、銷售等售后環(huán)節(jié)對食品安全進行全程監(jiān)管。

與此同時，美國也制定了相應的食品安全標準及法規(guī)，如《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》《公共衛(wèi)生服務法》《蛋產(chǎn)品檢疫法令》和《純凈食品及藥物管理法》等。

總之，美國的食品安全管理體系是在健全的法律法規(guī)基礎之上建立的。它通過食品生產(chǎn)過程的有效控制、健全的監(jiān)測預警技術、嚴格的食品安全評估及審批制度等法律法規(guī)的制約，實現(xiàn)對食品安全的全程監(jiān)督及控制。

4 中美食品安全標準體系之對比

4.1 食品安全標準制定機構對比

美國實行的是“三權分立”的政治制度。同樣，在食品安全管理機構的設置方面，也非常明顯地體現(xiàn)了這一制度。在美國，食品安全管理機構對總統(tǒng)、國會及司法機構負責。食品安全管理機構的負責人由總統(tǒng)任命，國會則對機構的經(jīng)費等進行預算，司法機構則負責審查食品安全管理機構對相關食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行情況。此外，食品安全管理機構也對民眾負責，民眾有權對食品安全管理機構的日常工作進行監(jiān)督。美國的食品安全標準的制定機構主要有農(nóng)業(yè)部下轄的食品安全與檢驗署、動植物衛(wèi)生檢驗署，人類與健康服務部下轄的食品與藥物管理局、環(huán)境保護署等。

中國與食品安全有關的行政機構則是由中央與地方機構組成。中央主要有食品與藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家工商行政管理總局、商務部基國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局等，地方上則是各省、市、縣的相關機構。

4.2 行政管理職能對比

現(xiàn)今全球流行的食品安全標準管理體系主要有兩種模式：第一種是一個部門集中行使食品安全的所有管理職能的集中管理式，目前使用這種模式的國家有英國、加拿大等；第二種則是多個部門分別行使食品安全管理職能的分散管理式，目前使用這種模式的國家有美國、中國等，這也是中美食品安全標準體系中的相同點。

中美兩國雖然都使用分散式的食品安全管理模式，但其中又存在很多不同。首先，中國的食品安全管理是由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等進行的，美國則是由健康與人類服務部進行的。其次，這種模式根據(jù)具體職能劃分的不同，可以分為兩種類型，一種是食品安全的管理權限是按照食品的種類來劃分的，美國即使用的是這種類型；二是按照不同的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行管理權限的劃分，中國即使用這種類型。最后，在各部門管理職權的獲得及授予方面，美國主要依據(jù)的是聯(lián)邦法律，中國則依據(jù)的是國務院法規(guī)。

4.3 食品安全管理理念對比

美國的食品安全管理體系能夠有序運行，最主要的原因就是擁有非常完備的食品安全標準體系。而完備的食品安全標準體系的形成與先進的管理理念息息相關。美國的食品安全管理體系及理念中的科學管理、全程管理、風險分析等思想，都是值得我國食品安全相關部門學習及借鑒之處。此外，美國還建立了比較先進的食源性疾病監(jiān)測系統(tǒng)，能夠對食源性疾病進行有效監(jiān)測、分析，最重要的是對其源頭進行分析，從而為食品安全管理及食品安全標準體系的建設提供重要數(shù)據(jù)及資料。

與美國完備的事先預防規(guī)范及科學的管理理念相比，我國的食品安全標準體系建設及安全管理過程中事后管理的特征尤為明顯。我國主要是利用抽查產(chǎn)品、調查事故等方式對食品安全進行監(jiān)管。很顯然，這種方式的弊端是非常多的，而且無法從源頭上杜絕食品安全問題。同時，這也充分體現(xiàn)了我國食品安全管理理念的不科學。

5 我國食品安全國家標準體系相關問題分析

5.1 構建食品安全國家標準體系的原則

首先，對風險進行評估。對世界各國制定的食品安全標準及法規(guī)進行分析，不難發(fā)現(xiàn)其都是以風險評估作為制定管理措施的基礎。因此，我國在建設食品安全標準體系時，也應該對風險進行科學評估。其次，在保證民眾身體健康的前提下，所制定標準的內(nèi)容要符合我國的基本國情及經(jīng)濟發(fā)展的要求。再次，要充分考慮各級食品安全監(jiān)管部門的執(zhí)行力度。最后，制定相關標準的過程應該公平、公正、公開。

5.2 食品安全國家標準的強制屬性

在《食品安全國家標準》實行之前，我國共有三部強制性的食品安全方面的國家標準。三部法規(guī)都是國家級標準，且都具有強制性，但三者之間缺乏溝通，導致造成矛盾。但在新的《食品安全國家標準》實施之后，它成為唯一一套強制性的國家標準，很好地解決了之前存在的矛盾。

5.3 食品安全標準的食品分類系統(tǒng)

目前，很多發(fā)達國家都建立了與國情相符的食品分類系統(tǒng)，如美國在聯(lián)邦法規(guī)中對直接食品添加劑的使用限量的規(guī)定中提出了食品的總分類，澳大利亞和新西蘭聯(lián)合成立的澳新食品標準局在制定的《澳新食品法典》中專門提出了用于界定添加劑適用范圍的食品分類系統(tǒng)。由于各國的具體國情不同，因此對食品的分類也不同。但毋庸置疑的是，大部分發(fā)達國家對食品分級系統(tǒng)的研究都比較深入。而在我國，由于沒有一套統(tǒng)一的可以用于食品分類的系統(tǒng)，因此食品的監(jiān)測、安全評估等工作無法在相同的系統(tǒng)的食品分類體系中展開，書面形式的食品分類系統(tǒng)與實質性的食品安全監(jiān)測工作無法有效聯(lián)系起來，一方面導致部分食品的引用標準的界限不明確，使不法分子有機可乘，同時也對監(jiān)管部門的工作制造難題。因此，制定一套統(tǒng)一的符合食品安全標準的食品分類系統(tǒng)，對食品安全監(jiān)管部門的實際工作有著重要影響。

6 結語

我國的食品安全標準體系建設工作在近幾十年來取得了長足發(fā)展。相關部門制定了一系列食品安全方面的法律法規(guī)，有效制約了食品安全問題的發(fā)生。但與美國等發(fā)達國家相比，我國食品安全方面的法律法規(guī)還不健全，食品安全管理機制不完備，對相關法律的執(zhí)行力度不夠，同時食品安全管理理念也存在問題，在一定程度上對食品安全工作的展開產(chǎn)生了不利影響。因此，相關部門及人員要高度重視這一問題，對食品安全問題進行科學立法并嚴格執(zhí)法，同時改變自身觀念，形成正確的食品安全管理理念，促進食品安全工作的有效開展，保障人民的生命健康。

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