基于公共政策視角下的新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題分析

葉林鑫，劉利才

（西華師范大學(xué)公共管理學(xué)院，四川南充，637009）

新型城鎮(zhèn)化是新一屆政府大力提倡和積極推進(jìn)的一項(xiàng)重大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期做出的重大政策調(diào)整。它是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)惠民工程，它會(huì)給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)深刻變化，同時(shí)也需要改革相關(guān)配套制度來(lái)協(xié)同推進(jìn)，這就需要政府在公共政策方面做出相應(yīng)的變革和調(diào)整。目前中國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)仍然需要以政府為主導(dǎo)，因此政府必須要制定合理化的發(fā)展規(guī)劃，有序推進(jìn)相關(guān)體制制約因素的改革，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和基本特點(diǎn)

新型城鎮(zhèn)化目前還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一確定的概念，它與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化也不是完全迥異的，只是在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上賦予了它新的內(nèi)涵。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)宜居和協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。其內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾方面：

新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境五位一體的全方位的發(fā)展。追求的是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化與生態(tài)一體化的發(fā)展，各要素協(xié)同綜合的發(fā)展，而不再是片面追求經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展，最終要實(shí)現(xiàn)的是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)以人為本。在發(fā)展理念上是一個(gè)根本的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化真正要實(shí)現(xiàn)的是農(nóng)民向市民的社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變，它包括農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，信息的現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化，使農(nóng)村居民享受到同城市居民同等的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、公共服務(wù)和社會(huì)保障等一系列政策待遇。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，共享改革紅利。

新型城鎮(zhèn)化是可持續(xù)的發(fā)展，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程?？沙掷m(xù)性要求要把信息化技術(shù)創(chuàng)新作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大推動(dòng)動(dòng)力，強(qiáng)調(diào)環(huán)境的承載力和社會(huì)的和諧發(fā)展，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和資源的循環(huán)和有效利用。這個(gè)過(guò)程強(qiáng)調(diào)的是循序漸進(jìn)，不能貪大求快，要積極穩(wěn)妥的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的手段，強(qiáng)調(diào)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重大戰(zhàn)略調(diào)整。新型城鎮(zhèn)化不再是由政府完全主導(dǎo)，而要遵循市場(chǎng)規(guī)律，用市場(chǎng)來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，充分發(fā)揮市場(chǎng)功能和政府的服務(wù)作用。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與公共政策之間的矛盾

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾凸顯，尤其是一些公共政策和制度不能適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)發(fā)展的需要，阻礙著當(dāng)前社會(huì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要相關(guān)政策和制度的配套推進(jìn)，而原有的政策法規(guī)不能很好地服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，還存在很多制度方面的缺陷需要政府去進(jìn)行改革和調(diào)整。

（一）公共政策在意識(shí)導(dǎo)向功能方面存在不足

新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略，在政策宣傳方面存在明顯的不足，很多人不能很好理解什么是新型城鎮(zhèn)化，怎么去發(fā)展，怎么去做，都是模糊的，包括我們的政府決策和公務(wù)人員在觀念上還沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，對(duì)新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)的把握存在很大偏差。

1.觀念滯后。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化最大的不同在于新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)以人為本，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、政治的協(xié)調(diào)和綜合發(fā)展。不再片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)張，核心是可持續(xù)發(fā)展，要把信息化技術(shù)創(chuàng)新作為重要推動(dòng)力，關(guān)心環(huán)境的保護(hù)和承載力，注重社會(huì)的和諧，主張以市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府來(lái)引導(dǎo)的模式。這就要求政府不能再主導(dǎo)一切，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。而目前很多地方還沒(méi)有轉(zhuǎn)變這種觀念，在價(jià)值取向上還有待進(jìn)一步提升。

2.對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不夠。新型城鎮(zhèn)化的核心是實(shí)現(xiàn)人的全面的現(xiàn)代化，包括人的思想觀念、價(jià)值追求、生活方式以及知識(shí)結(jié)構(gòu)等的現(xiàn)代化。但很多人認(rèn)為，城鎮(zhèn)化就是把原來(lái)屬于鄉(xiāng)村的地域劃入城鎮(zhèn)空間，導(dǎo)致“偽城鎮(zhèn)化”、“半城鎮(zhèn)化”和“空心城市化”的現(xiàn)象突出。農(nóng)民雖然已經(jīng)離開(kāi)鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)就業(yè)與生活，并被計(jì)算為城鎮(zhèn)人口，但不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和福利保障待遇，不能真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以剝奪農(nóng)民、犧牲農(nóng)村為代價(jià)而獲得。

3.把城鎮(zhèn)化理解為房地產(chǎn)化。其實(shí)，房地產(chǎn)雖跟城鎮(zhèn)化有深刻關(guān)聯(lián)，但是城鎮(zhèn)化卻不等于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)這些硬件建設(shè)，但還需要區(qū)域發(fā)展的定位和功能布局、政策的創(chuàng)新和環(huán)境的打造、產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入和培育、農(nóng)民的就業(yè)和收入多元化設(shè)計(jì)等條件。

（二）相關(guān)政策法規(guī)制約當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要

新型城鎮(zhèn)化和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是有很大區(qū)別的，在發(fā)展理念、發(fā)展方式上都有新的內(nèi)涵。這就需要公共政策和相關(guān)制度作出相應(yīng)的調(diào)整和改革，目前阻礙新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的相關(guān)政策制度主要有以下幾方面。

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城市戶口與農(nóng)村戶口的二元戶籍制度阻礙農(nóng)民的市民化進(jìn)程，雖然現(xiàn)在社會(huì)人口流動(dòng)很大，農(nóng)村絕大多數(shù)勞動(dòng)力都涌向了城市，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以在城鎮(zhèn)落戶，無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。而新型城鎮(zhèn)化就是要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，就是要把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，實(shí)現(xiàn)人的市民化。二是城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)保障制度，讓流動(dòng)頻繁的農(nóng)民很難異地報(bào)銷“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！钡雀鞣N社會(huì)保險(xiǎn)，輸出地與輸入地之間的銜接制度沒(méi)有完善。農(nóng)民工雖然人在城市，但是卻享受不到城市居民的社會(huì)保障服務(wù)。

2.農(nóng)村土地制度改革不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。土地制度改革是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要舉措。目前的農(nóng)村土地制度規(guī)定，土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是農(nóng)民個(gè)人不能進(jìn)行土地的買賣和私有化，土地流轉(zhuǎn)方面還存在很大的制約性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地的征收使用沒(méi)有遵循市場(chǎng)規(guī)律，大多是由政府主導(dǎo)的。因此在征地過(guò)程中出現(xiàn)很多的強(qiáng)征強(qiáng)拆現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益和政府的形象，也給新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)帶來(lái)了阻礙。

3.財(cái)政政策和稅收政策對(duì)城鎮(zhèn)化的扶持力度不夠。公共服務(wù)的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制不健全，流動(dòng)人口的公共服務(wù)支出，很少實(shí)行政府轉(zhuǎn)移支付的額度與地方已經(jīng)吸納的流動(dòng)人口數(shù)量掛鉤。農(nóng)民市民化的成本分?jǐn)倷C(jī)制，缺乏中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對(duì)農(nóng)民市民化成本分?jǐn)偟目傮w設(shè)計(jì)。

（三）政策規(guī)劃不到位，融資體系不健全

1.在政策規(guī)劃方面：一是目標(biāo)和方向不明確，整體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等方面的統(tǒng)籌和銜接不夠，沒(méi)有形成分工明確、科學(xué)合理布局的城鎮(zhèn)發(fā)展體系和空間格局。二是廣大人民群眾不了解城鎮(zhèn)化規(guī)劃的整體情況，不能積極的去支持政策的推行，規(guī)劃實(shí)施的剛性不足。三是存在著以權(quán)力代替規(guī)則的現(xiàn)象，每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都有自己的一套做法，新一任領(lǐng)導(dǎo)很少會(huì)沿革上任的規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃方案不斷調(diào)整，城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目不斷的變化，導(dǎo)致資源和資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。四是在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面特色不夠明顯，城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)之間、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的分工和協(xié)調(diào)機(jī)制還沒(méi)有形成，人口和產(chǎn)業(yè)聚集的能力相對(duì)較弱。

2.新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須要有產(chǎn)業(yè)的支撐和推動(dòng)，而當(dāng)前我國(guó)大部分城鎮(zhèn)的第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對(duì)落后，因此，在帶動(dòng)人們就業(yè)和人口轉(zhuǎn)移方面存在明顯的不足。很多企業(yè)不愿意在小城鎮(zhèn)落戶和發(fā)展，整體經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。國(guó)家還沒(méi)有把地方投融資問(wèn)題納入國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃和制度安排之中，地方信貸政策和銀行的監(jiān)管政策不能滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求、建設(shè)周期以及投資風(fēng)險(xiǎn)的控制等難題。沒(méi)有建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化資金需求的多元化投融資機(jī)制，直接融資渠道有限，融資方式仍以銀行貸款為主，還款來(lái)源還是土地收入。金融體系不健全，政策性金融與商業(yè)性金融界限不清，金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新不足。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不合理，很多大中型企業(yè)都集中在大中城市，很多小城鎮(zhèn)很難引進(jìn)外資來(lái)本地發(fā)展。城鎮(zhèn)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，地方政府很難在就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有大的突破，這就導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的緩慢。

(四）政策執(zhí)行不到位，造成環(huán)境生態(tài)的破壞

第一，土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生資源錯(cuò)配和浪費(fèi)并存的現(xiàn)象，耕地保護(hù)制度有待完善。我國(guó)耕地資源呈現(xiàn)人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少和耕地后備資源少的基本特點(diǎn)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，耕地保護(hù)制度還沒(méi)有上升到維護(hù)社會(huì)公共利益和公共安全的高度，保標(biāo)限于保障糧食安全，保護(hù)范圍有待擴(kuò)大，存在重城市管制、輕農(nóng)村約和重農(nóng)轉(zhuǎn)非管制、輕非轉(zhuǎn)農(nóng)激勵(lì)的傾向。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，電、石油、燃?xì)?、煤等能源和礦產(chǎn)資源消耗水平快速提升，亟需調(diào)整城鎮(zhèn)的能源結(jié)構(gòu)。

第二，工業(yè)化水平不斷提高，城市基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)滯后。工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和日常生活所消耗的自然資源以及排放廢棄物的數(shù)量，超過(guò)了自然環(huán)境的凈化能力，生態(tài)系統(tǒng)受到了嚴(yán)重破壞。開(kāi)發(fā)建設(shè)忽視立體交通體系、污水收集管網(wǎng)以及城市垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，擠壓綠色空間，以致交通擁堵、城市內(nèi)澇和廢水排放等“城市病”問(wèn)題突出，生態(tài)產(chǎn)品供給能力薄弱，空氣、水、土壤等與人民群眾生活相關(guān)的生態(tài)環(huán)境承載力過(guò)大。

第三，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中對(duì)歷史文化的傳承和創(chuàng)新意識(shí)淡薄，城鎮(zhèn)歷史文化破壞嚴(yán)重?，F(xiàn)在的建設(shè)，缺乏地方特色和歷史文化特色，千篇一律的高樓大廈、鋼筋水泥建筑。新城的建設(shè)都是建立在對(duì)老城的改造和拆遷的基礎(chǔ)上，對(duì)歷史建筑、古遺跡、歷史特色的城市景觀以及街區(qū)風(fēng)貌和空間形態(tài)的尊重和保護(hù)意識(shí)缺乏。在新建的規(guī)劃和設(shè)計(jì)、建設(shè)的過(guò)程中缺乏對(duì)歷史文化的傳承和創(chuàng)新，導(dǎo)致了大量歷史遺跡和地方建筑特色風(fēng)貌的消失，缺乏歷史感，缺少地方特色。

三、公共政策對(duì)新型城鎮(zhèn)化作用的路徑選擇

“新的歷史時(shí)期的新型城鎮(zhèn)化，是我國(guó)政府進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的重大戰(zhàn)略選擇，因此，政府主導(dǎo)必然是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的基本特征”。政府作為公共政策的制定者，應(yīng)讓公共政策更好的服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，改善公共政策方面的不足。

（一)發(fā)揮公共政策的意識(shí)導(dǎo)向作用，強(qiáng)化人們對(duì)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)和了解

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，同時(shí)也是一項(xiàng)惠及廣大農(nóng)民和社會(huì)的民生工程。各級(jí)政府和廣大人民群眾在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化中要切實(shí)樹(shù)立把民生作為根本，真正做到人口的城鎮(zhèn)化，要以民情為基礎(chǔ)，大力創(chuàng)造就業(yè)崗位，讓農(nóng)民在家門口就業(yè)，要以民情民意為靈魂，讓廣大農(nóng)民真正享受到改革的紅利。同時(shí)，地方政府要通過(guò)考察、培訓(xùn)等方式，使參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的人們充分認(rèn)識(shí)到什么是真正的新型城鎮(zhèn)化，如何用市場(chǎng)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化，公同探討、研究需要達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)。

我們要摒棄以往的舊式思維，片面追求城市的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化不再是片面追求房地產(chǎn)化和城市空心化。它是一個(gè)可持續(xù)的、系統(tǒng)的龐大工程，要切實(shí)堅(jiān)持以人為本、社會(huì)和諧、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的道路。這就要求地方政府在建設(shè)過(guò)程中，不要貪大求快，做形象工程，片面追求政績(jī)。要真正把人民的利益放在首位，讓改革的紅利惠及到廣大民眾，讓農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，使其在家門口就業(yè)，真正享受到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利和社會(huì)保障，努力實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。

（二）加快公共政策和體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

第一，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。一是建立政府主導(dǎo)、市民參與的政治模式。政策在執(zhí)行之前必須先征得民意的許可；二是規(guī)范和約束政府行為，弱化行政干預(yù)力度，當(dāng)好“服務(wù)員”；三是學(xué)習(xí)和運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)城市理念，解決城鎮(zhèn)化的土地供給、融資供給和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題；四是不斷完善城鎮(zhèn)功能，引導(dǎo)各市場(chǎng)主體通過(guò)合理有序的競(jìng)爭(zhēng)，提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。

第二，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和市民化。新型城鎮(zhèn)化要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)化，要制定合理的農(nóng)民轉(zhuǎn)化市民的政策，完善落戶條件和社會(huì)保障制度，讓新進(jìn)者享受和市民同等的社會(huì)服務(wù)。加快農(nóng)民的思想轉(zhuǎn)變教育工作，使他們的生活習(xí)性，思維意識(shí)盡快和城市同步，融入城市的生活。

第三，改革財(cái)稅制度，建立合理的地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)體系。一是允許城鎮(zhèn)化政府發(fā)行市政債，如項(xiàng)目型地方政府債券等，并建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制；二是明確中央和地方的事權(quán)劃分及相應(yīng)的稅收收入劃分，使地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)更為對(duì)等；三是結(jié)合新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值、工商及服務(wù)業(yè)繁榮，賦予城鎮(zhèn)化政府一定的稅收立法和征管權(quán)，建立以財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)使用者付費(fèi)等一攬子綜合性的地方稅收及其征管體系。

第四，整合城鎮(zhèn)體系，全面調(diào)整行政區(qū)劃。一是優(yōu)化大城市空間布局，全面提升大城市的均衡發(fā)展；二是落實(shí)省直管縣體制，釋放縣級(jí)城市和縣城的潛力，帶動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化；三是控制大中城市的發(fā)展規(guī)模，改善部分城市人口膨脹以及城市病嚴(yán)重的問(wèn)題。

第五，突破體制改革，明確管理權(quán)限。實(shí)施省市共建共管、縣鎮(zhèn)共建共管，突破體制制約，統(tǒng)一建設(shè)理念、協(xié)調(diào)建設(shè)規(guī)劃、明確管理權(quán)限。要突破現(xiàn)行的逐級(jí)管理體制，資源合理分配。

（三）積極發(fā)揮公共政策的戰(zhàn)略規(guī)劃作用，做好新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃工作

1.發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性和導(dǎo)向性作用，不同地區(qū)采取不同的戰(zhàn)略，選擇不同的路徑，選用不同的發(fā)展模式，做到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃“三規(guī)合一”。嚴(yán)格實(shí)施用地紅線、水體藍(lán)線、綠地綠線、歷史文化保護(hù)紫線、市政公用設(shè)施黃線以及公共服務(wù)設(shè)施橙線等“六線”管理制度，確?！傲€”不動(dòng)搖，確?！稗r(nóng)民失地不失業(yè)”。以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為綱，科學(xué)編制控制性詳規(guī)、修建性詳規(guī)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，綜合資源、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、交通等因素，設(shè)立合理的城市規(guī)模強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，任何建設(shè)項(xiàng)目都不得突破規(guī)劃控制范圍。堅(jiān)持不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的項(xiàng)目不得批準(zhǔn)立項(xiàng)，未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的地塊不得出讓、轉(zhuǎn)讓和開(kāi)發(fā)建設(shè)。根據(jù)城鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)特色、文化底蘊(yùn)、旅游休閑、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及生態(tài)環(huán)保等方面，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)規(guī)模，培育城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造鮮明的城鎮(zhèn)個(gè)性特色，防止千城一面、千鎮(zhèn)一面。構(gòu)建各具特色、布局合理、資源共享、功能互補(bǔ)的“金字塔式”式城鎮(zhèn)體系，形成城鎮(zhèn)一盤棋，周邊城鎮(zhèn)相互呼應(yīng)的系統(tǒng)效應(yīng)。

2.優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，以工業(yè)化推動(dòng)城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化促進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，形成集約化、規(guī)?；?、生態(tài)化和科技化“四化”發(fā)展。一是根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展條件充分挖掘比較優(yōu)勢(shì)，側(cè)重于某一產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行錯(cuò)位發(fā)展；二是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)工業(yè)聚集區(qū)的分層分類別指導(dǎo)扶持，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建項(xiàng)目落戶、企業(yè)集中和產(chǎn)業(yè)聚集的平臺(tái)。大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，重點(diǎn)是發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)和現(xiàn)代物流業(yè)、文化教育和房地產(chǎn)業(yè)，改善人居環(huán)境；積極發(fā)展信息服務(wù)、現(xiàn)代物流、技術(shù)咨詢、廣告營(yíng)銷、物業(yè)管理和家政服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)，拓寬服務(wù)領(lǐng)域和擴(kuò)大服務(wù)總量。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，做到區(qū)域一體、聯(lián)動(dòng)共建、設(shè)施共享、造福于民。一是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，讓生產(chǎn)要素自由流動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)；二是制定農(nóng)民集體土地拆遷安置的實(shí)施細(xì)則和工作指導(dǎo)性意見(jiàn)，遵循陽(yáng)光拆遷、和諧拆遷理念，解決拆遷問(wèn)題；三是推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)保障一體化，建立縣鄉(xiāng)村三級(jí)就業(yè)服務(wù)網(wǎng)，滿足城鄉(xiāng)群眾培訓(xùn)就業(yè)需求；四是穩(wěn)步發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化、特色化經(jīng)營(yíng)與新農(nóng)村建設(shè)的同步發(fā)展。

（四）倡導(dǎo)綠色理念，建立新型生態(tài)城鎮(zhèn)

黨的十八大報(bào)告提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)“生態(tài)文明建設(shè)”的路徑之一。因此，我們?cè)诮ㄔO(shè)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，要走資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)一體的生態(tài)文明道路。制定和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，用制度去約束人們的行為，用政策去影響人們的心靈。各項(xiàng)公共政策要體現(xiàn)綠色發(fā)展理念，要站在時(shí)代的高度，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)。

［1］中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)會(huì)議公報(bào)［R/OL］.（新華網(wǎng)）http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［2］中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)［R/OL］.（新 華 網(wǎng)）http：//news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773.htm.

［3］王浦劬.新型城鎮(zhèn)化、社會(huì)矛盾與公共政策——基于行政信訪的視角［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（01）.

［4］姚士謀.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐問(wèn)題［J］.地理科學(xué)，2014（06）.

［5］張占斌.新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（01）.

［6］鐵鍇.新型城鎮(zhèn)化中的政府責(zé)任［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（01）.

［7］中國(guó)金融40人論壇課題組，周誠(chéng)君.加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化：對(duì)若干重大體制改革問(wèn)題的認(rèn)識(shí)與政策建議［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013（07）.

［8］張永岳，王元華.我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑研究［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014（01）.

［9］倪鵬飛.新型城鎮(zhèn)化的基本模式、具體路徑與推進(jìn)對(duì)策［J］.江海學(xué)刊，2013（01）.

［10］陳慶云.公共政策分析［M］.北京大學(xué)出版社，2006.