農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題初探

張 宇

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 張家港 215625）

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民重要的財富，是他們的“安身立命之所”。農(nóng)村宅基地使用權(quán)亦是農(nóng)民的一項重要用益物權(quán)，需要重視與保護(hù)。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

隨著我國城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，他們或是為了尋找更多的就業(yè)機(jī)會以增加家庭經(jīng)濟(jì)收入，或是想追求不同的生活環(huán)境而去城市定居。不管是由于何種原因，都導(dǎo)致了農(nóng)村大量宅基地閑置及土地資源浪費的現(xiàn)狀。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題涉及農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)，然而，我國目前的法律法規(guī)嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這與農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需要不相適應(yīng)。由此而產(chǎn)生的后果便是，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地，土地資源浪費的現(xiàn)象較為嚴(yán)重；“小產(chǎn)權(quán)房”等宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量存在；農(nóng)村房屋買賣糾紛事件時有發(fā)生等?！段餀?quán)法》及《土地管理法》等法律法規(guī)僅僅粗略地對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行了大致規(guī)定，并沒有對其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。在農(nóng)房買賣、農(nóng)村宅基地私下交易發(fā)生糾紛時，法律和國家相關(guān)規(guī)定并不能及時準(zhǔn)確地解決糾紛，法院在判決同一類型糾紛案時，由于沒有明確的法律法規(guī)作參照，也往往會出現(xiàn)截然不同的結(jié)果。

嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法態(tài)度與大量出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)事實之間的沖突與矛盾，表明農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度急需改進(jìn)與完善。否則，不僅會損害農(nóng)民的切身利益、降低農(nóng)村土地利用率，還會影響我國城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題已受到社會各界的廣泛關(guān)注，正確處理農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題對于維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益和合法權(quán)益以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和整個社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都有著非常重大的意義。因此，研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

目前有很多因素阻礙著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)，具體而言，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要面臨著以下一些現(xiàn)實困境。

（一）法律規(guī)定不健全，存在漏洞與矛盾

《擔(dān)保法》第三章第一節(jié)第三十七條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！比欢?，《物權(quán)法》又規(guī)定公民可以將所有權(quán)屬于自己的房屋進(jìn)行抵押。根據(jù)“地隨房走”的原則，在農(nóng)村居民抵押自己房屋的同時，必然也會造成將宅基地使用權(quán)同時抵押的情況。這一社會現(xiàn)實反映出了法律規(guī)定之間存在的矛盾。

《土地管理法》第五章第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。”而在現(xiàn)實生活中，當(dāng)農(nóng)村村民的子女繼承父母的房屋時，必然也繼承了房屋所占的宅基地，這就使他們擁有了不止一處宅基地。這種“一戶多宅”的情況是法律規(guī)定存在的漏洞所致。

《物權(quán)法》第十三章第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。”但是，并沒有對“宅基地使用權(quán)人”這一主體進(jìn)行明確的說明和規(guī)定。

以上關(guān)于宅基地使用權(quán)方面的這些法律條文存在的漏洞，相互之間存在的矛盾，不僅不利于對宅基地使用權(quán)的管理，而且給執(zhí)法和司法過程也帶來了很多不便之處，影響農(nóng)民權(quán)益的保障。

（二）農(nóng)村村民的權(quán)利受到侵害，難以融資

一方面，目前，我國的城市化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，社會主義新農(nóng)村建設(shè)也在不斷完善，越來越多的農(nóng)村村民往城市流動，或是轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，自己從事經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，這就難免會遇到資金短缺的困難。而宅基地及其地上的房屋是農(nóng)村村民最主要的財產(chǎn)，也是其籌措資金的重要資產(chǎn)。宅基地使用權(quán)具有著巨大的潛在市場價值，若不能實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，也就不能使其潛在價值轉(zhuǎn)變?yōu)槭找妫蔀檗r(nóng)村村民進(jìn)城就業(yè)和定居的資本。此外，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使農(nóng)村村民失去實現(xiàn)融資的重要渠道，從而難以擴(kuò)大再生產(chǎn)。

另一方面，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅不利于城鄉(xiāng)之間消除差距，也不利于農(nóng)村村民將自己的產(chǎn)業(yè)以較好的市場價格置換成資本，還不利于外部的資金流入農(nóng)村，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。北京、河北、甘肅等12個地區(qū)的一些基層干部均認(rèn)為融資渠道的限制不僅不利于農(nóng)村土地資產(chǎn)的盤活，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也縮小了農(nóng)民的發(fā)展空間?？梢?，農(nóng)村村民難以實現(xiàn)融資，對農(nóng)村村民和農(nóng)村集體都有著不利影響。

（三）宅基地總量不斷擴(kuò)大，不利于耕地的保護(hù)

農(nóng)村村民可以通過向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請，經(jīng)過相關(guān)部門的審批，無償獲得宅基地。然而，由于相關(guān)管理部門存在管理不到位、監(jiān)管不嚴(yán)等問題，使農(nóng)村村民不按規(guī)定違規(guī)建房、亂占耕地建房的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致宅基地所占總面積不斷擴(kuò)大，不利于耕地的保護(hù)。

隨著城市化的發(fā)展，很多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村人口不斷減少，然而，農(nóng)村宅基地的總量非但沒有減少，反而呈上升趨勢，總面積不斷擴(kuò)大。在城市化發(fā)展最快的1996到2006這十年間，全國減少了1.23億農(nóng)村人口，而全國一共增加了100萬畝村莊用地，其中80萬畝左右為新增宅基地。另外，據(jù)遼寧省2006年對9個鄉(xiāng)中的31193戶農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，宅基地超標(biāo)的有14134戶，占總戶數(shù)的41%，超標(biāo)的宅基地面積有6747.01畝，占宅基地總面積的39%。從1980到1996年間，我國耕地面積總共減少了6051萬畝，而農(nóng)村房屋所占宅基地的面積達(dá)411.4萬畝，占其中的6.8%。宅基地面積不斷擴(kuò)大，成為耕地不斷減少的一個重要原因。

（四）隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在

一方面，隨著城市化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平迅速提高，很多農(nóng)村村民或向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移或開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但當(dāng)在城鎮(zhèn)生活出現(xiàn)困難或者在想要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的時候，都會面臨缺乏資金的問題。宅基地是農(nóng)村村民最重要也是最主要的資產(chǎn)，而如今的法律法規(guī)卻對宅基地使用權(quán)嚴(yán)格限制甚至禁止，這使農(nóng)村村民難以通過合法流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的途徑獲得資金，這就促使了農(nóng)村村民將宅基地使用權(quán)進(jìn)行私下交易。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有60%左右的農(nóng)村村民進(jìn)行買賣房屋的交易時不履行房屋登記手續(xù)，而且很多農(nóng)村村民也不知道該如何登記，去哪里完成登記手續(xù)?？梢姡嚓P(guān)部門的管理也不到位。

三、宅基地使用權(quán)制度的完善

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的最終建立及其完善是一個系統(tǒng)且復(fù)雜的過程，不僅需要其自身制度的完善，同時也需要一系列完善的相關(guān)配套制度及系統(tǒng)且目標(biāo)明確的理論基礎(chǔ)為其作支撐。因此，要建立起一個符合我國目前實際需要的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)體系，必須要構(gòu)建系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)以及建立與完善相關(guān)的配套制度。

（一）加強(qiáng)立法，健全相關(guān)法律法規(guī)

完善的社會法律制度和系統(tǒng)的法律體系是社會穩(wěn)定有序發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。目前，我國還沒有一部關(guān)于宅基地使用權(quán)的完整、系統(tǒng)的法律，并且，在目前的法律規(guī)定中，關(guān)于宅基地使用權(quán)的部分存在漏洞與矛盾之處，有些含糊其辭，操作性不強(qiáng)，這不僅不利于農(nóng)村村民利益的保護(hù)，同時也給行政與司法部門在實踐中的具體操作帶來較大難度。因此，加強(qiáng)相關(guān)立法規(guī)定，健全與完善宅基地使用權(quán)方面的相關(guān)法律法規(guī)，制定出一部專門關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律迫在眉睫。所以，目前的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)先由相關(guān)部門對現(xiàn)實情況進(jìn)行實地調(diào)研與取證，然后結(jié)合實際情況對目前與宅基地使用權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善，以最終制定出一部專門的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，從而對宅基地使用權(quán)的取得、行使、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)程序等做出具有可操作性的、具體的規(guī)定，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。

（二）建立完善的農(nóng)村社會保障制度

農(nóng)村社會保障是國家通過法律的形式為那些因為疾病、傷殘以及年老等喪失勞動能力而生活困苦的農(nóng)村村民提供社會保障服務(wù)以保障他們的生存與發(fā)展。當(dāng)農(nóng)村村民自身具備勞動能力時，他們可以通過自己的勞動獲取自身生存和發(fā)展的基本來源，而當(dāng)他們喪失了勞動能力的時候，即使他們擁有一塊受法律保護(hù)的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓的宅基地，也不能因此而具有生活來源，同樣無法保障其生存和發(fā)展，此時，只能由國家通過建立完善的社會保障機(jī)制來解決其最基本的生存問題，以提高農(nóng)村的社會保障功能。因此，以宅基地作為農(nóng)村村民基本社會保障的思路應(yīng)得到改變，應(yīng)逐步建立完善的以農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等為內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系。實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的一個極為重要的外部經(jīng)濟(jì)條件和社會條件，就是建立農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障制度，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的各種社會保障制度，以保障遷居的農(nóng)村村民擁有可靠的生活來源。只有這樣才能使農(nóng)村村民在轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后沒有后顧之憂。實踐證明，以宅基地作為農(nóng)村村民的基本社會保障為由而禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，既不合理，也與社會現(xiàn)實相違背，不僅不能發(fā)揮保障農(nóng)村村民合法權(quán)益的作用，而且不利于城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系的建立。

（三）建立無償與有償相結(jié)合的制度

目前，我國實行的是無償取得與使用的宅基地使用權(quán)制度，這曾在一定程度上發(fā)揮了保障農(nóng)民利益的作用，然而，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和人民收入水平的不斷提高，使得繼續(xù)實行該制度的弊端日益暴露出來。若繼續(xù)貫徹?zé)o償使用制度，將不利于合理分配宅基地資源，使土地資源和耕地日漸緊張。因此，我們應(yīng)實行無償與有償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)制度，一方面，雖然我國農(nóng)村的社會保障制度已在逐步完善之中，但要實現(xiàn)社會保障制度惠及所有農(nóng)村村民還需要一段時間，因此，在宅基地的初始取得階段，仍應(yīng)使符合法律規(guī)定的農(nóng)村村民無償申請取得；另一方面，為避免土地資源的浪費，針對“一戶多宅”及閑置宅基地等情況，應(yīng)對占有超出相應(yīng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)宅基地的農(nóng)村村民收取一定的費用，以減少浪費土地資源的情況。我們將無償使用與有償使用相結(jié)合，不僅可以減少多占濫占宅基地的現(xiàn)象，提高土地資源的利用效率，還可以有效發(fā)揮土地的市場價值，使房產(chǎn)價值得以盤活。因此，我們應(yīng)逐步建立無償與有償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)制度，以節(jié)約、集約利用土地資源，有效保護(hù)耕地。

（四）建立規(guī)范、有序的宅基地市場，規(guī)范隱形流轉(zhuǎn)

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立之后，土地要素市場也隨之逐漸建立起來，而因我國法律一直以來嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的交易市場也因此難以建立。實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)、建立宅基地的交易市場并不是任由其無規(guī)則地隨意流轉(zhuǎn)，與之相反，必須對其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，一方面，通過宅基地的流轉(zhuǎn)使農(nóng)村的房產(chǎn)得以盤活，另一方面，也要保證流轉(zhuǎn)過程有序進(jìn)行。宅基地的隱形流轉(zhuǎn)，不僅不斷引發(fā)房屋買賣糾紛，而且不利于農(nóng)村村民權(quán)利的保護(hù)。因此，必須通過不斷探索逐步建立規(guī)范、有序的宅基地交易市場，引導(dǎo)宅基地合理、規(guī)范地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使隱形流轉(zhuǎn)得以規(guī)范。