集體林權制度改革的回顧與探索*

文/占陳程

我國集體林權制度改革大體上分為4個階段。4個階段的制度改革不僅是我國不同時期林權經濟發(fā)展的階段性反應，而且是現階段我國集體林權制度改革的制度基礎。因此，只有全面掌握我國歷史上的四次林權改革才能更好的了解我國正在進行的林權制度改革的歷史局限性，取其精華，去其糟粕，從而為現階段的林權改革服務。

1 我國林權制度改革的4個歷史階段

1.1 土改時期，分山分林到戶階段

1950年林權制度的改革是建立在土地改革的基礎之上的，中國共產黨為鞏固政權，發(fā)展農村經濟，將半封建半殖民土地所有制改變?yōu)檗r民土地所有制，在全國范圍內掀開了土地改革的浪潮。此次土地改革涉及我國華東、中南、西南、西北等廣大地區(qū)，讓3億多的解放區(qū)農民獲得了將近46.669萬km2的土地，伴隨著土地改革的全面開展1950年的《中華人民共和國土體改革法》第一條即規(guī)定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”。該條明確指出我國當時農村實行土地農民所有制。第三十條規(guī)定“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利?！泵鞔_了土地可以作為市場交易的客體，為進一步對這一政策進行貫徹落實，1951年發(fā)布的《關于適當地處理林權，明確管理保護責任的指示》中指出：在確定林權歸屬的基礎上，由縣級人民政府發(fā)給林權證書。

土地改革時期，林農不但擁有林木的所有權，而且也擁有土地的所有權，因此，不存在必須要求土地所有權與使用權分離的問題，林農作為二權的所有者，可以依據自己的意志自由的占有、使用、收益、處分土地及地上附著物，對自己的私有財產進行處分時，不受國家、集體的限制與干涉。雖然，受當時政策的影響，屬于林農私有的林木面積與國有面積相差懸殊，但是，在私有領域部分可以對林權進行自由處分已屬于重大的突破。

1.2 合作化時期，山林入社階段

1953年，通過的《關于農村生產合作社的決議》其主要的目的即在于將有著少量公共財產的互助組，轉變?yōu)檗r業(yè)合作社，使農業(yè)能夠由落后的小規(guī)模生產的個體經濟變?yōu)橄冗M的大規(guī)模生產的合作經濟，全國進入有計劃的經濟建設時期。為了進一步貫徹落實該決議，1955年出臺的《農業(yè)生產合作社示范章程》中，將社員的林木分為零星樹木、需要大量勞動力栽培的樹木以及收益較高的樹木等不同品種。其中除零星樹木規(guī)定為社員自己所有自己經營之外，其它樹木都由合作社所有并由合作社統(tǒng)一經營。這一變革逐步把由農民個人所有的林地及林木轉變?yōu)榱藗€人或者集體所有，林農失去了林木的所有權。

1.3 人民公社時期“山林集體所有，統(tǒng)一經營”

由于我國人多地少，在土地改革時期確立的分散落后的小農經濟雖然基本解決了農民溫飽問題，但根本難以滿足國民經濟快速發(fā)展的需要。為了解決這一矛盾，在1958年北戴河會上通過了在農村建立人民公社的決議，農業(yè)生產資料集體所有，統(tǒng)一經營，統(tǒng)一核算。1955年《農業(yè)生產合作社示范章程》中明確指出要將林木由勞動者私人所有變?yōu)槿罕娂w所有。自此，山林由私人分散所有向村民集體所有、統(tǒng)一經營轉變。由于我國是社會主義國家，不存在土地私有制，而將林地確定為集體所有并由集體對林地進行經營管理打破了國家對土地的壟斷局面，可以因地制宜發(fā)展林業(yè)，同時也放活了經營權。雖然在當時的政策制度的背景下，未能充分帶動林業(yè)的發(fā)展，但，這一制度對于后來農村林業(yè)制度建設具有基礎性意義，其作用不容忽視。

1.4 改革開放時期，林權改革探索階段

20世紀80年代初期，為了適應改革開放以經濟建設為中心的需要，改變我國山林集體所有以及集體林業(yè)“大資源，小產業(yè)、低效能”的局面。1981年，《中共中央、國務院關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》分析了我國林業(yè)發(fā)展存在的主要問題，針對性的指出造成林業(yè)發(fā)展困難的原因在于“沒有把林業(yè)放在與農牧業(yè)同等重要的地位”。為了解決這一矛盾，決定指出首先應當要穩(wěn)定山權林權，劃分自留山自留地。其次，落實林業(yè)生產責任，實行各盡其責、按勞分配的原則，將林地包到組、包到戶、包到勞動力。最后，規(guī)定了其它一系列的配套措施。如林木的集中統(tǒng)一管理、林木的綜合利用等。

雖然，林農獲得了林地的承包經營權，但是由于國家對林木實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，林木、林地難以正常流轉受到多重限制，為了促進資源的極大利用、實現農民的增產增收，1985年，中央頒布了《關于進一步活躍農村經濟的各項政策》其中對放活林區(qū)政策作了專門的規(guī)定，放棄統(tǒng)銷統(tǒng)購，實行議銷議購，準許林農和集體的林木自由上市交易。隨著這一政策的貫徹執(zhí)行，林農的生活條件有了顯著地改善的同時，對森林資源的亂砍濫伐現象也逐漸嚴重，森林資源急速下降。為了解決這一問題，國務院于1987年頒布了《關于加強南方集體林區(qū)森林資源管理，堅決制止濫砍濫伐的指示》，要求嚴格執(zhí)行森林采伐限額制度、統(tǒng)一管理統(tǒng)一收購制度。林木的自由流轉又受到了嚴格的限制。

2 現階段我國進行的集體林權制度改革的背景

現階段我國所進行的集體林權制度改革應屬于我國集體林權制度改革的第五個階段，主要標志是2003年頒布的《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，該決定明確表明加強林業(yè)制度建設是我國實現可持續(xù)發(fā)展的要求，在確立了我國在新時期林權制度改革的指導思想、改革方針的基礎上，進一步明確了優(yōu)化林業(yè)結構、推動生態(tài)建設、保障林業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的具體舉措，如促進林業(yè)產權結構升級、完善林業(yè)產權制度等。為了全面貫徹執(zhí)行這一決定福建、浙江、江西、遼寧四省份先后開展了本區(qū)域的集體林權改革，憑借著在福建、浙江、江西、遼寧林權改革的成功經驗，安徽、重慶等林業(yè)大省也全面開始推行主體制度的確權改革。其它林權制度改革基礎相對較薄弱的省份如：四川、海南等地則正在積極開展改革前的試點和調研準備。自此，我國新時期的集體林權制度改革進入了全面推進階段。

3 新時期林權制度改革所面臨的問題

3.1 林權的利益沖突凸顯

福建作為改革的先行省份在林權制度改革中可以說是“典范”，但是，在2006年改革的深化階段出現了大量的矛盾沖突，有少數人因這次改革快速致富，而大部分人由于這次改革而失去了原本由集體所有的山地，導致大范圍的矛盾激化，出現濫砍亂伐、盜砍盜伐、阻礙林地流轉等大規(guī)模的群眾抗議事件。其實，不僅是福建遇到了改革的瓶頸，廣州、安徽等地也相繼出現林權改革沖突。隨著林權改革制度的深化，這一矛盾還會進一步的加劇。

實際上，林權改革沖突是難以避免的，其原因來源于諸多方面，主要原因即在于歷史遺留下來的林業(yè)產權分配不清，安排混亂。我國集體林權改革經歷了四個階段，每一次改革都意味著林權利益的再分配，也同時意味著利益的沖突。通過四個階段的改革，我國已初步形成了經營主體多元化的格局，雖然主體的多元化可以加強各主體之間的相互制約，但是，有制約就會有矛盾，有矛盾就會有沖突。在各個階段由于基礎條件和政策的限制，林權制度轉讓不規(guī)范、林權證核發(fā)紕漏，導致現存的林權制度混亂。另一個原因是政府的林業(yè)管制嚴格，維護在林權方面的既得利益，導致林農收入與既得利益集團的獲利差距懸殊，引發(fā)林農的心理失衡，矛盾進一步加劇。

3.2 林權流轉限制較多，林農收入不高，積極性不強

以安徽省金寨縣為例，金寨縣位于大別山腹地，全縣森林覆蓋率達73%，林地面積2 940.147km2，擁有用材林1 306.732 km2，可以說林業(yè)資源相當豐富。全縣現階段已完成了林地確權，以家庭為單位的農戶已分到了自留山自留地。然而，金寨縣農戶的收入中林權收益幾乎為零，林權流轉受到嚴格限制，農戶除了可以對自己房前屋后所種樹木處置之外，其它自留山、集體山上的林木均不得隨意處分，由于收入較低，管理山林成本較高、加之青年勞動力多外出務工，山林多處于荒廢狀態(tài)。

3.3 資源的利用率低

全國林業(yè)資源集中的地方多為經濟落后、交通不便的山區(qū)，由于信息技術不發(fā)達，林木資源需求地與林木生產地之間存在信息“斷層”現象嚴重，從而阻礙林木的流轉，導致大量的林木資源浪費。另外，由于缺乏規(guī)范化的采伐方式，導致在采伐過程中，林木的市場價值受到損害，同時在運輸和采伐的過程中破壞幼苗的生長，提高了育林成本。最后，全國的林業(yè)資源豐富地區(qū)，只是單純的采伐林木，出售木條，沒有形成林木的深加工業(yè)、以及林木方面的第三產業(yè)，產能利用率低，資源浪費嚴重。

4 改善集體林權現狀的應對策略

4.1 加強林農的主體地位，廣泛吸收林農加入林權制度改革

在林農、政府、農民集體三者之間的權益博弈中，林農一直在處于相對弱勢的地位，權利受到限制、剝削的現象嚴重，從而，加重了三者之間的矛盾。而，林農作為受林權制度影響最深、范圍最廣的主體，其在改革中權益如沒有得到適當的維護，勢必影響整個改革的進程。因此，必須要強化林農的主體地位，將以前權屬不清的林地經營權和林木所有權落實到戶，對于不能分包到戶的林地資源，也應當采取“均股、均權、均利”的方式，將權利分配給林農。另外，在進行林權方面的重大決策時，要多多聽取農戶的意見，本著農戶利益最大化的原則，切實維護農戶的利益，從而，減少各主體之間的矛盾，為進一步深化改革打下基礎。

4.2 完善林權流轉制度 通過規(guī)模經營實現林農增收

由于傳統(tǒng)的家庭承包經營方式，只能實現小規(guī)模的有限經營，難以實現林業(yè)產業(yè)的規(guī)?；a，再加之林權流轉限制制度對林木、林地流轉的限制，導致林地資源配置效率低下，林農收入較低。所以，若想實現林農增收，放活林業(yè)經營權，就必須完善相關的林權流轉制度。以家庭聯產承包為基礎的經營模式是適合現階段我國廣大農村的具有廣泛的制度基礎的經營模式，所以，若想實現規(guī)模化生產必須以家庭承包模式為基礎。為了促進林權的適度流轉，應當規(guī)定林權流轉的期限及流轉最大面積兩項制度。兩項制度看似是對林權流轉制度的限制，實則是出于對林農利益的長遠考慮，林農的主要收入來源既是對林木的出售、和林地的流轉，而林木的出售又是建立在林地資源的基礎之上，若林農盲目將所有的林地轉讓于他人，就一定程度上是喪失了生計的主要來源，出現農民失地的現象。

4.3 建立林權網上交易平臺 促進林木產業(yè)鏈的發(fā)展

林權網上交易平臺主要是為了使交易雙方及時掌握林木的價格質量等相關方面的信息，促進信息流通，實現林木交易價格合理，買賣雙方成本最小化以及防止林農失山失地的現象。而，若想實現林業(yè)收益的最大化，最重要的還是在于建立林業(yè)產業(yè)鏈，引進先進的林業(yè)采伐技術，吸引林木的加工制造業(yè)及家具銷售服務業(yè)進駐，從而，實現資源價值的充分利用。

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