農(nóng)村居家養(yǎng)老何以可行及可持續(xù)——基于浙江“金東模式”的實(shí)證分析

魯可榮　金　菁

農(nóng)村居家養(yǎng)老何以可行及可持續(xù)——基于浙江“金東模式”的實(shí)證分析

魯可榮金菁

[摘要]近年來，浙江金華市金東區(qū)探索實(shí)行的基于家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)成效顯著。然而，目前在農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中尚存在諸如運(yùn)行資金難以可持續(xù)保障、缺少專業(yè)化和市場化的社會(huì)組織參與、服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)范圍及服務(wù)對象覆蓋面有限等問題，從而影響和制約著居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性與可復(fù)制性。針對上述問題，應(yīng)該加強(qiáng)和完善以多元主體協(xié)同參與的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，為真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人“老有所養(yǎng)、老有所樂”提供堅(jiān)實(shí)的組織平臺(tái)和制度保障。

[關(guān)鍵詞]居家養(yǎng)老； 可持續(xù)性； 多元主體

金菁，浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心碩士研究生。

①浙江老年人口基本情況和養(yǎng)老服務(wù)最新政策新聞發(fā)布會(huì). 2014-05-22/2014-12-08. 浙江民政網(wǎng). http:∥www.zjmz.gov.cn/il.htm?a=si&id=4028e481461eadb901461f9d55820003。

② 浙江省2012年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào).2013-04-03/2014-12-08.東方老年網(wǎng). http:∥www.zj60.com/zj/web/policy/pview10.action?policy.id=336。

隨著發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化、城市化以及人口老齡化速度不斷加快，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題日益突出。到2013年末，浙江省農(nóng)村老年人口608.48萬人，占全省老年人口總數(shù)的67.77%。全省純老家庭人口為218.38萬人，比上年同期增長3.89萬人，占老年人口總數(shù)的24.32%，同比上升0.69個(gè)百分點(diǎn)，其中農(nóng)村純老家庭人口占23.44%①。2012年農(nóng)村老年人口578.56萬人，占老年人口總數(shù)的67.46%。其中，農(nóng)村純老家庭人口數(shù)為138.6萬人，占農(nóng)村老年人口總數(shù)的23.96%②。同時(shí)，隨著農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，村落“空心化”和家庭“空巢化”日益嚴(yán)重，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式難以為繼[1-6]。而限于城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障體制缺陷以及村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱，難以有效開展以養(yǎng)老院為主體的社會(huì)化養(yǎng)老。因此，必須從理論和實(shí)踐層面探索基于家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式。

近年來，浙江省各級政府在總結(jié)推廣城市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開始逐步試點(diǎn)開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作。寧波市2006年下半年率先將城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式向農(nóng)村推廣試點(diǎn)，并于2007年下半年在全省率先全面推行農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作，逐步形成了以建立一支居家養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)員隊(duì)伍和居家養(yǎng)老服務(wù)中心以及由志愿者、農(nóng)村老年協(xié)會(huì)等組成服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的“1+1+x”農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式。2007年浙江省在農(nóng)村試點(diǎn)開辦“星光老年之家”，2011年將其逐步轉(zhuǎn)型升級為居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，重點(diǎn)解決農(nóng)村老年人日常用餐、醫(yī)療保健、文體娛樂等最基本、最亟需解決的問題，滿足老年人多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。2012年金華市金東區(qū)通過試點(diǎn)開辦農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心，探索實(shí)踐出由多元主體協(xié)同參與的投入少、覆蓋廣、不離親、不離家的新型農(nóng)村養(yǎng)老的“金東模式”。

目前，既有研究成果主要是針對某些局部地區(qū)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)供需狀況、存在問題及典型實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)的描述性研究[7-9]，一些地方政府也熱衷于將其所開展的養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐或成功“模式”予以大力推廣，然而卻缺少對居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)體系等方面的深入系統(tǒng)研究，從而有可能導(dǎo)致這些典型經(jīng)驗(yàn)或成功“模式”淪為政績化的“孤島”或“煙花”，不可持續(xù)也無法復(fù)制[10]。因此，應(yīng)該從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展與農(nóng)村老年人養(yǎng)老實(shí)際需求出發(fā)，通過系統(tǒng)總結(jié)分析農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)典型模式的成功經(jīng)驗(yàn)及存在的問題，探索構(gòu)建完善的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系，為真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人“老有所養(yǎng)、老有所樂”提供堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和制度保障。

一、多元主體協(xié)同參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的“金東模式”分析

(一)現(xiàn)實(shí)背景及實(shí)施成效

金華市金東區(qū)是2001年由原金華縣東部12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建而成，農(nóng)村人口比重大。至2012年底，32萬戶籍人口中有農(nóng)村人口26.7萬人，占84.2%，其中60歲以上的老年人口58 018人，占戶籍總?cè)丝诘?8.24%；80歲以上的高齡老年人有7 984人，占老年人總數(shù)的13.76%。因此，人口老齡化程度非常高，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題日益突出。尤其是大量青壯年勞動(dòng)力外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村留守老年人不斷增多，傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”式的家庭養(yǎng)老模式難以為繼。因此，為了有效地解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，自2012年開始金東區(qū)通過試點(diǎn)開辦農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心，探索實(shí)踐出由多元主體協(xié)同參與的“日間統(tǒng)一照料、夜間分散居住”的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的“金東模式”。

通過實(shí)施統(tǒng)分結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)，金東區(qū)在保障全區(qū)近8 000名高齡、空巢、貧困等特殊老年人的基本需求外，還有效地為全區(qū)農(nóng)村近5萬名70歲以上的老年人提供了日間的就餐、保健、娛樂等基本養(yǎng)老服務(wù)，使得大部分老年人可以不用離開家庭子女，不用改變生活習(xí)慣，不用支出大量經(jīng)費(fèi)，日間統(tǒng)一享受集中照料服務(wù)，夜間分散回家享受天倫之樂，有效地實(shí)現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、老有所樂”。此外，通過開展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)了老年人積極協(xié)助村“兩委”開展諸如鄰里矛盾、衛(wèi)生保潔宣傳等鄉(xiāng)村治理和服務(wù)工作，有效地推動(dòng)了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。目前，金東區(qū)的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式已經(jīng)在浙江全省范圍推廣實(shí)施?！墩憬∞r(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)三年推進(jìn)計(jì)劃》(2013—2015)明確規(guī)定，到2015年全省1/3以上的農(nóng)村社區(qū)要建有居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，其他地方建有居家養(yǎng)老服務(wù)站，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)基本覆蓋。

為了深入調(diào)查金東區(qū)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施的具體情況，課題組選取了澧浦鎮(zhèn)里鄭村、下宅村、瑣園村以及曹宅鎮(zhèn)上目宋村、潘村、橋西村等作為調(diào)查樣本村，采用關(guān)鍵人物訪談、小組座談會(huì)等方法實(shí)地調(diào)查了居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行管理模式、成功經(jīng)驗(yàn)以及存在問題等。

(二)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行管理模式

1.以政府為主導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)

金東區(qū)委、區(qū)政府把農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作作為保障和改善民生的重要內(nèi)容來落實(shí)，由民政部門牽頭負(fù)責(zé)，相關(guān)部門合力配合，形成領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)到位、部門配合到位、財(cái)力投入到位、要素保障到位、工作創(chuàng)新到位的工作推進(jìn)體系。同時(shí)，根據(jù)村落規(guī)模差異化、老年人居住分散化以及養(yǎng)老需求多樣化等特點(diǎn)，相關(guān)部門通過充分調(diào)研及科學(xué)論證評估，對農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作采取統(tǒng)一規(guī)劃、試點(diǎn)先行、分步實(shí)施、有序推進(jìn)、規(guī)范化建設(shè)策略。

案例1：金東區(qū)堅(jiān)持先易后難、先大后小、重點(diǎn)推進(jìn)的原則，實(shí)行兩個(gè)“由大到小”，即在規(guī)劃選點(diǎn)上，優(yōu)先選擇中心村和規(guī)模較大的村，再逐步推向一般的村和規(guī)模較小的村；在服務(wù)對象上，重點(diǎn)和優(yōu)先保障高齡、空巢、孤寡、貧困等困難老人的養(yǎng)老需求，再盡力滿足年齡較小的一般老人。2012年首先在赤松鎮(zhèn)山口馮等7個(gè)行政村開展居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作，在探索積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上于2013年在全區(qū)全面鋪開。

同時(shí)，充分整合資源，加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，按照資源整合、就近就便、功能配套、方便實(shí)用的要求，實(shí)施農(nóng)村居家養(yǎng)老建設(shè)規(guī)劃。在規(guī)劃布點(diǎn)時(shí)，以老年人人數(shù)較多、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、硬件基礎(chǔ)較好、組織建設(shè)較優(yōu)的行政村為主體，并充分考慮這些村在轄區(qū)內(nèi)的空間布局和輻射范圍，實(shí)行合理布點(diǎn)。充分整合利用行政村現(xiàn)有的老年活動(dòng)室、祠堂、閑置廠房或?qū)W校等已有較好的硬件設(shè)施，政府再投入財(cái)政資金予以改造修繕，以減少前期建設(shè)投入，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率。

案例2：金東區(qū)開辦一家設(shè)施良好、功能齊全的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，平均投入需20多萬元，區(qū)財(cái)政向每家中心補(bǔ)助建設(shè)改造經(jīng)費(fèi)10萬元，其余由村集體和社會(huì)力量籌資，同時(shí)向每家中心每年補(bǔ)助運(yùn)行經(jīng)費(fèi)2萬元，并按符合條件的無償和低償服務(wù)對象實(shí)際用餐人數(shù)予以每人每天2元的伙食補(bǔ)助。2013年該區(qū)投入財(cái)政資金2 000萬元作為居家養(yǎng)老專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，接受商會(huì)企業(yè)捐贈(zèng)1 000多萬元，加上省市財(cái)政支持、村集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼以及受益群眾出資，基本上可以保障硬件建設(shè)改造以及日常運(yùn)行。截至2013年底，全區(qū)已建成農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心226家，為4萬多名農(nóng)村老年人提供了居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.以村級組織為建設(shè)服務(wù)主體，按照統(tǒng)一規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)運(yùn)行管理

基于農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的需求及農(nóng)村公共服務(wù)與社會(huì)保障的實(shí)際情況，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)服務(wù)主體應(yīng)該是村級組織。但限于村級組織的服務(wù)意識與服務(wù)能力等方面參差不齊，如果居家養(yǎng)老服務(wù)完全由村級組織自發(fā)實(shí)施，容易產(chǎn)生重硬件輕軟件、重建設(shè)輕服務(wù)等問題，從而出現(xiàn)居家養(yǎng)老的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、服務(wù)不規(guī)范等問題，影響服務(wù)中心的正常運(yùn)行管理及持續(xù)發(fā)展。因此，民政部門制定了統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確以村級組織為建設(shè)服務(wù)主體，按照統(tǒng)一規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行管理。

案例3：金東區(qū)采取由民政部門統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)集中指導(dǎo)和批量建設(shè)，由各行政村自主操作、具體負(fù)責(zé)的建設(shè)管理模式。在居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)管理上具體實(shí)行“七統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)：即“標(biāo)示統(tǒng)一印制，立面統(tǒng)一規(guī)整，設(shè)備統(tǒng)一采購，環(huán)境統(tǒng)一布置，制度統(tǒng)一上墻，人員統(tǒng)一培訓(xùn)，工作統(tǒng)一推進(jìn)”。同時(shí)，根據(jù)集中高效、重點(diǎn)保障原則，分類將老年人納入服務(wù)中心，實(shí)行統(tǒng)一梯度管理。第一類為采取戶院掛鉤、由親屬代為照料的五保老人，服務(wù)中心為其提供無償服務(wù)，經(jīng)費(fèi)從五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)中列支；第二類為社區(qū)內(nèi)所有75周歲以上老人和城鄉(xiāng)最低生活保障家庭中60周歲以上的老人，服務(wù)中心為其提供低償服務(wù)，每餐每人收取2元伙食費(fèi)；第三類為社區(qū)內(nèi)70周歲以上老人，服務(wù)中心提供有償服務(wù)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由村兩委決定。

3.以解決老年人就餐為服務(wù)核心，不斷拓展服務(wù)內(nèi)容

民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村通過深入調(diào)研農(nóng)村老年人日常生活中存在的困難，科學(xué)評估老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，并結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，確定了以農(nóng)村老年人為主體，以高齡、獨(dú)居、空巢、失能和低收入老人為重點(diǎn)開展居家養(yǎng)老服務(wù)。主要服務(wù)內(nèi)容包括：開辦食堂解決老年人的就餐問題，完善鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)功能為老年人提供醫(yī)療保健服務(wù)，依托農(nóng)村老年活動(dòng)室和“星光老年之家”豐富老年人文化生活。在確保基本居家養(yǎng)老服務(wù)有效開展的同時(shí)，各村根據(jù)村級集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、組織管理能力及服務(wù)力量等，積極開展老年人生活照料、洗衣保潔等家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、法律維權(quán)和精神慰藉等服務(wù)，不斷滿足農(nóng)村老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。

案例4：目前，金東區(qū)開展的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)可以保障農(nóng)村80周歲以上老人以及困難家庭中60周歲以上老人的中晚餐服務(wù)。同時(shí)，對于村集體經(jīng)濟(jì)較好的村莊(如澧浦鎮(zhèn)里鄭村和下宅村、曹宅鎮(zhèn)上目宋村和橋西村)，鼓勵(lì)村級組織建設(shè)“升級版”的養(yǎng)老中心，放寬服務(wù)人群，豐富服務(wù)內(nèi)容。對于部分老年人人口較少、條件尚未成熟的自然村，按照分步推進(jìn)原則，發(fā)揮中心村(如曹宅鎮(zhèn)潘村中心村)的輻射功能，采取由中心村統(tǒng)一配餐、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一托管的服務(wù)形式，以滿足老年人基本養(yǎng)老需求，努力實(shí)現(xiàn)服務(wù)照料全覆蓋。

二、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的主要問題

1.服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)難以可持續(xù)保障，難以及時(shí)發(fā)放到位

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，建設(shè)一家可以服務(wù)20~30名老年人的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心，即使依托村里原有的“星光老年之家”(或老年活動(dòng)室)以及閑置的房屋作為老年食堂，所需要投入的修繕費(fèi)用及廚具、桌椅等硬件設(shè)施費(fèi)用一般為20~30萬。同時(shí)還需要聘請1~2名炊事員及管理人員(月工資為1 500元~2 000元)，再加上對就餐老年人的伙食補(bǔ)貼(2元/人·餐)、燃?xì)赓M(fèi)、水電費(fèi)等，一家服務(wù)中心平均每年需要8萬元的運(yùn)行管理費(fèi)用。目前，各地農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心的資金投入主要是采取政府財(cái)政資金投入為主體、社會(huì)捐助和村級集體經(jīng)濟(jì)為輔助的資金投入模式。

案例5：金東區(qū)2012年投入1 000萬元財(cái)政資金建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中心。2013年該區(qū)投入財(cái)政資金2 000萬元設(shè)立居家養(yǎng)老專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對于開辦村級居家養(yǎng)老服務(wù)中心的行政村給予10萬元房屋改造經(jīng)費(fèi)以及6萬元日常運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，不足部分大多數(shù)是通過村集體和社會(huì)力量籌資解決。2013年該區(qū)接受商會(huì)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)的養(yǎng)老服務(wù)善款1 000多萬元(如孝順鎮(zhèn)商會(huì)企業(yè)一次捐了200多萬元)，許多村民也紛紛給村里的養(yǎng)老服務(wù)中心送去菜油、米面等。

這種由多元主體向農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心投入運(yùn)轉(zhuǎn)管理經(jīng)費(fèi)的模式，除了政府提供的建設(shè)改造經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)可以充分保障外，商會(huì)企業(yè)和個(gè)人的社會(huì)捐助存在很大的不確定性。而對于一些村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱的行政村而言，每年高達(dá)6萬元以上的運(yùn)轉(zhuǎn)管理經(jīng)費(fèi)也是無力承擔(dān)的。同時(shí)，由于政府財(cái)政補(bǔ)助的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不是按月發(fā)放到村里，而是到年底一次性撥付，因此，服務(wù)中心的收支難以平衡，日常運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)都需要由村里來墊付，從而影響了服務(wù)中心的正?？沙掷m(xù)運(yùn)行管理。

例6：上目宋村居家養(yǎng)老服務(wù)中心目前有30余位老年人在中心食堂就餐，聘請了一個(gè)廚娘和衛(wèi)生保潔人員，月工資分別是1 800元和1 000元。按照政策規(guī)定給2萬元的運(yùn)行補(bǔ)助費(fèi)和每位就餐老人每餐2元補(bǔ)助，但自2013年9月中心開辦以來，政府應(yīng)該補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)一直沒有到位，一直是由村里墊付。即使算上政府補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)在內(nèi)，中心開辦3個(gè)多月以來，初步核算已經(jīng)虧損3萬多元，估計(jì)一年下來要虧損7~8萬元，最終只能由村集體來負(fù)擔(dān)，或者通過企業(yè)或個(gè)人捐助來解決。橋西村居家養(yǎng)老服務(wù)中心每月收取的老年人就餐費(fèi)2 800元左右，但實(shí)際開支需要3 800~3 900元(不包括人員工資)，如果算上人員工資、水電費(fèi)及燃?xì)赓M(fèi)等開支，村里每月要墊付3 000元左右，一年合計(jì)3萬多元，而到年終政府撥付的2萬元補(bǔ)助款是無法彌補(bǔ)這個(gè)經(jīng)費(fèi)缺口的。

2.缺少專業(yè)化、市場化的社會(huì)組織參與，村級組織勉強(qiáng)維持

《浙江省農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)三年推進(jìn)計(jì)劃》(2013—2015)明確指出：居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心(站)由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或社區(qū)組織(村委會(huì))承擔(dān)日常運(yùn)營管理，綜合運(yùn)用市場化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、“銀齡互助”組織活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)、老年協(xié)會(huì)、“家院互融”等資源和機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，使老年人能夠享受到多樣化、專業(yè)化的照料與服務(wù)。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作基本上都是由村“兩委”在獨(dú)自承擔(dān)運(yùn)行管理與服務(wù)工作，少數(shù)老年協(xié)會(huì)協(xié)助服務(wù)中心開展老年活動(dòng)室管理及組織活動(dòng)等，專業(yè)化、市場化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織尚未涉足。

案例7：曹宅鎮(zhèn)橋西村、上目宋村和潘村中心村是率先開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的，這3個(gè)村的養(yǎng)老服務(wù)中心都是由村“兩委”負(fù)責(zé)服務(wù)中心的日常運(yùn)轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，指派一名村干部具體負(fù)責(zé)，聘任1~2名廚娘及幫廚或保潔員。該名村干部主要負(fù)責(zé)老年食堂的就餐管理服務(wù)和財(cái)務(wù)管理監(jiān)督(如收取與管理就餐老年人就餐費(fèi)、陪同廚娘采購、預(yù)算審核經(jīng)費(fèi)開支等。)，同時(shí)還負(fù)責(zé)老年活動(dòng)中心的日常管理以及配合廚娘為生病或失能老人的上門查看和送餐服務(wù)等。因此，負(fù)責(zé)此事的村干部大多表示任務(wù)重、耗時(shí)長，每天白天基本上都要在服務(wù)中心。而由于勞務(wù)報(bào)酬低，廚娘也多為50歲以上的中老年婦女，需要每天為20名以上的老年人準(zhǔn)備中晚餐及下午點(diǎn)心，工作量較大，所以也無暇顧及老年人的生活照料(如洗衣服、送餐服務(wù)等)。

3.服務(wù)內(nèi)容僅限于解決老年人就餐問題，其他養(yǎng)老服務(wù)難以有效開展

根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該包括家政服務(wù)、生活照料、康復(fù)護(hù)理、休閑娛樂、緊急救援、精神慰藉等方面。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，限于資金保障、服務(wù)組織與人員等多方面原因，目前居家養(yǎng)老服務(wù)主要是解決老年人就餐問題，其他養(yǎng)老服務(wù)難以有效開展。對于生病臥床或失能老人，有些村也安排值班的村干部或廚娘送餐。但服務(wù)中心在打掃衛(wèi)生、洗衣等家政服務(wù)、生病老人的生活照料、失能老人的康復(fù)護(hù)理以及緊急救援等方面基本上是無能為力的。雖然服務(wù)中心都配備了洗衣機(jī)，但由于生活習(xí)慣以及缺少服務(wù)人員等原因，很少為老年人開展洗衣服務(wù)。雖然按照政府要求，鄉(xiāng)村兩級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要定期為老年人提供巡診、體檢及醫(yī)療保健講座等方面的公共衛(wèi)生服務(wù)，但基本上是半個(gè)月左右才有醫(yī)務(wù)人員為老年人進(jìn)行一些常規(guī)體檢，村醫(yī)也很少到服務(wù)中心巡診。而老年人的休閑娛樂主要是就餐前后在老年活動(dòng)中心看電視、打牌或聊天。

4.服務(wù)范圍及服務(wù)對象覆蓋面有限

受制于資金投入、運(yùn)行管理機(jī)制以及村落區(qū)位分布等因素，目前農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心主要布點(diǎn)于村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、村級組織能力較強(qiáng)、老年人口較多且居住較為集中的規(guī)模較大的行政村或農(nóng)村社區(qū)，而對于那些交通不便、老年人居住分散的自然村以及村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱的行政村，設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)中心尚存在許多困難。此外，由于運(yùn)行服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足以及缺乏專門管理服務(wù)人員等問題，大多數(shù)服務(wù)中心主要是對75歲以上的健康老年人提供中晚餐的就餐服務(wù)以及休閑娛樂等服務(wù)，對于那些長期生病臥床的失能老年及重度殘疾老人無法長期提供送餐服務(wù)、日常照料及康復(fù)護(hù)理等服務(wù)。

三、構(gòu)建多元主體協(xié)同參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系的思考與建議

綜上所述，為了應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村“空心化”以及家庭“空巢化”而導(dǎo)致的老年人養(yǎng)老問題，金東區(qū)通過實(shí)施以政府主導(dǎo)、村級組織與社會(huì)力量等多元主體協(xié)同參與的“統(tǒng)分結(jié)合”的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，較好地解決了農(nóng)村老年人日常生活照料等問題。然而，由于受制于體制機(jī)制不健全、資金短缺以及服務(wù)主體單一等，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)尚存在一些問題迫切需要加以解決，也關(guān)系到這種新型農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐的可持續(xù)性和示范推廣效應(yīng)。因此，通過系統(tǒng)總結(jié)分析“金東模式”的成功經(jīng)驗(yàn)及其存在的問題與影響因素，嘗試構(gòu)建多元主體協(xié)同參與農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的制度體系，以促進(jìn)該創(chuàng)新模式的有效、有序擴(kuò)散及可持續(xù)發(fā)展。

(一)貫徹落實(shí)和健全完善相關(guān)法律制度，為促進(jìn)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供制度保障

近年來，隨著我國人口老齡化速度不斷加快，黨和政府高度重視老年人權(quán)益保障和加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。2012年底新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》提出建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號)進(jìn)一步明確指出要加大對基層和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入，充分發(fā)揮社區(qū)基層組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)在居家養(yǎng)老服務(wù)中的重要作用，要大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等。其他相關(guān)部門也都對政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作作出了具體部署。

由于各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求的多樣化等實(shí)際情況，相關(guān)部門在貫徹落實(shí)相關(guān)法律制度的過程中，必須要因地制宜地從實(shí)際出發(fā)，健全和完善相關(guān)政策制度，從而更好地促進(jìn)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展。例如，《浙江省政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》(浙政發(fā)〔2014〕13號)有針對性地明確提出了要大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合等具體工作任務(wù)，并具體落實(shí)了各相關(guān)部門的各自職責(zé)和需要落實(shí)配套的政策措施。

(二)政府主導(dǎo)推動(dòng)，多方主體協(xié)同參與建設(shè)，充分整合多方資源，建立健全農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的組織管理體系、政策支持以及經(jīng)費(fèi)保障體系

政府主導(dǎo)推動(dòng)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。為了積極應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)以及農(nóng)村社會(huì)服務(wù)與管理新形勢，各級地方黨委、政府要把農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作作為保障和改善民生的重要內(nèi)容來落實(shí)，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，民政部門牽頭負(fù)責(zé)，發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)等相關(guān)部門合力配合，建立起農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)工作的組織管理體系。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，由基層政府按照資源整合、就近就便、功能配套、方便實(shí)用的要求，對居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中指導(dǎo)和批量建設(shè)，由各行政村自主操作、具體負(fù)責(zé)開展規(guī)范化建設(shè)。

充分整合資源，確保居家養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施建設(shè)以及可持續(xù)運(yùn)行。各地基層政府在規(guī)劃布點(diǎn)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)時(shí)，以老人人數(shù)較多、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、硬件基礎(chǔ)較好、組織建設(shè)較優(yōu)的行政村為主體，并充分考慮這些村在轄區(qū)內(nèi)的空間布局和輻射范圍，實(shí)行合理布點(diǎn)。充分整合利用行政村(社區(qū))現(xiàn)有的閑置房屋，由政府投入資金進(jìn)行改造修繕?！敖饢|模式”的主要經(jīng)驗(yàn)在于采取政府財(cái)政出一點(diǎn)、上級部門補(bǔ)一點(diǎn)、社區(qū)集體籌一點(diǎn)、社會(huì)愛心助一點(diǎn)的“四個(gè)一點(diǎn)”的多方籌措資金方法有效地保障居家養(yǎng)老服務(wù)中心的建設(shè)與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。根據(jù)《加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》規(guī)定，要通過完善扶持政策，吸引更多民間資本，培育和扶持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)展。各級政府要加大投入，安排財(cái)政性資金支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。鼓勵(lì)城市資金、資產(chǎn)和資源投向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。各級政府用于養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政性資金應(yīng)重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。對企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人向非盈利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，符合相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)予在計(jì)算其應(yīng)納稅所得額時(shí)按稅法規(guī)定比例扣除。

提升和完善村級組織的服務(wù)管理能力，開展多樣化規(guī)范化的居家養(yǎng)老服務(wù)管理工作。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，村“兩委”具有辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的職責(zé)。隨著農(nóng)村老年人口不斷增多，村“兩委”應(yīng)該把有效開展老年人居家養(yǎng)老服務(wù)作為日常工作之一加以重視和支持，按照工作職責(zé)分工，安排村干部負(fù)責(zé)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心的日常運(yùn)行管理工作，協(xié)助中心服務(wù)人員開展日常居家養(yǎng)老服務(wù)。為了促進(jìn)村級組織更好地開展村級居家養(yǎng)老服務(wù)工作，民政部門應(yīng)該在統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的前提下，鼓勵(lì)村級組織采取多種形式因地制宜地實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行管理。

(三)發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)多元主體共同參與服務(wù)，完善農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)管理體系

針對目前農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求多元化以及市場化、專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)主體發(fā)育不足等問題，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確指出，可以依托行政村、較大自然村，充分利用農(nóng)家大院等，建設(shè)日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)站等互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。農(nóng)村黨建活動(dòng)室、衛(wèi)生室、農(nóng)家書屋、學(xué)校等要支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，組織與老年人相關(guān)的活動(dòng)。充分發(fā)揮村民自治功能和老年協(xié)會(huì)作用，督促家庭成員承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任，組織開展鄰里互助、志愿服務(wù)，解決周圍老年人實(shí)際生活困難。同時(shí)，組織黨員、團(tuán)員、村老年協(xié)會(huì)以及其他志愿者定期到居家養(yǎng)老服務(wù)中心開展志愿服務(wù)工作。因此，村“兩委”要充分整合村落資源，大力發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，從而為多元主體參與開展村級居家養(yǎng)老服務(wù)提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。《老年人權(quán)益保障法》第三十三條規(guī)定：“農(nóng)村可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老?！痹谡憬恍┺r(nóng)村，村“兩委”都大力支持村級居家養(yǎng)老工作和老年協(xié)會(huì)發(fā)展，將村集體所有的荒山、池塘、店面、老年協(xié)會(huì)場地等固定資產(chǎn)交給老年協(xié)會(huì)自主經(jīng)營，收益歸協(xié)會(huì)自主支配。此外，農(nóng)村老年協(xié)會(huì)還可以利用其擁有的社區(qū)威望和社會(huì)資源，動(dòng)員社區(qū)企業(yè)和個(gè)人向老年協(xié)會(huì)捐資贊助。農(nóng)村老年協(xié)會(huì)擁有了充足的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，可以更有效地組織開展各項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。

(四)提升農(nóng)村老年協(xié)會(huì)內(nèi)部組織管理能力，充分發(fā)揮其在居家養(yǎng)老服務(wù)的組織管理以及“銀鈴互助”等服務(wù)功能

農(nóng)村老年協(xié)會(huì)通過有效地調(diào)動(dòng)和整合社區(qū)資源，組織開展文體活動(dòng)，豐富老年人的精神文化生活，協(xié)助推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，促進(jìn)了老年人的“老有所養(yǎng)”和“老有所樂”；通過組織老年人積極參與村“兩委”開展的自治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了老年人的“老有所為”，有力地促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。然而，目前農(nóng)村老年協(xié)會(huì)的內(nèi)部組織建設(shè)與管理方面還存在著諸如運(yùn)行服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源渠道單一、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)短缺、主要管理人員年齡偏大以及缺乏專門管理人才等問題。因此，各級政府部門應(yīng)該充分整合資源，采用財(cái)政補(bǔ)貼的手段扶持老年協(xié)會(huì)發(fā)展，緩解老年協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)不足問題。政府可以對老年協(xié)會(huì)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)施稅收優(yōu)惠或低息信貸，增加其自籌經(jīng)費(fèi)部分收入。政府還可以對捐助老年協(xié)會(huì)的企業(yè)給予減稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)其他社會(huì)組織參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中來，還要完善協(xié)會(huì)的規(guī)范化登記管理以及內(nèi)部運(yùn)行管理機(jī)制，增強(qiáng)老年協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)。農(nóng)村老年協(xié)會(huì)要加強(qiáng)組織內(nèi)部建設(shè)，建立起一支擁有社區(qū)較高威望、富有奉獻(xiàn)精神、年富力強(qiáng)的協(xié)會(huì)管理人員隊(duì)伍。老年協(xié)會(huì)迫切需要從事社區(qū)社會(huì)工作的專門人才加入?yún)f(xié)會(huì)的建設(shè)與管理中，需要有奉獻(xiàn)精神、熱心公益事業(yè)以及可以開展老年人家政服務(wù)、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)的社區(qū)工作志愿者等。

此外，農(nóng)村老年協(xié)會(huì)要建立老年人之間廣泛的互助合作及社會(huì)參與機(jī)制，鼓勵(lì)老年人開展“銀齡互助”和“空巢老人關(guān)愛”活動(dòng)，通過個(gè)性化幫扶，著力解決失能老人、高齡老人等的生活照料、精神慰藉等問題，以彌補(bǔ)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員不足，也可以通過引導(dǎo)老年人之間的互幫互助增進(jìn)彼此的感情交流和精神慰藉。

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(責(zé)任編輯：陳世棟)

How the Home-based Care for the Aged Being Implement

and Sustainable in Rural China

——Base on the Empirical Analysis of “Jindong” Mode

in Zhejiang Province

Lu KerongJin Jing

AbstractIn recent years, home-based care for the aged, combined with family supporting and society supporting, has being implemented in Jindong district of Jinhua City and made a remarkable achievement. However, a great many problems involving the lack of funding, limited organizations involved and less-professional service, still existed in the current home-based care practice. All these above restrict the sustainability and replicability of the work. Based on these, authors suggest the local society should enhance the construction of the pension system and promote the participation of multiple subjects, which will truly build a solid organizational platform and offer system guarantee for the pension career in rural China.

Key wordsHome-based care for the aged； Sustainability； Multi-subjects

[作者簡介]魯可榮，浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心教授、碩士生導(dǎo)師，郵編：321004；

[基金項(xiàng)目]全國老齡政策理論研究部級課題“發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村留守老年人居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與農(nóng)村老年協(xié)會(huì)的功能發(fā)揮——以浙江為例”(QLB2014A007)。

[收稿日期]2015-04-29