國(guó)企改革不單需要政策

■高明華

???公益性國(guó)企的功能是單一的公益，由國(guó)家政策給予支持；盈利性國(guó)企的功能是單一的盈利，不承擔(dān)公益或政策性職能……

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，要為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件，加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，改革環(huán)境直接關(guān)系著改革成敗。

國(guó)企辦社會(huì)職能和歷史遺留問(wèn)題已不是主要矛盾

盡管《指導(dǎo)意見(jiàn)》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題，一些國(guó)有企業(yè)也確實(shí)還有很重的社會(huì)負(fù)擔(dān)和歷史遺留問(wèn)題，但總體上看，這兩個(gè)問(wèn)題已不是企業(yè)深化改革的主要矛盾，它們已經(jīng)基本上不是企業(yè)深化改革的重大障礙。如果有的話(huà)，那也主要是繁文縟節(jié)式的企業(yè)決策審批問(wèn)題所致，這些有的是歷史遺留問(wèn)題，也有近十幾年來(lái)新產(chǎn)生的問(wèn)題。

對(duì)此，必須強(qiáng)化政企分開(kāi)，清理不合理的審批事項(xiàng)，通過(guò)制定負(fù)面清單，把不該由政府決策的人權(quán)和事權(quán)列出來(lái)，全部回歸企業(yè)。對(duì)于商業(yè)類(lèi)或競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企，既然要“以管資本為主”，那就要看結(jié)果，不要管過(guò)程。就是說(shuō)，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)關(guān)心的應(yīng)是國(guó)資增值的最大化，至于通過(guò)何種手段和路徑實(shí)現(xiàn)這種增值，那不是國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的事情，而是企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的范疇。如果企業(yè)是通過(guò)違法手段來(lái)實(shí)現(xiàn)這種增值結(jié)果的，那會(huì)有法律來(lái)制裁。

加快國(guó)資交易程序立法

對(duì)于國(guó)企負(fù)責(zé)人來(lái)說(shuō)，更重要的還不是上面所述的自主經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，而是由于法律不到位和市場(chǎng)不完善而造成的心理負(fù)擔(dān)。國(guó)企發(fā)展混合所有制，必然會(huì)發(fā)生國(guó)資交易行為，而國(guó)資交易中是否會(huì)發(fā)生國(guó)資流失，是國(guó)企負(fù)責(zé)人對(duì)混改的最大擔(dān)憂(yōu)，即擔(dān)心被戴上國(guó)資流失的“帽子”，這甚至是國(guó)企負(fù)責(zé)人的一大恐懼問(wèn)題。

對(duì)于國(guó)資流失，現(xiàn)實(shí)中存在很多模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)定國(guó)資流失的主觀性太強(qiáng)。國(guó)資流失與否，個(gè)人無(wú)法作出主觀判斷，法律也不能確定標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橘Y本的交易是市場(chǎng)行為，是交易雙方討價(jià)還價(jià)決定的。但這種交易必須是透明的，是多方競(jìng)價(jià)的結(jié)果。也就是說(shuō)，交易是要有程序的，法律不能制定標(biāo)準(zhǔn)，但卻可以確定程序。因此，必須修改國(guó)有資產(chǎn)法，加入國(guó)有資本交易程序的內(nèi)容，比如，尋找受讓方的方式、受讓方的資格要求、競(jìng)價(jià)方式的選擇，等等。在有法定國(guó)有資本交易程序的前提下，進(jìn)行公開(kāi)、透明的交易，此交易結(jié)果就是受到法律保護(hù)的。在這種情況下，即使交易的結(jié)果，國(guó)有資本是負(fù)值交易，都不能認(rèn)定是國(guó)有資產(chǎn)流失。

健全資本交易市場(chǎng)

目前，對(duì)于上市公司，交易的程序還是存在的，即以公告前一個(gè)月的二級(jí)市場(chǎng)平均股價(jià)作為基準(zhǔn)價(jià)，最終交易價(jià)格不能低于該價(jià)格的90%。但這個(gè)程序有些武斷，因?yàn)樵摮绦螂[藏著一個(gè)前提，即股價(jià)是反映公司真實(shí)績(jī)效的。而現(xiàn)實(shí)是，中國(guó)股市存在較嚴(yán)重的操縱成分，公司股價(jià)（二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格）不能反映公司真實(shí)業(yè)績(jī)，因此，試圖讓受讓方完全接受公司股價(jià)在很多情況下是不現(xiàn)實(shí)的。如果不尊重交易雙方談判的結(jié)果，交易是很難進(jìn)行的。因此，關(guān)鍵的問(wèn)題是，政府必須下功夫健全資本交易市場(chǎng)，嚴(yán)格打擊市場(chǎng)操縱，使股價(jià)吻合公司真實(shí)績(jī)效。

對(duì)于非上市公司，則更要困難。從既有規(guī)定看，國(guó)資轉(zhuǎn)讓要等價(jià)有償，但等價(jià)有償有賴(lài)于科學(xué)的資產(chǎn)評(píng)估，要做到科學(xué)的資產(chǎn)評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性很重要，這需要對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。但從世界范圍看，對(duì)類(lèi)似評(píng)估機(jī)構(gòu)這樣的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督都很難到位，合謀、弄虛作假等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)資產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理，只靠評(píng)估機(jī)構(gòu)不行，還必須同時(shí)借助產(chǎn)權(quán)交易所的競(jìng)價(jià)，而且競(jìng)價(jià)者要盡可能有多家，且是“優(yōu)質(zhì)”競(jìng)價(jià)者，即國(guó)資產(chǎn)權(quán)價(jià)格要更多地依靠市場(chǎng)力量確定。要盡可能不采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，因?yàn)槟壳瓣P(guān)于協(xié)議轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定比較原則，協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格即使是雙方多輪討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，也可能不被國(guó)資監(jiān)督機(jī)構(gòu)或政府所認(rèn)可，被戴上“國(guó)資流失”帽子的風(fēng)險(xiǎn)較大。

實(shí)現(xiàn)國(guó)企功能純粹化

很多國(guó)企同時(shí)承擔(dān)眾多職能，既要盈利，又要承擔(dān)公益或政策性職能。這種矛盾的功能同存于一家國(guó)企，一方面，企業(yè)負(fù)責(zé)人難以確定改革方向，是向公益性方向改革還是向盈利性方向改革，左右為難，一旦改錯(cuò)了，責(zé)任重大，難以承受。另一方面，還創(chuàng)造了利益輸送的“機(jī)會(huì)”。例如，以承擔(dān)政策性職能為名，尋求政府資助和補(bǔ)貼；同時(shí)，又以企業(yè)的盈利性為名，進(jìn)行高消費(fèi)等，或者把國(guó)家資金套到企業(yè)或個(gè)人手中。

解決這個(gè)問(wèn)題的方法，就是對(duì)企業(yè)同時(shí)具有的互相矛盾的職能進(jìn)行分拆。公益性國(guó)企的功能是單一的公益，由國(guó)家政策給予支持；盈利性國(guó)企的功能是單一的盈利，不承擔(dān)公益或政策性職能。如果政府迫于某些壓力（如救災(zāi)）強(qiáng)制性讓盈利性國(guó)企承擔(dān)某些公益或政策性職能，則由此造成的損失，政府給予足額補(bǔ)充，以保護(hù)企業(yè)的自主權(quán)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。不過(guò)，如果盈利性國(guó)企自愿承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，則應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)企功能的純粹化，也必須通過(guò)修改國(guó)有資產(chǎn)法，予以明確。

總之，為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件，一是健全法律，尤其是程序法；二是健全市場(chǎng)體系，尤其是資本交易市場(chǎng)，使國(guó)有資本交易公開(kāi)、透明。這是最為關(guān)鍵的兩個(gè)方面。目前中國(guó)缺的不是政策，而是具體的、可操作的程序法。出現(xiàn)問(wèn)題，政策解決不了法律層面的難題。