崛起中的亞投行

郭可為

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡(jiǎn)稱亞投行，英文縮寫AIIB）的崛起之勢(shì)超乎想象。2015年4月15日，來自亞洲、歐洲、美洲、大洋洲、非洲的57個(gè)國家正式成為創(chuàng)始成員國。5月20日，亞投行在新加坡舉行了第五次首席談判官會(huì)議，各成員國就《亞投行章程》文本達(dá)成一致，并將于6月底舉行簽署儀式。未來亞投行的影響不僅體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資領(lǐng)域，也不僅局限于亞洲域內(nèi)，而且有望成為中國擔(dān)當(dāng)未來全球領(lǐng)導(dǎo)者的“試驗(yàn)場(chǎng)”，或?qū)?duì)現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)金融秩序產(chǎn)生難以估量的沖擊。

亞投行是中國創(chuàng)新國際開發(fā)組織治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的一次試驗(yàn)

盡管《亞投行章程》尚未正式公布，但各國出資比例、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等問題基本已塵埃落定。從已掌握的信息看，亞投行在治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制上呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)：

1.域內(nèi)國家占據(jù)壓倒性優(yōu)勢(shì)地位，域外國家影響力大大受限。根據(jù) 2014 年10 月各方簽署的《籌建亞投行備忘錄》，亞投行的法定資本為 1000 億美元，投票權(quán)將考慮各成員國的出資額、經(jīng)濟(jì)規(guī)模，根據(jù)復(fù)雜的公式進(jìn)行分配。其中37個(gè)域內(nèi)國家，主要包含35個(gè)亞洲國家和兩個(gè)大洋洲國家持股總數(shù)最高可達(dá)75%（詳見表1）。歐洲、美洲和非洲的20個(gè)域外國家持股比例僅為25%左右。與國際貨幣基金組織、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等其他國際組織相比，一向比較弱小的亞洲國家在亞投行中將擁有更大的話語權(quán)。在一些事關(guān)亞投行根本制度與發(fā)展方向的問題上，如果域內(nèi)國家團(tuán)結(jié)一致，那么獲得75%“絕對(duì)多數(shù)”并非完全不可能。

2.中國出資比例占據(jù)較大優(yōu)勢(shì)，擁有一票否決權(quán)。在域內(nèi)國家與域外國家持股比例分別為75%與25%的前提下，目前亞投行創(chuàng)始成員國出資比例有兩種可能性比較大的計(jì)算方式：第一種是各國名義國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）和按購買力平價(jià)（PPP）計(jì)算的GDP按5：5的權(quán)重計(jì)算，簡(jiǎn)稱55模式。第二種是各國名義GDP和按購買力平價(jià)計(jì)算的GDP按6：4的權(quán)重計(jì)算，簡(jiǎn)稱64模式。我們根據(jù)這兩種算法計(jì)算可知，中國毋庸置疑均是最大的出資國（詳見表2）。中國在55模式和64模式中，所占比例分別為29.72%和30.13%，而第二名的印度僅為10%與9.49%。與出資比例相對(duì)應(yīng)，中國有望獲得25%-30%左右的投票權(quán)。這足以令中國在需要75%“絕對(duì)多數(shù)”通過的重大事項(xiàng)中，擁有一票否決的主導(dǎo)權(quán)。

3.治理結(jié)構(gòu)更加精簡(jiǎn)，不設(shè)常駐董事會(huì)。亞投行的治理結(jié)構(gòu)較世行和亞開行有所創(chuàng)新：一是亞投行力求設(shè)立一個(gè)無報(bào)酬、非常駐的董事會(huì)。目前多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)普遍設(shè)置常駐董事會(huì)管理日常工作運(yùn)營，但因成本高、效率低、官僚主義而飽受詬病。而亞投行的日常運(yùn)營事務(wù)交由行長和管理層負(fù)責(zé)。非常駐董事會(huì)僅每年定期召開會(huì)議就亞投行的發(fā)展戰(zhàn)略、貸款政策和標(biāo)準(zhǔn)等重大事項(xiàng)進(jìn)行審議。此舉有助于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高運(yùn)作效率，降低運(yùn)營費(fèi)用，從而將更多資金用于投資項(xiàng)目。二是針對(duì)世行和亞開行貸款條件太多以及受理速度太慢的問題，亞投行可能會(huì)在貸款審批上賦予高級(jí)別官員更多放貸權(quán)力，以提高決策效率，同時(shí)保留董事會(huì)的否決權(quán)。

4.項(xiàng)目招標(biāo)不排他，向任何國家和企業(yè)開放。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、歐洲開發(fā)銀行等國際開發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)一般采取成員國才有參與投標(biāo)的資格，特別是對(duì)一些地區(qū)性的金融開發(fā)機(jī)構(gòu)而言，有本地區(qū)成員國和非本地區(qū)成員國之分，非本地區(qū)成員國則沒有資格享受貸款業(yè)務(wù)，但若是成員國則有資格參與投標(biāo)。而亞投行的項(xiàng)目向所有國家和企業(yè)都開放，從業(yè)務(wù)本身出發(fā)，不采取排他性質(zhì)，這意味著想要參與投標(biāo)的國家只要保證技術(shù)優(yōu)先，價(jià)格合理，都具有投標(biāo)的機(jī)會(huì)，這使得亞投行樹立了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，同時(shí)也具有更高的包容性，這對(duì)亞投行開展業(yè)務(wù)有非常重要的積極意義。

亞投行是中國完善國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的一次嘗試

1.是中國在國際組織中獨(dú)立掌握主導(dǎo)權(quán)的一次嘗試。亞投行是第一個(gè)由中國發(fā)起并擁有主導(dǎo)權(quán)的具有深遠(yuǎn)意義和廣泛影響力的國際機(jī)構(gòu)。雖然中國在上海合作組織、金磚國家開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)中也有相當(dāng)份量的主導(dǎo)權(quán)，但影響力較之亞投行有所不及。亞投行是中國第一次在具有全球影響力的國際組織中嘗試獨(dú)立承擔(dān)主導(dǎo)權(quán)。

國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典理論——霸權(quán)穩(wěn)定論認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)國有助于促進(jìn)國際合作。領(lǐng)導(dǎo)國行動(dòng)的根源在于追逐自身的政治和經(jīng)濟(jì)利益。

領(lǐng)導(dǎo)國在國際組織中獲得主導(dǎo)地位主要通過兩條途徑：一是制度上，特別是投票權(quán)制度上的設(shè)計(jì)；二是人員上的安排。中國在亞投行中的地位已經(jīng)完全符合這兩條特征。首先在投票權(quán)制度方面，亞投行規(guī)定域內(nèi)、域外國家出資比例大致為3：1，因此決定了域外國家在亞投行事務(wù)中行使權(quán)力受到了很大程度的限制。而中國也掌握了事實(shí)上的一票否決權(quán)。其次，國際組織的“一把手”由組織內(nèi)貢獻(xiàn)最大的國家國民擔(dān)任是公認(rèn)的潛規(guī)則。從一般管理以及工作人員的角度，雖然亞投行實(shí)行全球招聘的原則，但由于總部設(shè)在北京，因此中國的高級(jí)金融、法律人才加入亞投行無疑具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，也為未來在更加寬廣的國際舞臺(tái)上承擔(dān)更加重要的角色積累了經(jīng)驗(yàn)。

2.是中國彌補(bǔ)區(qū)域及全球金融公共產(chǎn)品不足的嘗試。隨著綜合國力的持續(xù)增長，中國提供國際公共產(chǎn)品的總量也在不斷提高。其中，參與東亞區(qū)域外匯儲(chǔ)備庫也成為中國參與區(qū)域金融公共產(chǎn)品供給的有益嘗試，而亞投行進(jìn)一步豐富了中國提供的全球金融公共產(chǎn)品的種類。

3.是中國打破 “修昔底德陷阱”的一次嘗試。美國學(xué)者羅伯特·基歐漢認(rèn)為，強(qiáng)國總是尋求建立一種有利于其利益和意識(shí)形態(tài)的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。這個(gè)過程往往會(huì)引起守成大國與新興大國的激烈對(duì)抗，即“修昔底德陷阱”。這種現(xiàn)象幾乎貫穿整個(gè)近現(xiàn)代國際關(guān)系史。

戰(zhàn)后西方國家特別是美國依靠經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)構(gòu)建了有利于自己的國際經(jīng)濟(jì)格局及治理結(jié)構(gòu)。2008年全球金融危機(jī)以后，隨著新興經(jīng)濟(jì)體在世界經(jīng)濟(jì)中地位的日漸上升，國際間要求增加發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體在國際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)中發(fā)言權(quán)和影響力的呼聲日益高漲，也達(dá)成了一些國際協(xié)議，如IMF和世界銀行改革協(xié)議等。但是，這些并不足以從根本上改變國際經(jīng)濟(jì)秩序的措施最終被美國束之高閣。endprint

在西方大國讓步空間十分有限的情況下，亞投行的創(chuàng)建過程，充分表達(dá)了尊重現(xiàn)有國際秩序，尊重守成大國的誠意，體現(xiàn)了開放自由、和平協(xié)商的特點(diǎn)。除了金磚五國、東盟10國等主要新興經(jīng)濟(jì)體之外，七國集團(tuán)（G7）中的英國、德國、法國、意大利，還有韓國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家也加入了亞投行，亞投行創(chuàng)始成員國的數(shù)量也超過了世界銀行與亞開行44個(gè)與31個(gè)的創(chuàng)始國數(shù)量。這充分體現(xiàn)了亞投行作為首個(gè)由發(fā)展中國家提出并主導(dǎo)建立的多邊國際金融機(jī)構(gòu)在世界范圍內(nèi)擁有超乎想象的支持度和影響力。

對(duì)于美國和日本，中國也多次表達(dá)希望其加入亞投行的愿望，但美國和日本均以種種托辭拒絕參加甚至勸阻其盟國加入。隨著事態(tài)朝著有利于中國、有利于亞投行的方向發(fā)展，美國和日本的態(tài)度也發(fā)生了微妙的變化。美前國務(wù)卿奧爾布賴特批評(píng)美國“應(yīng)對(duì)亞投行搞砸了”；美聯(lián)儲(chǔ)前主席伯南克認(rèn)為亞投行的出現(xiàn)“是美國國會(huì)的錯(cuò)”；世界銀行前行長佐利克指出“美國抵制亞投行是戰(zhàn)略性錯(cuò)誤”。而日本國內(nèi)關(guān)于“放下面子，加入亞投行符合自身利益”的論調(diào)也不鮮見。

由于創(chuàng)始成員國的數(shù)量超過世行與亞開行，西方大國紛紛加入，美國和日本也開始反思拒絕加入亞投行的決定是否存在誤判。這種結(jié)果反映了中國創(chuàng)建亞投行對(duì)于完善和推進(jìn)現(xiàn)有國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的努力取得了一定程度上的成功，為打破“修昔底德陷阱”，在和平崛起過程中恰當(dāng)?shù)厥褂煤驼宫F(xiàn)國家實(shí)力，實(shí)現(xiàn)國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的和平變革奠定了良好基礎(chǔ)。

亞投行是需要解決諸多挑戰(zhàn)的一次重大試驗(yàn)

隨著亞洲新興經(jīng)濟(jì)體的進(jìn)一步發(fā)展以及亞洲地區(qū)互聯(lián)互通程度的進(jìn)一步提高，亞投行或?qū)⒃谖磥淼膰H金融市場(chǎng)上大展宏圖，但不可否認(rèn)也面臨一些重大挑戰(zhàn)：

1.有效提升治理水平。盡管亞投行的治理機(jī)制在世行、亞開行的基礎(chǔ)上取長補(bǔ)短，有所創(chuàng)新。但在實(shí)踐中，高管層的組成、投票權(quán)的分配、否決權(quán)的使用等等重大問題上將很有可能出現(xiàn)成員國之間的縱橫捭闔、多方博弈。如何兼顧效率與公平，協(xié)調(diào)各國訴求，平衡各方權(quán)益，穩(wěn)步推進(jìn)亞投行的決策制定、正常運(yùn)營將是擺在中國面前非常棘手的重大課題。

2.彌補(bǔ)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足。目前“亞投行”57個(gè)創(chuàng)始成員國中，雖然有英、德、法、意等西方大國，也有瑞士、盧森堡等傳統(tǒng)金融強(qiáng)國，但是世行和亞開行的實(shí)際掌舵者——美國和日本的缺席所造成的影響恐怕是超乎想象的。由于缺乏一個(gè)稱職的導(dǎo)師，中國是否只能“摸著石頭過河”？此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的選擇、評(píng)估、運(yùn)營和后續(xù)評(píng)價(jià)等方面，中國也需要一系列的指導(dǎo)與技術(shù)支持。

3.應(yīng)對(duì)潛在的投資風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)往往周期長、難度大，因此融資風(fēng)險(xiǎn)較高，特別是跨國基礎(chǔ)設(shè)施投資還面臨著諸多復(fù)雜因素的干擾。首先是投資項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的中斷、項(xiàng)目借款方乃至貸款國政府清償能力不足、亞投行自身無法實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)融資等等；其次是政治、軍事、安全等非經(jīng)濟(jì)因素所導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)，如政府更迭引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)、地緣政治沖突和軍事對(duì)抗導(dǎo)致的項(xiàng)目工程癱瘓、極端分子和恐怖主義活動(dòng)的威脅等等。

4.放大金融杠桿、提高投融資效率。國際經(jīng)驗(yàn)表明，開發(fā)金融機(jī)構(gòu)單純依靠成員國的初始資本注入開展投資活動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有充分利用金融杠桿才能夠擴(kuò)大實(shí)際可利用的金融資源。然而，由于美國主導(dǎo)了全球評(píng)級(jí)行業(yè)，因此在較長一段時(shí)期內(nèi)，亞投行的信用評(píng)級(jí)不應(yīng)抱有過高期望。在評(píng)級(jí)不樂觀的情況下，亞投行利用發(fā)行債券的手段籌措資金的難度也會(huì)隨之增大。此外，在擴(kuò)大可貸資金規(guī)模的同時(shí)，如何提高資本利用效率，也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

5.面臨激烈的國際競(jìng)爭(zhēng)。目前，發(fā)達(dá)國家和其占主導(dǎo)地位的四大國際性金融機(jī)構(gòu)（世界銀行、IMF、亞開行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行）依舊有著較大話語權(quán)，牢牢把持著國際金融市場(chǎng)。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這塊“大蛋糕”，前景廣闊，正吸引著各方進(jìn)入其中。如由世界銀行集團(tuán)牽頭、與全球主要的資產(chǎn)管理公司和私募股權(quán)基金及商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)合作成立的“全球基礎(chǔ)設(shè)施基金”，就是對(duì)于還未開始正式運(yùn)作的亞投行的一個(gè)挑戰(zhàn)。

對(duì)策建議

1.各成員國應(yīng)保持充分溝通，提升治理水平。如何在公平和效率之間尋求最佳平衡，將是亞投行解決治理問題的關(guān)鍵。從目前的情況來看，中國似乎有意淡化投票權(quán)在亞投行決策機(jī)制中的作用，而旨在與有關(guān)各方充分溝通與協(xié)商的基礎(chǔ)上，以民主、公開、透明的方式?jīng)Q策重大事項(xiàng)。當(dāng)然，這需要中國付出極大努力，使亞投行成為能給區(qū)域乃至全球帶來福祉的國際組織。

2.多管齊下應(yīng)對(duì)不同類別的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)金融類的風(fēng)險(xiǎn)，亞投行應(yīng)充分發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，即積極借鑒和學(xué)習(xí)國際上較為成熟的基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)驗(yàn)和做法。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在全球范圍內(nèi)招賢納士，特別是吸引在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理、跨國法律事務(wù)、國際資本運(yùn)作、國際事務(wù)協(xié)調(diào)等諸多領(lǐng)域有著豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高端人才，從而充分把控項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.引入私人部門資金，提高資金使用效率。調(diào)動(dòng)私人部門參與的積極性，是亞投行解決融資問題的一個(gè)重要方向。引入私人部門投資不僅能夠擴(kuò)大可利用資金的規(guī)模，而且私人部門對(duì)項(xiàng)目審查和投資回報(bào)更為敏感，更有利于加強(qiáng)項(xiàng)目管理和控制投資風(fēng)險(xiǎn)。亞投行應(yīng)當(dāng)積極探索跨國基礎(chǔ)設(shè)施投資的公私合營（PPP）模式。IMF、世界銀行等國際金融組織在這方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，亞投行應(yīng)當(dāng)積極與之開展合作。endprint