電改重啟

呂修磊　李俊彥

為進(jìn)一步深化電力體制改革，解決制約電力行業(yè)科學(xué)發(fā)展的突出矛盾和深層次問(wèn)題，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，中共中央國(guó)務(wù)院近期出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”）。本次“意見”的出臺(tái)預(yù)示著電力體制改革的再次重啟。

新一輪電力體制改革的基礎(chǔ)及意義

隨著電力體制改革的不斷推進(jìn)，目前中國(guó)電力行業(yè)發(fā)展迅速，電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力已位列世界第一；基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)，基本解決了無(wú)電人口的用電問(wèn)題；形成了多元化的電力市場(chǎng)體系，廠網(wǎng)分開、主輔分離基本實(shí)現(xiàn)，大用戶直供、區(qū)域電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈穿透及配售電改革試點(diǎn)穩(wěn)步開展；組建了多元化的發(fā)電企業(yè)，形成了國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)南北分治并與內(nèi)蒙古電力等地方電網(wǎng)企業(yè)并存的發(fā)展格局；另外在輔業(yè)方面還組建了中國(guó)電建、中國(guó)能建兩家設(shè)計(jì)施工一體化的企業(yè)；大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)數(shù)量也在不斷增多；電價(jià)形成機(jī)制也在不斷完善，在發(fā)電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，在輸配環(huán)節(jié)逐步核定了大部分省的輸配電價(jià)，在銷售環(huán)節(jié)相繼出臺(tái)差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)、居民階梯電價(jià)等政策；2014年11月以來(lái)深圳和內(nèi)蒙地區(qū)的輸配電價(jià)改革試點(diǎn)也相繼放開。上述改革的穩(wěn)步開展為新電力體制改革的落地奠定了基礎(chǔ)。

自2002年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)以“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”為核心的電力體制改革以來(lái)，“廠網(wǎng)分開”雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但競(jìng)價(jià)上網(wǎng)目前仍無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，電力價(jià)格的制定還全部掌握在政府手中。本次“意見”中提出了管住中間、放開兩頭的改革方向，即政府未來(lái)將單獨(dú)核定輸配電價(jià)，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，把輸配電價(jià)與發(fā)售電價(jià)在形成機(jī)制上分開，其他沒(méi)有參與直接交易和競(jìng)價(jià)交易的上網(wǎng)電量以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)用電繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)。

本次“意見”對(duì)發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的逐步放開不是為了形成電力產(chǎn)業(yè)鏈的兩個(gè)市場(chǎng)，而是著眼于整個(gè)電力價(jià)值鏈的傳導(dǎo)和價(jià)格互動(dòng)。值得關(guān)注的是，2015年4月8日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定下調(diào)全國(guó)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)平均每千瓦時(shí)約2分錢，實(shí)行商業(yè)用電與工業(yè)用電同價(jià)，將全國(guó)工商業(yè)用電價(jià)格平均每千瓦時(shí)下調(diào)約1.8分錢，減輕企業(yè)電費(fèi)負(fù)擔(dān)，這標(biāo)志著煤電聯(lián)動(dòng)已經(jīng)實(shí)質(zhì)性落地。2013年以來(lái)中國(guó)多次下調(diào)電力企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)，燃料成本的大幅下降使得電價(jià)下調(diào)后發(fā)電企業(yè)受到的沖擊有限。

新一輪電改的主要內(nèi)容和預(yù)期效應(yīng)

1.本次電改政策為占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)地位的電網(wǎng)企業(yè)改革規(guī)劃了方向。本次“意見”重新定位了電網(wǎng)企業(yè)的功能，將改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，確定其未來(lái)將主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)營(yíng)和電力傳輸配送等業(yè)務(wù)，其承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)也或?qū)⒈环珠_，改由相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。電網(wǎng)企業(yè)將不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差作為主要收入來(lái)源，而是按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)。

上述措施的實(shí)現(xiàn)將會(huì)大幅降低電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，并降低其在產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢(shì)地位，但輸配環(huán)節(jié)的電價(jià)核算及終端售電價(jià)格的形成機(jī)制將是一個(gè)緩慢的過(guò)程；短期來(lái)看其對(duì)現(xiàn)有發(fā)電企業(yè)的影響較小，但長(zhǎng)期來(lái)看擁有較多優(yōu)質(zhì)電力資源發(fā)電企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)將不斷顯現(xiàn)，其在整個(gè)電力產(chǎn)業(yè)鏈中的地位將逐步提升。

2.本次電改政策要求開放電網(wǎng)公平接入，新能源及可再生能源上網(wǎng)問(wèn)題有望有所緩解；分布式電源市場(chǎng)將受益于用戶側(cè)的全面放開，而進(jìn)入快速增長(zhǎng)期?！耙庖姟泵鞔_要完善并網(wǎng)運(yùn)行服務(wù)，加快制定完善新能源和可再生能源研發(fā)、制造、組裝、并網(wǎng)、維護(hù)、改造等環(huán)節(jié)的國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為此，國(guó)家發(fā)改委和能源局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改運(yùn)行[2015]518號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“518號(hào)文”）。這是新電改方案出臺(tái)后的首個(gè)配套文件，旨在落實(shí)“意見”有關(guān)要求，改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)清潔能源持續(xù)健康發(fā)展。

雖然2006年出臺(tái)的《可再生能源法》及后續(xù)政策力推全額收購(gòu)可再生能源，但受制于配套政策不完善、并網(wǎng)消納限制、環(huán)保及安全要求提高等因素，清潔能源長(zhǎng)期以來(lái)存在著棄水、棄光、棄風(fēng)等問(wèn)題；此次“518號(hào)文”將全額收購(gòu)落實(shí)到年度發(fā)電計(jì)劃中予以體現(xiàn)，提出了“各?。▍^(qū)、市）政府主管部門組織編制本地區(qū)年度電力電量平衡方案時(shí)，應(yīng)采取措施落實(shí)可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度”。

年度電力平衡方案是影響清潔能源發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)的重要環(huán)節(jié)，在編制年度計(jì)劃時(shí)，通過(guò)優(yōu)先預(yù)留水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源機(jī)組發(fā)電空間的方式，對(duì)于促進(jìn)清潔能源發(fā)電全額上網(wǎng)具有重要意義。同時(shí)，“意見”中也表示將鼓勵(lì)新增工業(yè)用戶和新核準(zhǔn)的發(fā)電機(jī)組積極參與電力市場(chǎng)交易，其電量盡快實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)交易為主，且要求要確?？稍偕茉窗l(fā)電依照規(guī)劃保障性收購(gòu)，這也在一定程度上利于新能源和可再生能源的發(fā)電上網(wǎng)。

值得關(guān)注的是，“518號(hào)文”還對(duì)清潔能源裝機(jī)比重不同的地區(qū)，做出分類要求，對(duì)于清潔能源裝機(jī)比重較小地區(qū)，“新增用電需求優(yōu)先滿足清潔能源消納，明確接受外輸電中清潔能源的比例并逐步提高”；而針對(duì)清潔能源裝機(jī)比重較大的地區(qū)，則“應(yīng)采取市場(chǎng)化方式，鼓勵(lì)清潔能源優(yōu)先與用戶直接交易”?！?18號(hào)文”中還首次提出了運(yùn)用利益補(bǔ)償機(jī)制為清潔能源開拓市場(chǎng)空間，“通過(guò)替代發(fā)電（發(fā)電權(quán)交易）、輔助服務(wù)等市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同類型電源的利益調(diào)節(jié)”；同時(shí)還“鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)化方式確定調(diào)峰承擔(dān)方，鼓勵(lì)清潔能源直接購(gòu)買輔助服務(wù)。”通過(guò)直購(gòu)電、利益補(bǔ)償機(jī)制、需求側(cè)管理等方式，有利于打通電力產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)清潔能源的長(zhǎng)期健康發(fā)展；引入市場(chǎng)化機(jī)制化解消納難題也符合新電改的政策方向。但考慮到清潔能源目前的區(qū)域布局、電源結(jié)構(gòu)及出力穩(wěn)定性等多種現(xiàn)實(shí)因素，相關(guān)政策的落地及實(shí)施效果還有待關(guān)注。

同時(shí)，“意見”中表示要積極發(fā)展分布式電源，確定分布式電源應(yīng)主要采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的運(yùn)營(yíng)模式，并全面放開用戶側(cè)分布式電源建設(shè)，支持企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭根據(jù)各自條件，因地制宜投資建設(shè)太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能發(fā)電以及燃?xì)狻盁犭娎洹甭?lián)產(chǎn)等各類分布式電源，準(zhǔn)許接入各電壓等級(jí)的配電網(wǎng)絡(luò)和終端用電系統(tǒng)。分布式電源在快速發(fā)展的同時(shí)也將有利于推動(dòng)售電側(cè)的改革。endprint