立法除霾

李依依

近年來，中國多地出現霧霾天氣增多現象，霧霾已經成為全民公敵。究其原因，化石燃料燃燒排放成為PM2.5的污染主要來源（約占60%）。因此，優(yōu)化能源結構，提高非化石能源的比例，使用更多的清潔能源、可再生能源以減少PM2.5污染物的排放，是解決霧霾問題的根本所在。而要制度性地解決這些問題，需要加快對現有能源體系進行立法、修法，并嚴格執(zhí)法。

世界范圍內的新能源立法潮

進入21世紀以來，在能源需求增長、油價攀升、氣候變化、環(huán)境污染等日益突出因素的推動下，各國紛紛加強了新能源立法以解決這些問題。美國于2009年通過了《清潔能源與安全法》，主要解決清潔能源確定、能源效率提升、減少污染、向清潔能源經濟轉型等問題。日本于2011年通過了《再生能源特別措施法》，旨在促進新能源技術革新，以減少對核電的依賴和二氧化碳氣體排放。澳大利亞相繼通過了《2010年可再生能源（電力）法》 《2011年清潔能源法》 《2012年國家放射性廢物管理法》等系列法律，形成了以能源安全、清潔能源、核能開發(fā)利用和能源市場為主要內容的新能源法律體系，并呈現出市場推動與政府引導并重、立法與政策相配套以及能源安全與氣候變化相結合的主要特征。英國先后推出了《2009年可再生能源義務法令》《2011年英國能源法》等法律，主要從能源種類、能源制度和能源技術三個方面入手，就此形成了英國可再生能源法律、碳預算法律制度、碳捕獲與封存技術法律以及智能電網法律這四個新能源法律體系。

面對世界能源體系向新能源系統(tǒng)的過渡和轉變，中國作為世界第二能源消費大國，面對國際石油市場大幅震蕩，國內石油、煤炭、電力等資源供應日趨緊張，溫室氣體減排的國際壓力不斷加大等形勢，開發(fā)利用綠色環(huán)保的新能源成為緩解制約中國能源發(fā)展瓶頸的當務之急。其他國家，尤其是發(fā)達國家的能源立法經驗，對中國新能源立法修法有著很好的借鑒意義。

用“生態(tài)稅”促進霧霾消除

發(fā)達國家的城市，如英國的倫敦、美國的洛杉磯和匹茲堡，在經歷過霧霾鎖城的教訓后通過致力于立法來進一步清潔空氣，1963年美國國會通過的《清潔空氣法》成為美國最重要的空氣污染控制法案。此后各國在環(huán)境保護立法中的共同點就是引入了“生態(tài)稅”，以期將能源污染的外部性問題內部化，對清潔能源的生產主體以稅收優(yōu)惠激勵，達到經濟發(fā)展與環(huán)境的平衡。

歐盟在“生態(tài)稅”問題上總體處于世界領先的水平。自20世紀90 年代中期以來，歐盟生態(tài)稅收的主要趨勢是從零散、個別的環(huán)保稅種的開征，發(fā)展到逐步形成全面的“綠色”稅收體系，即通過生態(tài)稅、直接污染稅和污染產品稅，以及融入式的環(huán)保稅，對原有的稅種進行生態(tài)化改造，剔出不利于環(huán)境保護以及浪費資源的稅收條款，全面實現 “綠化”稅制的目標。1997年歐盟制定了《可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略》白皮書，2003年通過了2003/30/EC指引，鼓勵生物燃料同成本相對低的礦物燃料進行競爭，2003/96/EC指引則準許給予生物燃料優(yōu)惠稅收減免。2007年歐盟出臺的可再生能源路線圖提出：到2020年可再生能源的消費量占總能源消費量的20%；交通運輸消費的生物燃料數量在燃料消費總量所占的比重至少達到10%。2011 年歐盟委員會的立法建議指出對能源產品征稅將分兩部分：一部分是按照能源產品實際產生的能量征稅，以每千兆焦耳為單位開征；另一部分是根據二氧化碳排放量征稅，這也是對生物燃料的一種稅收優(yōu)惠。德國是歐盟中生態(tài)稅改革卓有成效的國家，在《1999年引入生態(tài)稅改革法》中提高了石油、天然氣和電力的稅收，而對生物質燃料則免稅；2003年進一步將生態(tài)稅改革擴展至“生態(tài)財政”，《2007年生物燃料配額法》 進一步規(guī)定化石燃料必須添加或者混合一定比例的生物質燃料。

2011年歐盟對境內起降飛機征生態(tài)稅的做法雖然遭到了包括中國、美國、俄羅斯、印度等大國的抵制，但也為中國自己的生態(tài)稅提供了參照。近幾年中國民航業(yè)開始努力打造綠色低碳航空，應當說就是歐盟生態(tài)稅倒逼的結果，民航業(yè)在提高航線效率、鼓勵飛機節(jié)油改造和生物燃油的研究和應用、鼓勵使用節(jié)能環(huán)保材料建設機場、建立機場噪音檢測系統(tǒng)等方面都取得了可喜進展。

借鑒歐盟生態(tài)稅制度，建立健全中國的生態(tài)稅收體系，是促進可再生能源發(fā)展，綠化中國生態(tài)環(huán)境的重要一環(huán)。中國2005年的《可再生能源法》也有關于稅收優(yōu)惠的規(guī)定，如第十六條“國家鼓勵清潔、高效地開發(fā)利用生物質燃料，鼓勵發(fā)展能源作物”也有對生物質燃料的規(guī)定。第二十六條規(guī)定，“國家對列入可再生能源產業(yè)發(fā)展指導目錄的項目給予稅收優(yōu)惠”。但由于中國缺乏生態(tài)稅的法律規(guī)定，且關于稅收優(yōu)惠、生物質燃料的規(guī)定也只是比較寬泛的條文，可操作性較差。因此，現階段應當加快《可再生能源法》的修訂，重點放在更詳細規(guī)定稅收優(yōu)惠和生物質燃料等方面，為開征新的專項生態(tài)稅種奠定法律基礎。在“獨立的生態(tài)稅種”方面的法律較為健全后，再進行“融入式環(huán)保稅類”的推進，實現全面綠化生態(tài)的目標，建立起更為全面更為完善的生態(tài)稅收體系。

被妖魔化了的核能如何被“救贖”

1986年前蘇聯切爾諾貝利核事故與2011年日本福島核事故讓人們“談核色變”，因為核能往往伴隨著核爆炸、核泄漏、核輻射等高風險危害。然而，核能其實是被某些媒體、組織和個人“妖魔化”了。世界第一大核事故——切爾諾貝利核事故后的3個月內 有31人相繼死亡， 此后，有13.4萬人被各種程度的輻射疾病折磨。但25年后的2011年發(fā)生的、被稱為世界第二大核事故的日本福島核事故，卻由于被有效控制，無人因核事故本身死亡，在核電站周圍受到核輻射影響轉為癌癥的人數也在100人以下。核能雖然有很大風險，但只要能夠得到有效的控制和防范，即使發(fā)生事故，也并沒有人們想象的那樣可怕。

一旦核能的風險被有效控制，核能的益處就更加凸顯。與傳統(tǒng)能源相比，核能已經在當今世界能源體系中占據了相當重要的位置，而且在其它傳統(tǒng)能源日趨枯竭、環(huán)境問題越來越嚴重的情況下，核能在未來擁有更大的發(fā)展空間。核能是一種清潔能源，利用核能發(fā)電既不產生煙塵、二氧化硫和氮的氧化物，又不產生二氧化碳，可以大幅度減少因傳統(tǒng)發(fā)電模式伴隨的霧霾。核能具有安全、經濟以及可大規(guī)模替代使用的優(yōu)勢，也是提高中國非化石能源比重的重要途徑。雖然核電的缺點之一是產生放射性物質，但若僅就向環(huán)境中釋放放射性物質而造成的輻射影響來看，煤電燃料鏈也遠高于核電燃料鏈，因為煤中也含有一定量的放射性核素。從對公眾產生的輻射照射來說，中國的煤電燃料鏈是同樣功率的核電燃料鏈的50倍左右。endprint

現在無論是否原本就擁有豐富的化石燃料蘊藏量，所有國家遲早都得面對能源短缺的問題。所以人們要做的并不是在核能產生的風險面前退縮，而是應該興利除弊，加強對其風險控制，充分發(fā)揮核能的優(yōu)勢。法國的核能發(fā)展在世界處于領先地位，核電發(fā)電量占全國發(fā)電量的78.5%，有59個核電機組，至今已安全運營逾40 年，從未發(fā)生過一起核事故。法國核能可持續(xù)發(fā)展的重要因素首先是保證核電站的安全水平；其次是安全、長期地管理好各類放射性廢物；最后是公眾宣傳與參與，使公眾了解核能、接受核能。法國核能相關法律制度很值得中國立法中借鑒，包括完備的核設施建設程序制度、迅速有效的緊急反應計劃制度、核材料貿易管制制度、放射性保護制度、核廢料的安全處置制度以及核損害的民事責任制度。

中國目前并沒有核能方面的基本法，僅有2003年通過的《2003年放射性污染防治法》一部法律和《民用核安全設備監(jiān)督管理條例》《放射性物品運輸安全管理條例》《核電廠核事故應急管理條例》《核出口管制條例》等法規(guī)和其他條例。如何通過立法來“拯救”被妖魔化了的核能，使人們正確看待核能，同時健全完善中國核能開發(fā)利用體系，如更好地處理核廢料以減少其會帶來的輻射，降低核能危害的風險，充分發(fā)揮核能的優(yōu)勢以促進可持續(xù)發(fā)展，是我們亟需解決的立法課題。

法律宣示作用不容小覷

盡管許多學者指出，中國的法律總體來說屬于框架性立法，法律的權威性與強制作用被削弱，但我們不得不承認的是，法律的政策宣示作用以及發(fā)展指引作用在清潔能源領域還是不容小覷的。

以中國《可再生能源法》為例，其第14條規(guī)定了“電網企業(yè)應當與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發(fā)電項目的上網電量，并為可再生能源發(fā)電提供上網服務”。根據該法，2007年國家推出了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，由價格部門根據有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經濟合理的原則確定分類上網電價，這些法律法規(guī)的出臺放大了政策宣示作用。國家分別對各類可再生能源規(guī)定了相應的補貼方式和水平，并在之后明確了對風電和光伏電站上網實行分區(qū)固定上網電價。通過實行固定電價政策，使投資者預先明確投資收益，調動了各有關方面投資新能源發(fā)電項目的積極性。該法同時明確了建立費用分攤制度和專項資金制度，對可再生能源上網價格超出常規(guī)能源發(fā)電的部分，由可再生能源發(fā)展基金支付。此后，國家發(fā)展改革委和財政部先后出臺《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》和《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，進一步明確了可再生能源發(fā)展基金，特別是電價附加征收和使用具體辦法，保障了可再生能源發(fā)電補貼資金的來源，實現了全社會共同分擔新能源發(fā)電高成本的目標。

由此可見，通過與法律相關的種種規(guī)章、辦法，根據實際情況靈活調整發(fā)展政策與激勵措施，仍然能夠實現法律的目標，能夠對中國清潔能源發(fā)展發(fā)揮巨大作用。

我們對能源的過渡依賴受到了霧霾的懲罰，也只有加快對中國能源領域的立法、修法和嚴格執(zhí)法，才能最終消除霧霾，這方面還任重而道遠。endprint