鐵路改革須“變軌提速”

魏際剛

改革開放以來，隨著中國工業(yè)化、城市化、市場化和信息化的推進(jìn)，傳統(tǒng)的體制性弊端不斷呈現(xiàn)。為適應(yīng)形勢和時(shí)代的變化，鐵路行業(yè)開始了漸進(jìn)式改革。尤其是2013年以來，新一輪鐵路改革提速，取得了一些實(shí)質(zhì)性重大進(jìn)展。

“鐵改”回眸

“鐵老大”改革始于20世紀(jì)80年代，如80年代及90年代初進(jìn)行的國家對鐵路的放權(quán)讓利、鐵道部對鐵路局和鐵路分局放權(quán)讓利及清算制度改革，20世紀(jì)90年代中期進(jìn)行的現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，20紀(jì)90年代末期開始“網(wǎng)運(yùn)分離”試點(diǎn)等。

2000年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原由鐵道部直接管理的鐵路機(jī)車車輛工業(yè)總公司等5個(gè)非運(yùn)輸企業(yè)和10所高等院校與鐵道部脫鉤，打破了鐵路幾十年沿襲下來的大一統(tǒng)封閉體制；2003年以來，鐵路進(jìn)一步加大主輔分離和社會(huì)職能移交的力度，先后將鐵路物資、設(shè)計(jì)、施工企業(yè)移交國資委及所屬企業(yè)管理，將鐵路中小學(xué)校、醫(yī)院全部移交地方政府管理，進(jìn)一步精干了運(yùn)輸主業(yè)。

由于這些改革未能從根本上改變鐵路傳統(tǒng)體制，加之其它領(lǐng)域市場機(jī)制效果日益顯現(xiàn)，人民對鐵路期望越來越高，以及交通運(yùn)輸大部制的推進(jìn)，鐵路政企不分、鐵道部直接管理國有鐵路運(yùn)輸企業(yè)的管理體制，已成為中國鐵路加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的主要障礙。為此，推進(jìn)政企分開為核心的鐵路體制改革在這些年擺上議事日程。

1.政企分開。2013年3月，根據(jù)第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議的《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案，鐵道部實(shí)行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部，交通運(yùn)輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。分別組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，使得中國鐵路實(shí)現(xiàn)了政府與企業(yè)職能在組織機(jī)構(gòu)上的分開。鐵路政企分開，標(biāo)志著鐵路改革取得重大進(jìn)展，標(biāo)志著鐵路發(fā)展進(jìn)入新階段。

2.貨運(yùn)組織改革。2013年6月，中國鐵路總公司啟動(dòng)鐵路貨運(yùn)組織改革。該公司對其直屬的中鐵快運(yùn)、中鐵集運(yùn)和中鐵特貨三家貨運(yùn)公司進(jìn)行改革，將原本配屬三家公司的行李車、班列、倉庫站場等資產(chǎn)由地方路局收回，三家公司從運(yùn)輸經(jīng)營職能轉(zhuǎn)向運(yùn)輸管理職能。

2014年4月1日起，中鐵快運(yùn)公司在北京、上海、廣州、沈陽等國內(nèi)20座城市陸續(xù)推出包含“當(dāng)日達(dá)、次日達(dá)、次晨達(dá)”三項(xiàng)的高鐵快遞業(yè)務(wù)。

3. 嘗試放開鐵路運(yùn)價(jià)。2013年8月國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）提出，堅(jiān)持鐵路運(yùn)價(jià)改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國鐵貨運(yùn)價(jià)格，分步理順價(jià)格水平，并建立鐵路貨運(yùn)價(jià)格隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。2014年4月1日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)公布的《關(guān)于包神、淮池鐵路貨物運(yùn)價(jià)有關(guān)問題的通知》明確，包神鐵路貨物運(yùn)價(jià)由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)。自2014年4月1日起，基礎(chǔ)運(yùn)價(jià)率由每公里0.15元調(diào)整為0.2元，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可在上浮不超過10%、下浮不限的范圍內(nèi)，根據(jù)市場供求情況自主確定具體運(yùn)價(jià)水平。2014年4月14日，高鐵客貨運(yùn)也開始嘗試定價(jià)自主化，京滬京廣高鐵列車的高級(jí)席位車票開始打折。北京南至南京南的高鐵二等座也開始打折。

4.籌備設(shè)立鐵路發(fā)展基金。《意見》指出，將研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入，明確向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市城鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。2014年4月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設(shè)的政策措施。主要包括：設(shè)立鐵路發(fā)展基金，拓寬建設(shè)資金來源。吸引社會(huì)資本投入，使基金總規(guī)模達(dá)到每年2000至3000億元。

鐵路發(fā)展基金的推出被認(rèn)為是鐵路投融資體制改革的實(shí)質(zhì)性步伐，其定位為有中央政府背景的政府性投融資平臺(tái)，設(shè)立目的是滿足國家政策意圖、吸引社會(huì)資本參與、盤活鐵路用地資源、逐步擴(kuò)大建設(shè)資金規(guī)模。鐵路發(fā)展基金主要投資國家規(guī)定的項(xiàng)目，社會(huì)投資人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營，但保證其獲得穩(wěn)定合理回報(bào)。

2014年及2015年，鐵路發(fā)展基金計(jì)劃共募集4000億至6000億元，每年2000億至3000億元，其中中央財(cái)政性資金（包括由中央預(yù)算內(nèi)資金200億元、車購稅150億元、鐵路建設(shè)基金400億元）與社會(huì)資金比例1：2至1：3。

2014年5月，發(fā)改委牽頭會(huì)同財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、環(huán)保部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、國家鐵路局、鐵路總公司等部門和單位，建立了鐵路投融資改革和建設(shè)項(xiàng)目前期工作協(xié)商會(huì)議制度，并于5月19日召開了第一次會(huì)議。會(huì)議提出：抓緊出臺(tái)鐵路發(fā)展基金管理辦法，盡早組建鐵路發(fā)展基金公司。

深層問題

盡管鐵路實(shí)施了以政企分開為突破口的改革，改革使中國鐵路發(fā)展呈現(xiàn)出一些新的氣象。不過，鐵路改革并未完成，許多深層次體制問題有待進(jìn)一步解決：

一是鐵路企業(yè)尚未成為真正的市場主體，對現(xiàn)代市場理念認(rèn)識(shí)尚不到位，對市場需求的洞見還不夠深刻，其滿足市場需求的積極性有進(jìn)一步增強(qiáng)，對市場需求反應(yīng)不夠靈敏，為客戶創(chuàng)造價(jià)值的能力比較欠缺，應(yīng)對市場競爭的手段相對缺乏。

二是投融資渠道單一，缺乏財(cái)務(wù)可持續(xù)能力。多渠道資金來源的產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，管理及運(yùn)營缺乏規(guī)范化的市場運(yùn)行機(jī)制和必要的社會(huì)法律環(huán)境，造成地方和企業(yè)投資鐵路的積極性不高。

三是尚未確立市場化鐵路運(yùn)價(jià)形成機(jī)制。長期形成的剛性報(bào)批性價(jià)格形成機(jī)制既不反映運(yùn)輸成本，也不反映運(yùn)輸市場的供求關(guān)系。

四是市場進(jìn)入壁壘。雖然在政策上允許社會(huì)資本參與鐵路投資建設(shè)，但鐵路行業(yè)管理中實(shí)際存在非常復(fù)雜的審批，社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域十分困難。

五是公益性鐵路建設(shè)問題。公益性和經(jīng)營性鐵路的混合，導(dǎo)致財(cái)務(wù)清算困難、交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重，鐵路企業(yè)可將經(jīng)營性虧損算作公益性虧損范圍，從而失去改善經(jīng)營、降低成本的激勵(lì)。endprint

六是鐵路債務(wù)問題值得高度關(guān)注。鐵路企業(yè)承擔(dān)大量公益性鐵路和經(jīng)營性鐵路建設(shè)任務(wù)，巨額的資金投入，僅靠鐵路部門自身的力量無法解決，甚至還不足償還快速增長的債務(wù)本息。鐵路財(cái)務(wù)狀況惡化，大大削弱了鐵路投資改善基礎(chǔ)設(shè)施的能力，進(jìn)一步損害了鐵路提高經(jīng)營績效的能力，若長期惡性循環(huán)，鐵路財(cái)務(wù)危機(jī)有可能會(huì)在未來某個(gè)時(shí)期發(fā)生。

改革思路

按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，從鐵路服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局出發(fā)，堅(jiān)持市場化改革方向，合理劃分政府與市場、政府和企業(yè)、政府與社會(huì)、中央與地方責(zé)任，通過放松準(zhǔn)入、價(jià)格和投資限制，重塑市場主體，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。通過“客貨分開”、“網(wǎng)運(yùn)分開”、“競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)分開”、“建設(shè)和運(yùn)營分開”，全面引入競爭，實(shí)施行業(yè)和企業(yè)重組，構(gòu)建起統(tǒng)一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運(yùn)輸市場。按照“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的方向完善現(xiàn)代鐵路監(jiān)管體制。

重點(diǎn)任務(wù)

1.鐵路行業(yè)重組。鐵路行業(yè)重組的關(guān)鍵是處理好鐵路網(wǎng)絡(luò)性、競爭性、公益性和公司化的關(guān)系，形成適應(yīng)中國運(yùn)輸市場結(jié)構(gòu)變化、能夠引入競爭、走專業(yè)化發(fā)展道路的產(chǎn)業(yè)組織和企業(yè)組織。鐵路行業(yè)重組分為兩個(gè)層面，一個(gè)層面是整個(gè)鐵路行業(yè)重組，即明確鐵路行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。另一個(gè)層面是在鐵路行業(yè)重組后，要對微觀經(jīng)濟(jì)主體——新構(gòu)建的鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施現(xiàn)代公司制改造。

第一步，加快鐵路貨運(yùn)改革。將中國鐵路總公司的貨運(yùn)功能進(jìn)行分離，可考慮新成立中國鐵路貨運(yùn)公司，下設(shè)中國鐵路大宗物資運(yùn)輸公司、中國鐵路快運(yùn)公司、中國鐵路特種貨運(yùn)輸公司、中國鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)公司等。中國鐵路貨運(yùn)公司是鐵路貨物運(yùn)營和鐵路物流企業(yè)，自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。

第二步，穩(wěn)妥推進(jìn)鐵路客運(yùn)改革。中國鐵路總公司的高速鐵路功能予以分離，成立中國高速鐵路客運(yùn)公司，該公司可下設(shè)中國南方高速鐵路公司和中國北方高速鐵路公司?；谥袊F路總公司的普通客運(yùn)功能，成立中國普通鐵路客運(yùn)公司。中國高速鐵路公司和中國普通鐵路客運(yùn)公司均是客運(yùn)運(yùn)營企業(yè)，自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。

第三步，中國鐵路總公司的路網(wǎng)資源組建為中國鐵路網(wǎng)公司，負(fù)責(zé)鐵鐵路網(wǎng)及其相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，同時(shí)，撤銷中國鐵路總公司。新成立中國鐵路建設(shè)投資和資產(chǎn)管理公司，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)資金的籌集，該公司可考慮由財(cái)政部出資組建，負(fù)責(zé)鐵路路網(wǎng)建設(shè)資金籌措和已有債務(wù)的處理。

在完成上述重組后，再進(jìn)一步把將各類公司建成具有現(xiàn)代企業(yè)制度、符合現(xiàn)代運(yùn)輸發(fā)展規(guī)律、高效、富有活力的現(xiàn)代鐵路企業(yè)。實(shí)踐證明，只有真正確立鐵路企業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)主體地位，才能激發(fā)鐵路企業(yè)面向市場需求經(jīng)營的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。之后，按照“突出主業(yè)、精干輔業(yè)，提高運(yùn)營效率，減少管理層級(jí)、提高管理效率”等原則，進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)重組、流程再造和組織變革，推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營。

2.放開鐵路運(yùn)輸市場。改革前置性審批制度，清理鐵路領(lǐng)域在市場準(zhǔn)入操作層面實(shí)際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善鐵路準(zhǔn)入的配套政策，加緊制定和優(yōu)化市場統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)有條件、具備資質(zhì)的民營企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，給予其足夠的市場機(jī)會(huì)。無歧視地向有能力提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)的國內(nèi)企業(yè)開放鐵路路網(wǎng)。推進(jìn)行業(yè)準(zhǔn)入政策與管理的公開化、公平化、程序化、規(guī)范化。

3.建立市場化的運(yùn)價(jià)機(jī)制。市場主體的多元化、運(yùn)輸需求多元化以及不同運(yùn)輸方式之間的競爭激烈等，使得建立以市場定價(jià)為主、國家宏觀調(diào)控為輔的鐵路運(yùn)價(jià)形成機(jī)制成為必然。鐵路企業(yè)依據(jù)運(yùn)輸市場的需求自主定價(jià)，以適應(yīng)不同的市場需求。鐵路普通客運(yùn)運(yùn)價(jià)方面，采取上限運(yùn)價(jià)制，在價(jià)格上限前提下，鐵路客運(yùn)企業(yè)根據(jù)供需進(jìn)行調(diào)整。高鐵客運(yùn)價(jià)格可以完全放開。鐵路貨運(yùn)運(yùn)價(jià)，除大宗物資和戰(zhàn)略物資由國家統(tǒng)一定價(jià)外，其它各類物資運(yùn)價(jià)完全放開。

4.建立多元化鐵路投融資體制。明確界定政府在鐵路發(fā)展中的財(cái)政支持范圍，重點(diǎn)支持公益性較強(qiáng)的鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)輸服務(wù)。按照綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)要求，統(tǒng)籌規(guī)劃車輛購置稅、燃油稅、鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、港口建設(shè)費(fèi)等專項(xiàng)稅費(fèi)的使用，發(fā)揮其在促進(jìn)鐵路運(yùn)輸發(fā)展和改革中的作用。拓寬融資渠道，運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域，形成公私合作機(jī)制。建立鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和控制機(jī)制，防范政府投資或政府擔(dān)保投資項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

就日益嚴(yán)峻的鐵路債務(wù)問題而言，可以通過財(cái)政支持、社會(huì)化資本、引入戰(zhàn)略投資者、特許經(jīng)營、上市、全民持股等多種方式組合來加以解決。如中央財(cái)政擔(dān)負(fù)一部分，地方政府負(fù)擔(dān)一部分，盈利性鐵路上市融資，鐵路債轉(zhuǎn)股、鐵路建設(shè)基金、其它運(yùn)輸方式收入（車購稅、燃油稅、高速公路過路費(fèi)）等。

5.建立鐵路分類建設(shè)機(jī)制。為了從制度上解決公益性鐵路和經(jīng)營性鐵路的建設(shè)問題，可根據(jù)鐵路的公益性程度對全國不同區(qū)位的鐵路線進(jìn)行分類。依據(jù)鐵路的不同屬性，明確政府與鐵路企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面各自的責(zé)任。對于具有公益性屬性的鐵路，中央政府應(yīng)全部或部分承擔(dān)其建設(shè)職責(zé)；對于具有商業(yè)屬性的鐵路，中央政府應(yīng)使其采取市場化建設(shè)和經(jīng)營機(jī)制，使其具備吸引其他經(jīng)營主體和外部資本進(jìn)入的條件。政府投入鐵路的資金實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?、透明和可監(jiān)管，防止資金轉(zhuǎn)移和挪用。

6.完善鐵路監(jiān)管體制。 依托現(xiàn)有鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以完善法律和監(jiān)管體系、增強(qiáng)監(jiān)管能力為切入點(diǎn)，以加快轉(zhuǎn)變政府職能為核心，理順鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域中市場與政府、部門與部門、中央與地方的關(guān)系，通過機(jī)構(gòu)和職能的合理調(diào)整和權(quán)責(zé)的合理配置，建立起權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的現(xiàn)代鐵路監(jiān)管體制。明確鐵路經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管職能劃分。強(qiáng)化中央和地方機(jī)構(gòu)之間的分級(jí)監(jiān)管。

保障措施

1.加強(qiáng)鐵路改革的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。鐵路體制改革，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，意義重大，政策性強(qiáng)，難度也大，必須有政府的強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)。建議成立國務(wù)院鐵路改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院主管交通運(yùn)輸?shù)母笨偫頎款^，下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在發(fā)改委或交通運(yùn)輸部，負(fù)責(zé)鐵路改革方案的制定。領(lǐng)導(dǎo)小組成員來自發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、財(cái)政部、中國鐵路總公司等。

組建國務(wù)院鐵路改革專家咨詢委員會(huì)，專家委員會(huì)成員主要來自于政策研究智囊機(jī)構(gòu)（如國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國工程院）、相關(guān)部委科研機(jī)構(gòu)、高等院校和社會(huì)民意代表等。

2.修訂鐵路法，以立法保障改革?，F(xiàn)行《中華人民共和國鐵路法》已不適應(yīng)時(shí)代要求。如該法第三條“對國家鐵路實(shí)行高度集中、統(tǒng)一指揮的運(yùn)輸管理體制”，第二十五條“國家鐵路的旅客票價(jià)和貨物、包裹、行李的運(yùn)價(jià)率由國務(wù)院主管部門擬訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。”《鐵路法》沒有明確做出對社會(huì)投資者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定。應(yīng)加快修改和完善鐵路法，確定鐵路運(yùn)輸企業(yè)完全市場主體地位，確立鐵路監(jiān)管部門的法律地位，使其更加適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求。

3.加強(qiáng)鐵路改革的輿論宣傳。牢牢把握鐵路改革的輿論導(dǎo)向，為鐵路改革營造良好輿論氛圍。要加強(qiáng)組織、精心策劃，增強(qiáng)計(jì)劃性和主動(dòng)性，全方位調(diào)動(dòng)相關(guān)政府、各種媒體、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)溝通，上下聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)鐵路改革。endprint