財(cái)稅改革舉要

賈康++梁季

十八大之后，在中國(guó)啟動(dòng)新一輪經(jīng)濟(jì)體制配套改革的關(guān)鍵時(shí)期，與此前若干輪改革類似，財(cái)稅改革再次成為研討和推進(jìn)配套改革的切入點(diǎn)，其中又以如何認(rèn)識(shí)和深化1994年以來(lái)的分稅制改革為核心。近些年因現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中所出現(xiàn)的諸如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政和以專項(xiàng)補(bǔ)助為代表的“跑部錢(qián)進(jìn)”等突出矛盾和問(wèn)題，一次又一次地將對(duì)分稅制的評(píng)判推向風(fēng)口浪尖。若干年來(lái)不絕于耳的關(guān)于“94改革”造成地方財(cái)力短缺和“中央集權(quán)”（甚至新近被稱為“開(kāi)啟新的中央集權(quán)時(shí)代”）的負(fù)面評(píng)價(jià)，以及質(zhì)疑“財(cái)權(quán)”概念的討論、強(qiáng)調(diào)“因地制宜”而否定分稅制通盤(pán)框架等等觀點(diǎn)，都值得深思和加以澄清。

目前，中央跟省之間基本維持了分稅制的框架，雖然共享稅越來(lái)越多，但分稅制的實(shí)質(zhì)還是能夠堅(jiān)持，但省以下的體制，哪怕是最發(fā)達(dá)的區(qū)域也沒(méi)有進(jìn)入真正分稅制狀態(tài)。中國(guó)省以下體制是五花八門(mén)、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃重的分層制和包干制。這種分層制和包干制導(dǎo)致了基層財(cái)政困難、土地財(cái)政問(wèn)題、地方債問(wèn)題等。

基層財(cái)政困難、土地財(cái)政、隱性負(fù)債等問(wèn)題確實(shí)存在，但它不是1994年分稅制改革帶來(lái)的結(jié)果，恰恰是分稅制改革在實(shí)際生活中沒(méi)有如愿往下貫徹，省以下沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)帶來(lái)的。

應(yīng)澄清的認(rèn)識(shí)

分稅制是分稅分級(jí)財(cái)政體制的簡(jiǎn)稱。其體制內(nèi)容，首先包括在各級(jí)政府間合理劃分事權(quán)（支出責(zé)任）與財(cái)權(quán)（廣義稅基配置）；按稅種劃分收入，建立分級(jí)籌集資金與管理支出的財(cái)政預(yù)算；進(jìn)而還會(huì)合乎邏輯地引出分級(jí)的產(chǎn)權(quán)管理和舉債權(quán)管理問(wèn)題，以及轉(zhuǎn)移支付體系問(wèn)題。

分稅制財(cái)政體制是一個(gè)邏輯層次清晰、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)系統(tǒng)化聯(lián)結(jié)的制度框架，需要從政府與市場(chǎng)關(guān)系這一“核心問(wèn)題”入手，在“讓市場(chǎng)充分起作用”的取向下，完整、準(zhǔn)確地理解，才有利于消除諸多歧義，尋求基本共識(shí)。

1.分稅制的邏輯起點(diǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式取向下政府的職能定位和所獲得的收支權(quán)。分稅制體制的整體設(shè)計(jì)，必然要求以政府在現(xiàn)代社會(huì)“應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府對(duì)市場(chǎng)主體和納稅人的調(diào)節(jié)方式（經(jīng)濟(jì)手段為主的間接調(diào)控和“對(duì)事不對(duì)人”的規(guī)范調(diào)控）為原點(diǎn)，即以尊重市場(chǎng)和服務(wù)與引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能定位及其適當(dāng)履職方式為邏輯起點(diǎn)，把財(cái)政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級(jí)合理化與復(fù)合稅制的分級(jí)配置稅基合理化這兩方面，在分級(jí)收支權(quán)的制度安排體系中整體協(xié)調(diào)起來(lái)。

2.政府事權(quán)范圍是政府收入規(guī)模的大前提。中國(guó)力求加速完成成熟市場(chǎng)國(guó)家上百年的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，導(dǎo)致在其他國(guó)家順次提供的公共品（有利于市場(chǎng)發(fā)展的基本制度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施以及有助于社會(huì)穩(wěn)定和諧的民生保障品）等因素，在中國(guó)改革開(kāi)放30多年內(nèi)較密集地交織重疊。

上述分析并不否定市場(chǎng)改革不到位、政府越位、支出效率低下而導(dǎo)致公共資源配置不當(dāng)、浪費(fèi)所帶來(lái)“無(wú)謂”政府支出或較高行政成本的問(wèn)題，主要是想說(shuō)明，政府事權(quán)范圍是決定宏觀稅負(fù)高低的前提性認(rèn)識(shí)框架，不同國(guó)家，發(fā)展階段不同，國(guó)情相異，所以各國(guó)間靜態(tài)的宏觀稅負(fù)可比性不強(qiáng)。中國(guó)的特定國(guó)情和當(dāng)前所處的特殊階段，導(dǎo)致政府事權(quán)范圍較廣，在既成宏觀稅負(fù)和政府支出占比水平之中，除確有一些不當(dāng)因素之外，也具有一定的客觀必然性和合理性。

3.事權(quán)劃分是深化分稅制改革中制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。分稅制財(cái)政體制內(nèi)容包括：事權(quán)劃分、收入劃分和支出及轉(zhuǎn)移支付三大部分內(nèi)容。其中，反映政府職能合理定位的事權(quán)劃分是始發(fā)的、基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是財(cái)權(quán)和財(cái)力配置與轉(zhuǎn)移支付制度的大前提。因此，我們理應(yīng)避免談分稅制改革問(wèn)題時(shí)首先討論甚至只討論收入如何劃分的皮相之見(jiàn)，而應(yīng)全面完整、合乎邏輯順序地討論如何深化中國(guó)的分稅制改革。

4.廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點(diǎn)，且要求地區(qū)間稅基配置框架大致規(guī)范一律，但各地實(shí)際稅收豐度必然高低不一，客觀存在中國(guó)尤為突出的財(cái)政收入的地區(qū)間“橫向不均衡”。值得一提的是特種消費(fèi)稅（即中國(guó)的消費(fèi)稅），如果在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，且消費(fèi)具有明顯的地域化消費(fèi)特征（如某地汽車消費(fèi)量大，汽車消費(fèi)稅收入則高；煙酒消費(fèi)量大，煙酒消費(fèi)稅收入就多）、稅收收入與某類財(cái)政支出具有較直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系（如汽車消費(fèi)量大，因汽車消費(fèi)導(dǎo)致的城市交通維護(hù)、治理?yè)矶碌呢?cái)政支出就相應(yīng)較高；煙消費(fèi)量大，因吸煙引發(fā)的各類疾病的衛(wèi)生保健醫(yī)療成本也會(huì)較高），那么這類消費(fèi)稅收入是宜于劃歸地方的。但是，目前中國(guó)特種消費(fèi)稅多在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，且主要稅目（如燃油、煙酒）或主要由大型或成規(guī)模國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)、或由政府壟斷經(jīng)營(yíng)，如果劃歸地方稅，則可能帶來(lái)地方政府為獲得高財(cái)政收入而要求企業(yè)競(jìng)相多多生產(chǎn)，背離“寓禁于征”初衷。

未來(lái)在征管條件具備，將征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)環(huán)節(jié)或消費(fèi)環(huán)節(jié)（目前由于煙酒為政府專營(yíng)體制，具備將征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)環(huán)節(jié)的條件）時(shí)，可以考慮將該類稅基劃歸地方政府。有些論者擔(dān)心會(huì)因此激勵(lì)地方政府鼓勵(lì)消費(fèi)、達(dá)到多收稅的目的，實(shí)際上，無(wú)論是燃油還是煙酒，均已主要成為大眾化消費(fèi)品（“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)行后原先往往以“奢侈品”定位的高檔煙酒大都回歸了原形），地方政府沒(méi)有能力、也沒(méi)有手段對(duì)千千萬(wàn)萬(wàn)消費(fèi)者的消費(fèi)行為進(jìn)行干預(yù)，其對(duì)消費(fèi)者的影響力遠(yuǎn)小于可由其控股的屈指可數(shù)的國(guó)有生產(chǎn)企業(yè)。

至于房地產(chǎn)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅，即美國(guó)的Property tax、英國(guó)的concil tax這種在住房保有環(huán)節(jié)逐年征收的財(cái)產(chǎn)稅），則是適合于作為地方政府支柱財(cái)源的典型稅種。對(duì)于當(dāng)下的中國(guó)而言，房地產(chǎn)稅更具有一種抑制地方政府“圈地賣(mài)錢(qián)”動(dòng)機(jī)、激勵(lì)地方政府“養(yǎng)地升值”積極性、進(jìn)而提高中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中稀缺土地資源利用率的特別重要的意義。

5.因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同原則，各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級(jí)、地方本級(jí)必不可能各自收支平衡，客觀上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)“地區(qū)間的橫向不均衡”。中國(guó)現(xiàn)階段中央收入占比為50%弱的水平，無(wú)論與其它代表性國(guó)家相比，還是與中國(guó)中央政府所承擔(dān)的宏觀調(diào)控職責(zé)相比，都可說(shuō)中央收入占比并不高。其實(shí)問(wèn)題更明顯地出在支出側(cè)，即支出總盤(pán)子中中央占比過(guò)低（僅約為15%）、地方支出占比過(guò)高。2009年經(jīng)合組織（OECD）成員國(guó)中央支出非加權(quán)平均值為46%，其中與中國(guó)可比的大國(guó)如美國(guó)是54%，英國(guó)是72%，日本是40%。endprint

而中央與地方支出失衡背后的原因恰恰是政府間事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致的支出責(zé)任錯(cuò)配。政府間事權(quán)劃分辦法不規(guī)范、不統(tǒng)一，具有明顯的非規(guī)范特色；同時(shí)新增事權(quán)多采取“一事一議”辦法，無(wú)統(tǒng)一、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)化的原則和方案遵循。中國(guó)有些中央應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)如國(guó)防，現(xiàn)實(shí)中往往以“軍民聯(lián)防”、“軍地共建”等名義較深度而無(wú)規(guī)范地扯入了地方，另一些也理應(yīng)由中央承擔(dān)的重要事權(quán)如經(jīng)濟(jì)案件的司法審判權(quán)，則幾乎全部交給了地方，使得在地方利益眼界內(nèi)非公平判決層出不窮。合理解決這些問(wèn)題之道，不是減少中央收入占比，而是應(yīng)調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任，相應(yīng)提升中央在支出總盤(pán)子中的占比。

無(wú)論是考慮到“實(shí)現(xiàn)共同富?！钡纳鐣?huì)主義本質(zhì)，還是法治社會(huì)下基于公民“人權(quán)平等”提出的“基本公共服務(wù)均等化”要求，都客觀上需要運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付制度手段對(duì)財(cái)政資金余缺自上而下地在政府間進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)。這種轉(zhuǎn)移支付有效運(yùn)行的基本前提就是“縱向不均衡”地由中央取得與其宏觀調(diào)控功能相稱的財(cái)力，進(jìn)而去調(diào)節(jié)地區(qū)間的“橫向不均衡”。在中國(guó)經(jīng)過(guò)二三十年“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來(lái)”的發(fā)展之后，迥異的自然地理環(huán)境，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大，“實(shí)現(xiàn)共同富?！比沃氐肋h(yuǎn)，新時(shí)期中央政府不可回避的一項(xiàng)重要責(zé)任，就是以合理方式“抽肥補(bǔ)瘦”，抑制地區(qū)間差距擴(kuò)大——這種中央政府針對(duì)“橫向不均衡”履行區(qū)域差異調(diào)節(jié)責(zé)任的物質(zhì)前提，就是形成合理設(shè)計(jì)與可持續(xù)實(shí)施的中央、地方間“縱向不均衡”的財(cái)力分配框架。

基本思路與重點(diǎn)

近期和未來(lái)在深化改革中健全完善中國(guó)分稅制財(cái)政體制的大思路，應(yīng)是在明確政府改革中職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級(jí)的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡(jiǎn)化，按照中央、省、市縣三級(jí)框架和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級(jí)自上而下和地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，建立內(nèi)洽于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。

根據(jù)“94改革”以來(lái)分稅制深化改革不如人意的突出矛盾和真實(shí)問(wèn)題，今后改革的重點(diǎn)至少應(yīng)包括：

1. 在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進(jìn)推進(jìn)省以下分稅制的貫徹落實(shí)，通過(guò)省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上將中國(guó)原來(lái)的五個(gè)政府層級(jí)扁平化為中央、省、市縣三個(gè)層級(jí)（不同地區(qū)可有先有后），以此作為由“山重水復(fù)”變“柳暗花明”的一個(gè)框架基礎(chǔ)。

2. 在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方三層級(jí)事權(quán)劃分，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快啟動(dòng)由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的工作，并在其后動(dòng)態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)約束。地方政府應(yīng)退出一般競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目投資領(lǐng)域；經(jīng)濟(jì)案件司法審判權(quán)應(yīng)集中于中央層級(jí)，等等。

3.以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級(jí)收入劃分制度。大力推進(jìn)資源稅改革（現(xiàn)已實(shí)施了煤炭資源稅“從價(jià)征收”改革，未來(lái)資源稅改革應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注征收范圍的擴(kuò)大方面）和積極擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍；擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方；將車輛購(gòu)置稅劃歸為地方收入；于積極推進(jìn)“營(yíng)改增”中，將增值稅中央增收部分作為中央增加對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來(lái)源。

4.按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持；適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項(xiàng)中的相似內(nèi)容或可歸并項(xiàng)目；盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時(shí)間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤(pán)編制與嚴(yán)肅執(zhí)行。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對(duì)口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

5.結(jié)合配套改革深化各級(jí)預(yù)算管理改革，在全口徑預(yù)算前提下從中央級(jí)開(kāi)始積極試編3-5年中期滾動(dòng)預(yù)算；把單一賬戶國(guó)庫(kù)集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”，配之以“金財(cái)工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來(lái)支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會(huì)公共資源配置的科學(xué)決策；應(yīng)加快地方陽(yáng)光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險(xiǎn)防范成本高、難度大的地方融資平臺(tái)等隱性負(fù)債；地方的國(guó)有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

6.在“漸進(jìn)改革”路徑依賴和“建設(shè)法治國(guó)家”“強(qiáng)化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，掌握好服務(wù)全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權(quán)衡點(diǎn)，強(qiáng)化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌歷史時(shí)期內(nèi)，不斷及時(shí)地把可以看準(zhǔn)的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。endprint