西方公共產(chǎn)品理論回顧、反思與前瞻

劉佳麗+++謝地

摘要：回顧西方公共產(chǎn)品理論發(fā)展歷程可見，對公共產(chǎn)品的研究，始于公共產(chǎn)品概念本身，發(fā)展到對公共產(chǎn)品供給模式的爭論，延伸至圍繞公共產(chǎn)品供給效率和監(jiān)管效果展開的理論思辨與實踐探索。不論是基于市場失靈考量的公共產(chǎn)品政府壟斷供給模式，還是基于政府失靈考量的公共產(chǎn)品政府與市場的二元供給模式，亦或兼顧政府失靈和市場失靈建立的公共產(chǎn)品多元互動供給模式。顯然，公共產(chǎn)品供給主體的選擇，是一個當(dāng)原有供給主體產(chǎn)生失靈問題即效率損失之后再對供給主體重新尋找和嘗試的被動選擇過程，因而造成的社會福利損失不言自明。因此，重塑政府與市場的關(guān)系，明確公共產(chǎn)品供給主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)，強化和完善對供給主體的監(jiān)管政策，提升公共產(chǎn)品供給效率和監(jiān)管質(zhì)量，便成為題中應(yīng)有之意，也是公共產(chǎn)品理論和政府監(jiān)管改革下一步研究重點。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品理論；市場失靈；政府監(jiān)管；供給主體；社會福利；市場準(zhǔn)入；民營化；新公共管理理論

中圖分類號：F091 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2015）05-0011-07

從改革史和思想史并重的角度梳理，公共產(chǎn)品理論經(jīng)歷了萌芽期、迷信期、質(zhì)疑期和重構(gòu)期四個階段。從公共產(chǎn)品供給及監(jiān)管實踐來看，改革邏輯是：市場失靈產(chǎn)生政府供給的需求，需求產(chǎn)生供給，供給過度引發(fā)供給失靈，政府失靈產(chǎn)生供給改革需求，改革需求進一步引發(fā)供給改革實踐，并集中表現(xiàn)為在公共產(chǎn)品領(lǐng)域重塑旨在規(guī)避市場失靈，又防止政府失靈的供給模式。因此，本文按照“市場失靈—政府失靈—重塑政府與市場關(guān)系”的線索對西方主要市場經(jīng)濟國家公共產(chǎn)品理論研究進行梳理，為我國公共產(chǎn)品民營化和深化政府監(jiān)管改革提供借鑒和啟示。

一、萌芽期：公共產(chǎn)品理論的思想淵源

公共產(chǎn)品理論肇始于對政府職能和國家財政等有關(guān)“公共性”問題的討論，最早可追溯到英國學(xué)者托馬斯·霍布斯。1961年，霍布斯在《利維坦》一書中從社會契約角度開創(chuàng)公共產(chǎn)品思想。他認為，國家作為群體授信的一個人格，應(yīng)以有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式，擔(dān)負起由個人享用但卻無法實現(xiàn)個人提供的公共產(chǎn)品的供給。[1]（P132）1740年，英國哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨在《人性論》中提出“搭便車”問題，以“公共牧地排水”為例，闡述相鄰兩人達成互利協(xié)議易，而多人間因坐享其成的想法難以達成協(xié)議的觀點。[2]（P577-579）文中雖然沒有明確提出公共產(chǎn)品的概念，卻已觸及公共產(chǎn)品理論的核心問題，即：人有利己本性且相互間存在共同需求、共同需求的供給過程中存在坐享其成的心理及可能性、需要政府參與供給克服弊端。繼休謨之后，亞當(dāng)·斯密對公共產(chǎn)品和私人物品進行區(qū)分。在《國富論》中闡述自由市場這只“看不見的手”的同時，對政府職能做出經(jīng)典界定，認為政府只需充當(dāng)一個“守夜人”執(zhí)行三項必要職能，其中就包括應(yīng)對國家安全、社會安全、司法制度、公共事業(yè)等類事項提供最低限度的公共服務(wù)。[3]（P28-29）實際上也就對公共產(chǎn)品做了一個初步的分類。約翰·斯圖亞特·穆勒進一步將政府違背自由放任主義的情形分為“一般性職責(zé)”和“選擇性職責(zé)”，并詳盡列舉鋪路、道路照明、修建海港、燈塔和堤壩等例子，指出政府除保護人們免遭暴力和欺詐這兩項職責(zé)外，還應(yīng)提供上述公共服務(wù)。[4]（P371-372）文中雖未直接討論公共產(chǎn)品供給問題，卻已蘊含公共產(chǎn)品的思想。不僅如此，亞當(dāng)·斯密、李嘉圖、馬歇爾、帕累托、庇古、凱恩斯、林達爾等經(jīng)濟學(xué)家的研究也不同程度涉獵“公共產(chǎn)品”問題。

二、迷信期：基于市場失靈考量的公共產(chǎn)品理論

1954和1955年，薩繆爾森相繼發(fā)表兩篇關(guān)于公共產(chǎn)品的短文《公共支出的純理論》和《公共支出理論圖解》，對于“什么是公共產(chǎn)品”給出一個迄今為止較為明確且在理論界基本達成共識的答案。薩繆爾森將“集體消費品”（Collective Consumption Goods）嚴格定義為“每個人對這種物品的消費，不需要從其他人對它的消費中扣除”[5]（P609）并借助數(shù)學(xué)工具，圍繞“非競爭性”清晰界定私人物品和公共產(chǎn)品的邊界，認為只有存在，即同時性消費時，才可稱為公共產(chǎn)品，如社區(qū)的和平與安全、國防、法律、空氣污染控制、防火、路燈、天氣預(yù)報和大眾電視等。然而，僅從非競爭性角度界定公共產(chǎn)品，難免過于狹隘，無法涵蓋現(xiàn)實中所有公共產(chǎn)品。因此，在其之后與他人合著的《經(jīng)濟學(xué)》中，薩繆爾森又將該定義修正為“公共產(chǎn)品是指能將效用擴展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”[6]（P268），即消費的非競爭性。不僅如此，薩繆爾森在批判林達爾的“威—林模型”基礎(chǔ)上運用序數(shù)效用、無差異曲線、一般均衡分析和帕累托效率分析公共產(chǎn)品最佳供給問題，建立一個在公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間可以實現(xiàn)資源最佳配置的一般均衡模型，即“薩繆爾森條件”。他假定：（1）最終消費品分為純私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品兩種；（2）消費者對兩種產(chǎn)品的消費邊際替代率之和等于其生產(chǎn)轉(zhuǎn)換率時，商品供應(yīng)即資源配置達到最優(yōu)。[7]（P387-389）[8]（P350-356）并強調(diào)，市場配置資源過程中，由于價格機制和投票或信號機制失真，且利己個體往往總是掩蓋自己對公共產(chǎn)品的真實需求，使得這一均衡條件難以實現(xiàn)。受薩繆爾森的啟發(fā)，馬斯格雷夫在《公共財政理論》（1959）中從公共產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性角度，將公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性并列，從而明確了公共產(chǎn)品的兩種屬性——消費上的非競爭性和非排他性。此后，德姆塞茨、弗里德曼、阿特金森和斯蒂格利茨等以此為思路，對公共產(chǎn)品的內(nèi)涵展開新一輪的討論。

當(dāng)然，有關(guān)公共產(chǎn)品的概念及判定標(biāo)準(zhǔn)并不僅限于此，除薩繆爾森和馬斯格雷夫突出強調(diào)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性兩種屬性外，其他學(xué)者圍繞公共產(chǎn)品的“共用性”“非排他性”和“非競爭性”等屬性各自展開論述，進一步豐富了公共產(chǎn)品的內(nèi)涵。第一種觀點突出強調(diào)公共產(chǎn)品的共用性，如鮑德威和威迪遜從消費者數(shù)量的角度，強調(diào)共同消費是公共產(chǎn)品的界定標(biāo)準(zhǔn)，如國防、法律執(zhí)行、廣播電視等產(chǎn)品和服務(wù)。[7]（P44）然而由于該界定僅從事實判斷出發(fā)，缺少價值判斷的考量，且將公共產(chǎn)品既定為商品，不考慮免費提供或免費享用的可能性，難免有失偏頗；第二種觀點源自奧斯特羅姆夫婦和薩瓦斯，重點強調(diào)消費上的非排他性和共同性，認為兩種屬性只是程度上的差異，并不存在絕對的排他或徹底的共用。且二者可視為公用物品的兩個獨立的屬性，不存在必然聯(lián)系。第三種觀點側(cè)重公共產(chǎn)品的排他性。史卓頓和奧查德舉例說明公共產(chǎn)品的三種情況：一是不可排他或排他成本很高以致難以通過市場供給的，如路燈；二是技術(shù)上可排他但習(xí)慣免費提供的，如道路；三是雖然可以有效排他但國家出于公平、公正等外部性考量而免費提供的，如教育、醫(yī)療服務(wù)等。[8]（P105）第四種突出非競爭性，持此觀點的學(xué)者較少，如布魯斯·金格馬認為公共產(chǎn)品并不必然排他，只存在非競爭性。[8]（P110）

綜上，這一時期的西方經(jīng)濟學(xué)者主要從產(chǎn)品屬性角度厘清公共產(chǎn)品的概念，界定公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的區(qū)別。根據(jù)薩繆爾森的經(jīng)典定義，公共產(chǎn)品天生具有非競爭性和非排他性兩個屬性，在現(xiàn)實世界中難以利用市場競爭機制找到一個可以實現(xiàn)資源有效配置的價格體系來控制公共產(chǎn)品的消費。顯然，有關(guān)公共產(chǎn)品的此類論調(diào)，有其特定的歷史和社會背景：20世紀(jì)中葉，新興自由主義學(xué)派理論開始萌芽并發(fā)展，對凱恩斯國家干預(yù)經(jīng)濟理論提出強烈質(zhì)疑。為了維護國家干預(yù)經(jīng)濟的合理性和正當(dāng)性，以薩繆爾森為首的“新古典綜合學(xué)派”給出公共產(chǎn)品的明確定義，為政府壟斷公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給、全面干預(yù)市場經(jīng)濟運行提供理論支撐。同時，為了證明公共產(chǎn)品私人供給的無效性，經(jīng)濟學(xué)家還建立了“公地悲劇”“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”三個理論模型，指出，由市場自發(fā)提供公共品必然導(dǎo)致低效，進一步鞏固了政府壟斷公共產(chǎn)品的合理性和必要性。因此，在很長一段時間，以“非競爭性”和“非排他性”為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品理論成為理論界普遍共識。“政府提供公共產(chǎn)品”也因更符合效率原則而幾乎成為一種教條。公共產(chǎn)品理論為政府干預(yù)微觀經(jīng)濟提供了最充分的理由。

三、質(zhì)疑期：基于政府失靈考量的公共產(chǎn)品理論

薩繆爾森的經(jīng)典定義主要從物品自身的消費特性出發(fā)，將物品絕對地劃分為“私人物品”和“公共物品”兩類，沒有涵蓋大量處于中間狀態(tài)的“非純公共物品”或者叫“混合物品”。并且，這種對產(chǎn)品在技術(shù)層面的認知，缺乏對附加在產(chǎn)品之上的思想意識、倫理、階級立場等復(fù)雜的主觀因素的考量，局限性不言自明，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是無法嚴格地確定一些物品的消費屬性。例如教育，嚴格的經(jīng)典定義傾向于把消費定位于私人物品，因為單就消費者的直接消費而言，具有一定程度的競爭性和排他性。而現(xiàn)實中，因教育而實現(xiàn)的社會效益具有顯著的正外部性，即對教育社會效益的消費具有非競爭性和非排他性，政府更多以免費或低收費的形式向社會提供和生產(chǎn)大量的公共教育，因此，政府提供的基礎(chǔ)教育以及類似物品如醫(yī)療服務(wù)、廉租房等被視為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。斯蒂格利茨在《經(jīng)濟學(xué)》書中就指出，教育是由公共提供的純私人物品，對“分配因素”的考量賦予了其公共產(chǎn)品的性質(zhì)。[9]（P116）英國倫敦經(jīng)濟學(xué)院霍華德·格倫內(nèi)斯特教授也指出“雖然我們所關(guān)注的人類服務(wù)也是帶有一些公共產(chǎn)品的性質(zhì)，但基本上還是私人產(chǎn)品”。①然而，這種試圖調(diào)和經(jīng)典定義與現(xiàn)實情況之間沖突的觀點在邏輯上是難以奏效的：既然政府作為生產(chǎn)和供給主體廣泛覆蓋公共教育、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域，又為何不承認其公共性，硬要塞到私人產(chǎn)品行列？既然決定教育以公共形式供給的理由是分配因素，即是基于政治價值的考量進行政治選擇，與物品的消費屬性判斷無關(guān)，那么私人物品的分配問題為何需要通過公共政治途徑來解決？這種判斷又是否恰當(dāng)？這一切問題均值得商榷。顯然，公共產(chǎn)品經(jīng)典理論對此均沒有繼續(xù)追問。

二是有關(guān)公共物品屬性是否具有可變性的爭論。公共物品的經(jīng)典定義以物品屬性的確定性、不可變動性為前提，對公共物品的界定與區(qū)分只是對既定屬性的物品的消費特征進行判斷。但問題是，因技術(shù)條件改善使某些公共物品具有排他和競爭的可能，對其公共物品的認定是否存續(xù)？原由政府提供的具有公共屬性的物品轉(zhuǎn)由市場生產(chǎn)和供給后，這些物品的屬性和轉(zhuǎn)變供給方式的依據(jù)為何？越來越多的學(xué)者開始認識到，對物品競爭性和排他性特征的改變影響對物品屬性的判斷，并在堅持經(jīng)典定義的同時進一步發(fā)展公共物品的界定方式。哈維·S·羅森等人指出“公共物品的分類并非絕對”，以港口燈塔為例，通過安裝特殊接收器，可以實現(xiàn)對燈塔信號利用的排他，說明“一種物品的特征還應(yīng)取決于技術(shù)狀況和法律安排”②。該理論觀點沿襲經(jīng)典定義的界定方式，嚴格依據(jù)消費特征判斷物品屬性，雖意識到市場條件和技術(shù)狀況的改變對物品公共屬性的動態(tài)影響，卻沒有繼續(xù)追問：對物品屬性的判定依據(jù)，是否應(yīng)該上升到影響或改變物品消費特征的更本質(zhì)因素，即技術(shù)狀況和制度安排等。更進一步地，在諸多改變物品屬性的影響因素中，誰起決定性作用？顯然，這些問題都沒有得到回答。

三是難以解釋供給方式轉(zhuǎn)變條件下的物品屬性。除上述難以解釋的問題外，當(dāng)技術(shù)狀況和制度安排都沒有實質(zhì)性的改變或影響物品的消費特征時，經(jīng)典定義對于“公共提供的私人物品”這一現(xiàn)象，無法給出合理的解釋。如原由市場自由生產(chǎn)和供給的食品、衣物等物品在特殊時期轉(zhuǎn)由政府提供，作為救災(zāi)物資。若按照經(jīng)典界定方式僅從消費特征考量，消費的競爭性和排他性為不變常量，仍屬私人物品之列。再如教育和醫(yī)療保健等服務(wù)，雖然市場可以有效供給，但政府依然選擇以低收費或免費的形式提供。這種包含政治因素的“私人物品公共供給”模式顯然無法從經(jīng)典公共物品理論中得到答案，需要在理論和實踐中進一步探索。

隨著經(jīng)濟理論如博弈論、組織理論的發(fā)展，以及政府供給公共產(chǎn)品所暴露出的諸多問題，人們開始將目光移回市場，重新思考私人提供公共物品的可能性。詹姆斯·布坎南突破了傳統(tǒng)基于消費特征判斷物品屬性的思維定式，從供應(yīng)公共產(chǎn)品的組織出發(fā)，認為公共產(chǎn)品是由供給過程決定的，與物品本身的消費特征無關(guān)。也就是說，一旦某種物品進入公共組織部門供給范圍，就可以將其視為公共產(chǎn)品，如住房保障。在《俱樂部的經(jīng)濟理論》一文中，布坎南給出“俱樂部”的概念，即“一種消費、所有權(quán)在會員之間的制度安排”[10]（P1-14）。該理論認為，物品本身沒有“私人”和“公共”之別，只有一種“俱樂部物品”，并因此將理論上的純私人物品和純公共產(chǎn)品解釋為最優(yōu)會員數(shù)量分別為1和無窮大的物品。這樣，現(xiàn)實生活中絕大多數(shù)物品就可以概括為：具有一定消費群體規(guī)模，處于純私人物品和純公共產(chǎn)品之間，具有某種程度“公共性”的產(chǎn)品。核心問題為討論俱樂部的最優(yōu)規(guī)模（成員數(shù)量）和成員對俱樂部物品的最優(yōu)消費之間的相關(guān)性[10]（P125）。俱樂部物品下實現(xiàn)個人效用最大化的社會最優(yōu)條件：■=■■。布坎南的俱樂部理論彌補了薩繆爾森“二分法”理論對處于純私人物品和純公共產(chǎn)品之間的中間狀態(tài)的缺失。

布坎南在《公共物品的需求與供給》（1968）[11]一書中提到，通過某種技術(shù)設(shè)計或制度安排，公共物品消費的排他性完全可以實現(xiàn)，如通過設(shè)置收費亭、警衛(wèi)、圍墻或售票處等收費方式，規(guī)避“搭便車”風(fēng)險的同時，使俱樂部產(chǎn)品私人供給成為可能。同時，因自愿結(jié)社形成的俱樂部內(nèi)蘊含特有的激勵和約束機制，可以保證供給公共物品的高效性和俱樂部規(guī)模的穩(wěn)定性。集團組織成為實現(xiàn)有效率供給準(zhǔn)公共物品的理想模式。布坎南的俱樂部理論，通過明顯的需求偏好顯示機制，使有關(guān)當(dāng)事人在相互依賴的經(jīng)濟活動中自愿結(jié)社，從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。換言之，當(dāng)公共物品具有地域性或局部特征時，市場機制可以代替政府供給更好地發(fā)揮資源配置功能，空間流動性賦予地方公共產(chǎn)品具有類似私人市場選擇的特征，俱樂部成員完全可以采取“用腳投票”的方式，對供給主體構(gòu)成激勵和約束作用，促進地方公共物品供給效率的提升。[12]

繼布坎南基于供給視角研究公共產(chǎn)品理論以來，越來越多的學(xué)者開始質(zhì)疑傳統(tǒng)公共產(chǎn)品理論下政府壟斷公共產(chǎn)品供給的有效性，將目光鎖定在介于純公共物品和純私人物品之間的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”領(lǐng)域，逐步構(gòu)建公共產(chǎn)品市場化供給的新公共管理模式。

德姆塞茨（1970）在《公共物品的私人生產(chǎn)》一書中進一步區(qū)分公共物品和集體物品兩個概念，指出真正具有非排他性的是集體物品而非薩繆爾森意義上的公共物品。原因在于公共物品通過市場細分和價格歧視可以有效阻止非付費者的消費，產(chǎn)生等同于私人物品的排他效果。因此，此類公共物品可以有效吸納私人部門的介入。[13]（P293-306）奧爾森（1965）將公共物品和集體物品作同義理解，但強調(diào)，公共（集體）物品只有在某一特定集團中才有意義，而對另外一個集團來說則可能是私人物品。在他看來，集團規(guī)模越大，搭便車的可能性越大，但個人利益和集體利益矛盾并非不可調(diào)和，只要能設(shè)計并運用“選擇性激勵”（selective incentives），以集體行動合作的方式提供公共物品同樣可以實現(xiàn)集體利益。[14]戈?。?977）將大多數(shù)物品的市場準(zhǔn)入方式歸納為“均等進入”（equalaccess）和“選擇性進入”（selective access），指出公共物品之所以無法通過私人提供選擇性進入的主要原因在于技術(shù)障礙，無法排除不付費者的搭便車行為。[15]（P53-71）布魯貝克爾（1975）的思路則是通過“選擇不生產(chǎn)”實現(xiàn)公共物品的排他。[16]（P147-161）

1974年，科斯發(fā)表《經(jīng)濟學(xué)中的燈塔》一文，系統(tǒng)地介紹了燈塔這一經(jīng)濟學(xué)家認為最不可能由私人提供的具有消費的非排他性和非競爭性的公共物品在英國的供給制度，即燈塔服務(wù)由私人提供，負責(zé)建造、管理、籌資和所有，燈塔產(chǎn)權(quán)歸屬于政府，由代理人代為收取燈塔使用費。[17]（P149-173）科斯強調(diào)，通過對存在非排他性和非競爭性的物品和私人物品捆綁（tying arrangement）銷售，可以有效解決搭便車問題，使公共物品的私人收費成為可能。這一思路徹底顛覆了傳統(tǒng)公共產(chǎn)品理論，為政府壟斷公共產(chǎn)品供給模式畫上句號，進而引發(fā)理論界和實務(wù)界對公共物品多元供給模式的后續(xù)研究與討論。

事實上，市場通常能以多種靈活手段方式解決公共產(chǎn)品和外部性問題。以經(jīng)濟學(xué)家普遍認為最具外部性效應(yīng)而不能由市場供給的教育為例，英國和美國的教育在實行學(xué)校補貼和義務(wù)教育之前，普遍由私人部門提供，且表現(xiàn)出比公共教育更強的競爭力。[18]（P361-382）英國政府廣泛涉足教育領(lǐng)域始于19世紀(jì)后期，在此之前其國內(nèi)教育已取得廣泛而快速的發(fā)展。1833年，英格蘭政府向國內(nèi)教育進行有限資助，但僅占到建?？偝杀镜?5%左右，其余大部分資金仍來自社會自愿捐助。[19]（P362-363）[20]（P86）蘇格蘭教育提供模式是市場靈活應(yīng)對教育需求的有力佐證。18世紀(jì)和19世紀(jì)早期的美國教育模式同樣如此，市場在教育資源配置中起決定性作用。19世紀(jì)初，美國教育盛行學(xué)院模式，資金全部來自學(xué)費、社會捐助、發(fā)行彩票和出售股票等非政府資助的途徑，為市場自由提供多元化的教育模式可供選擇，較之政府提供的標(biāo)準(zhǔn)化教育產(chǎn)品而言更具綜合競爭力。顯然，因外部收益而強制要求政府介入教育領(lǐng)域，并不具備足夠的合理性。此外，市場主體出于互利動機等原因，會主動聯(lián)合起來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)自發(fā)地解決排他性和搭便車難題。1976年，美國休斯敦反垃圾團隊公司（the Houston Anti-Litter Team，Inc，HALT）的建立，就是遵循“誰受益、誰付費”的原則，依靠高速公路十字路口附近居民的出資維持高速公路樞紐的衛(wèi)生狀況。同理，城市休閑和娛樂服務(wù)，如公園、海灘、體育館、博物館和圖書館等，在受益者明確的前提下，完全可以通過使用者付費的方式，如入門費、許可費、出租費、使用費、特別服務(wù)費等在技術(shù)上實現(xiàn)排他，同時嘗試多種創(chuàng)新形式，如確定收費結(jié)構(gòu)、實行差別定價、物品代替收費等降低對低收入群體的影響。政府提供公共產(chǎn)品的實際范圍可以大大減少。

自民營化（Privatization）（Peter Drucker，1969）[21]一詞提出以來，西方發(fā)達國家陸續(xù)在本國公用事業(yè)領(lǐng)域開展大規(guī)模民營化、私有化改革運動，將市場競爭機制引入公共領(lǐng)域，旨在以較低成本獲得更高效、更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。20世紀(jì)80年代后，公共事業(yè)引入民營化作為一種新公共管理模式被全世界所接受，并掀起民營化改革的浪潮。薩瓦斯（Savas，1992）將此階段公用事業(yè)民營化改革手段主要歸納為三種：委托（Delegation）、撤資（Divestment）和替代（Displacement）。[22]約翰·希克爾對美國、德國、加拿大、澳大利亞等國的一百余項公共產(chǎn)品市場化改革項目進行深入研究，指出通過此項改革，各國均在不同程度上實現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給效率的提升和成本節(jié)約，并有效實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移。[23]

理論與實踐表明，在公共產(chǎn)品與私人物品之間并不存在界限分明的鴻溝。進一步地，公共產(chǎn)品的存在，不是市場失靈的原因，更無法為政府壟斷供給提供理由，而私人供給、自愿供給甚至聯(lián)合供給，或許可以為解決公共產(chǎn)品供給矛盾提供新思路。

四、重構(gòu)期：重塑政府與市場關(guān)系的公共產(chǎn)品理論

然而，在公用事業(yè)民營化改革道路上，政府與私營部門的“利己動機”導(dǎo)致二者之間的“交易點”極易成為滋生腐敗和不道德行為的土壤，契約履行中的信息不對稱使“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”問題凸顯，出現(xiàn)私營部門損害公共利益的“契約失靈”現(xiàn)象。并且，隨著技術(shù)進步以及市場規(guī)模、市場范圍的變化，公共產(chǎn)品的“公共性”的合理性和邊界也呈現(xiàn)動態(tài)變化趨勢，政府與市場在公共產(chǎn)品供給問題上出現(xiàn)相互爭搶或推諉的現(xiàn)象，公共產(chǎn)品供給效率下滑。這一系列難題僅依靠政府—市場二元機制顯然難以為繼，因此，重塑公共產(chǎn)品供給過程中的政府與市場的關(guān)系，建立既規(guī)避市場失靈，又防止政府失靈的公共產(chǎn)品多元主體供給體制的意義凸顯。

隨著市場機制的逐步完善、公共產(chǎn)品相關(guān)理論的不斷創(chuàng)新，越來越多的私人力量和民間組織參與到公共產(chǎn)品供給的隊列中，公共產(chǎn)品供給主體從單一主體壟斷供給逐步發(fā)展為由政府與公民、私營部門及第三部門多元主體互動的供給模式。演變歷程大致可以分為三個階段：第一階段是基于功能互補的政府—第三部門二元供給模式。代表人物有Hansmann（1980）、Weisbrod（1986）以及Gidron，Kramaer和Salamon（1992）?；居^點為：第三部門在內(nèi)部控制、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢，使其與政府建立合作往往比與私營部門建立合作更有效、更節(jié)約，有效規(guī)避市場失靈和政府公共產(chǎn)品供給不足雙重難題，在有力保證弱勢群體利益的同時更好地實現(xiàn)公共產(chǎn)品的“公平性”。當(dāng)然，由于第三部門在資金、政策上缺乏自主性，該二元供給模式難免會陷入“官僚化”危機而缺乏應(yīng)有的活力。第二階段是由政府、市場和志愿部門構(gòu)成的三元主體合作供給模式。20世紀(jì)90年代，隨著市場機制的逐步完善、社會領(lǐng)域自組織力量的發(fā)展壯大，私營部門與公共部門、政府與非政府組織之間的傳統(tǒng)界限越來越模糊。在此背景下，羅伯特·伍思努（Robort Wuthnow，1991）提出在公共產(chǎn)品領(lǐng)域建立一種可以實現(xiàn)政府、企業(yè)、第三部門三者有效溝通的協(xié)調(diào)機制，讓各供給主體充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過構(gòu)建“多中心治理模式”實現(xiàn)參與各方的“多贏”。[24]該模式突出強調(diào)來自民間的第三部門的作用，充分利用其善于處理公益性、慈善性事務(wù)及諸如生態(tài)保護、人道援助、關(guān)愛弱勢群體等國際性社會問題的特點。但由于它的“類官僚化運作”以及政府監(jiān)管的缺失，難以真正代表最廣泛社會公眾的利益，遭到社會各界尤其是社會公眾的普遍質(zhì)疑。第三階段是政府、公民、社會及市場主體多維互動的多元主體供給模式。新公共服務(wù)理論的代表人物King和Strivers（1998），Denhardt（2000）對公共產(chǎn)品供給中政府“掌舵人”的不當(dāng)干預(yù)行為進行批判，強調(diào)政府的首要任務(wù)是“服務(wù)而非掌舵”，應(yīng)歸還公民明確表達并實現(xiàn)公共利益訴求的權(quán)利，更多充當(dāng)“中間人”的角色，努力創(chuàng)造一個利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機制，聯(lián)合私人機構(gòu)和社區(qū)組織、民間志愿機構(gòu)等非營利機構(gòu)進行磋商與談判，協(xié)同解決公共產(chǎn)品供給問題，最大限度地實現(xiàn)公共利益。

目前，世界各國普遍采用市場化、引入競爭機制的新公共管理模式實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。但追根溯源，西方發(fā)達國家圍繞“公共產(chǎn)品”展開的理論探討與實踐探索是以利益取向的公共性和公共管理權(quán)力運行的多向度為主導(dǎo)。因此，尊重公民權(quán)、以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，同時強調(diào)政府責(zé)任復(fù)位的新公共服務(wù)模式很有可能成為新時期公共產(chǎn)品理論發(fā)展的引領(lǐng)者。

五、一種特殊的公共產(chǎn)品：政府監(jiān)管

經(jīng)濟學(xué)語境下的監(jiān)管（或稱規(guī)制、管制）有三重含義：一是政府基于公共利益考量的制度安排（Kahn，1988）；二是利益集團為自身利益對政府權(quán)力的俘獲（Stigler，1974）；三是泛指對經(jīng)濟的控制（植草益，1992）。從更廣泛的意義上講，第三重含義更能體現(xiàn)政府監(jiān)管的全面性，即泛指政府行政機構(gòu)直接干預(yù)市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一切規(guī)則制定及執(zhí)行行為。作為一種約束性制度安排，政府監(jiān)管同樣具有非競爭性和非排他性，故可被視為一種公共產(chǎn)品。不僅如此，政府監(jiān)管還表現(xiàn)出非實物形態(tài)、成本與收益非對稱性、效用的多元性、消費的強制性以及一定程度的“地域性”等特點，這決定政府監(jiān)管是一種特殊的公共產(chǎn)品。從這一理念出發(fā)，可以將政府監(jiān)管這種公共產(chǎn)品區(qū)分為四種表現(xiàn)形態(tài)，其監(jiān)管方式和水平直接影響公共產(chǎn)品供給效率，并在公共產(chǎn)品理論發(fā)展各歷史階段發(fā)揮不同的作用，參見圖1。

第I種是直接生產(chǎn)或供給純公共產(chǎn)品。在公共產(chǎn)品理論發(fā)展初期，政府監(jiān)管曾一度被視為矯正市場失靈、維護公共利益的不二選擇。代表人物有波斯納（1974）、杜普伊（1844）、霍特林（1938）、卡恩（1970）等。在凱恩斯的宏觀經(jīng)濟理論和新古典經(jīng)濟學(xué)的“國家干預(yù)”經(jīng)濟理論指導(dǎo)下，政府監(jiān)管理論以“公共利益”為核心，主張政府對市場的全面干預(yù)。自18世紀(jì)90年代，英、美、法等國家政府全面介入自然壟斷、公用事業(yè)等存在市場失靈的領(lǐng)域，對企業(yè)的進入、退出、價格、投資等問題進行直接干預(yù)。

第II種是通過財政或政策支持與私人部門合作提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品。一方面，對“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”屬性的認識以及新公共管理理論的發(fā)展為市場生產(chǎn)和供給這種公共產(chǎn)品提供了可能性和可行性。另一方面，由芝加哥學(xué)派經(jīng)濟學(xué)家施蒂格勒（1996）、佩爾茲曼（1976）、貝克爾（1997）等發(fā)起的“監(jiān)管俘獲”理論、監(jiān)管經(jīng)濟理論和鮑莫爾、潘扎和威利格（1982）提出的可競爭市場理論對政府監(jiān)管的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑。在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的“部門利益”監(jiān)管理論進而主張放松政府監(jiān)管手段，將市場機制與政府干預(yù)結(jié)合起來。繼而在“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”供給問題上出現(xiàn)政府公共部門與私人部門合作的二元供給模式。在實踐層面，美國在民用航空、鐵路運輸以及石油等公用領(lǐng)域相繼放松政府監(jiān)管，逐漸降低甚至取消市場準(zhǔn)入門檻，公共產(chǎn)品民營化改革至此拉開序幕。

第III種是通過制定一系列法律法規(guī)和微觀監(jiān)管政策保證公共產(chǎn)品的供給及其效率。進入20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達資本主義國家陸續(xù)在國內(nèi)公共產(chǎn)品領(lǐng)域展開民營化改革，并在世界范圍內(nèi)掀起“監(jiān)管放松”的浪潮。這種根本性變革不論是為解決資本主義國家的“滯脹”問題而對政府財政赤字做出的調(diào)適，還是為應(yīng)對技術(shù)革命對公共產(chǎn)品邊界影響的一種技術(shù)性規(guī)范，從根本上說，是國家干預(yù)經(jīng)濟政策失敗的一種必然反映。所以，在公共產(chǎn)品民營化過程中，重審政府與市場在公共產(chǎn)品供給和資源配置中的關(guān)系和作用，建立既規(guī)避市場失靈又防止政府失靈的有效微觀監(jiān)管政策，并以法律制度作保障和支撐，成為此階段政府監(jiān)管這種公共產(chǎn)品應(yīng)發(fā)揮的主要職能和改革方向。在理論層面，梯若爾、拉豐、Baron、Myerson和Sappington等學(xué)者以信息不對稱為前提，構(gòu)建激勵性規(guī)制理論，修正傳統(tǒng)政府監(jiān)管政策設(shè)計相應(yīng)偏差，旨在設(shè)計兼顧企業(yè)內(nèi)在經(jīng)營效率和社會福利最大化的最優(yōu)監(jiān)管機制，為公共產(chǎn)品民營化過程中的法律法規(guī)和微觀監(jiān)管政策制定提供了有力依據(jù)。

第IV種是通過規(guī)制政策本身的公共性實現(xiàn)公共利益。不論政府監(jiān)管是上述哪種表現(xiàn)形態(tài)，在公共產(chǎn)品理論發(fā)展歷程中發(fā)揮作用如何，就監(jiān)管本身而言，具有消費上的非競爭性和非排他性，以矯正市場失靈、維護公共利益為出發(fā)點，受全體公民利益委托以實現(xiàn)社會福利最大化為宗旨等，這些特征決定了政府監(jiān)管必然是公共產(chǎn)品，且是一種特殊、有效的公共產(chǎn)品。如在城市供水、燃氣、電力、交通等自然壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟性監(jiān)管是防止壟斷低效、增進社會福利的有效手段；在安全、環(huán)境、衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)等公共領(lǐng)域?qū)嵤┑纳鐣员O(jiān)管是有效降低負外部性、實現(xiàn)租金共享的機制保障；通過市場準(zhǔn)入、價格、投資、產(chǎn)品質(zhì)量和進出口等監(jiān)管機制設(shè)計為公共產(chǎn)品民營化改革創(chuàng)造良好的市場秩序和政策環(huán)境?？傊?，政府監(jiān)管作為西方發(fā)達資本主義國家政府干預(yù)經(jīng)濟政策的重要部分，是矯正市場失靈的重要制度設(shè)計。并且，隨著公共產(chǎn)品民營化改革的逐步深入，將更好地對微觀經(jīng)濟主體進行有效的規(guī)范和制約，服務(wù)于公共利益和社會福利最大化這一宗旨，填補公共產(chǎn)品理論的空白。

六、對我國的啟示

不論是目前在世界范圍內(nèi)盛行的以公用事業(yè)民營化改革為主導(dǎo)的新公共管理理論及實踐，還是倡導(dǎo)多元主體互動供給的新公共服務(wù)管理模式，公共產(chǎn)品只是在供給形式上實現(xiàn)了從政府向市場的轉(zhuǎn)移。但政府作為公共利益的最終捍衛(wèi)者，向社會公眾提供公共產(chǎn)品這一原始責(zé)任從未動搖，并且隨著公共產(chǎn)品民營化改革的深入，應(yīng)更好地完成從公共產(chǎn)品直接提供者向監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)換，保證公共產(chǎn)品供給效率與監(jiān)管質(zhì)量。西方發(fā)達資本主義國家公共產(chǎn)品民營化和監(jiān)管放松改革實踐進一步驗證了政府監(jiān)管作為一種特殊的公共產(chǎn)品，是“現(xiàn)代市場經(jīng)濟不可或缺的制度安排”這一命題，這將對新時期我國公共服務(wù)民營化深化改革及政府職能的轉(zhuǎn)變具有重要的啟示作用，具體有以下兩方面。

一是做好“加減法”，更好發(fā)揮政府作用。20世紀(jì)70年代以來，我國在公用事業(yè)領(lǐng)域全面啟動民營化、市場化改革，民營資本特別是外資流向城市供水、燃氣、污水處理、生活垃圾收集與處理等各行業(yè)，改革不可謂不全面，不系統(tǒng)。私人部門的介入的確激活了公共產(chǎn)品供給效率，很大程度上促進社會福利的提升，但問題不斷、事故頻發(fā)的事實卻不容忽視。從表面上看，我國市場化改革與西方公共產(chǎn)品民營化改革以及政府監(jiān)管放松在時間、內(nèi)容、作用形式等方面有著驚人的相似，但由于客觀經(jīng)濟條件的迥異、擬解決的歷史及現(xiàn)實課題的不同，使得我國公共生產(chǎn)和服務(wù)部門的改革更具復(fù)雜性、矛盾性和不可預(yù)測性，既要充分發(fā)揮市場機制的作用，鼓勵國有企業(yè)在內(nèi)的各類市場主體公平競爭，同時還要克服因市場失靈造成的資源配置的損失和浪費。如果說前者是類似西方監(jiān)管放松的話，那么后者則是監(jiān)管要著力解決的問題。因此，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為這一問題提供明確的解決思路，即要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的調(diào)控作用。面對公共生產(chǎn)和服務(wù)部門存在的供給效率不足、政府經(jīng)濟干預(yù)過多、不當(dāng)和監(jiān)管缺失、錯位等問題，要求政府既要做好“減法”，即減少對公共產(chǎn)品和服務(wù)部門市場準(zhǔn)入、價格、投資及微觀事務(wù)的不當(dāng)干預(yù)和管理以及對資源的直接配置，消除一切不利于市場在資源配置中起決定性作用的體制機制障礙。同時也要做好“加法”，即在全面深化改革的過程中，始終扮演好改革開放推動者的角色，增強統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計能力。進一步增強政府在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理等方面應(yīng)有職能，更好地發(fā)揮政府的作用。

二是提升公共產(chǎn)品供給效率和監(jiān)管質(zhì)量，重構(gòu)政府監(jiān)管體系?？v觀世界各國公共產(chǎn)品理論與實踐的發(fā)展軌跡，隨著公共產(chǎn)品民營化改革的進一步深入，公共利益和社會福利的實現(xiàn)成為公共產(chǎn)品理論和政府監(jiān)管理論的核心并受到世界范圍的廣泛關(guān)注。改革的重點不再是由誰生產(chǎn)和供給、需不需要監(jiān)管，而是如何生產(chǎn)和供給、怎樣監(jiān)管以及如何制定更有效率的監(jiān)管政策，提升公共產(chǎn)品供給效率和監(jiān)管質(zhì)量，保證公共利益的實現(xiàn)。在西方主要市場經(jīng)濟國家，基于長期積淀而成熟的市場經(jīng)濟體制和完備的法律體系，在公共產(chǎn)品民營化改革過程中，監(jiān)管機制設(shè)計顯得異?；钴S。這既是監(jiān)管理論發(fā)展的實踐形態(tài)，也是公共產(chǎn)品領(lǐng)域由于技術(shù)進步、市場規(guī)模及范圍的變化而不斷改革需要的一種折射。相比之下，破解我國公共產(chǎn)品民營化改革的難題，沒有合理的監(jiān)管體制和完備的法律制度做支撐和保障，僅僅生搬硬套西方先進的激勵性監(jiān)管手段緩解我國民營化改革之“陣痛”，從而帶來改革的階段性效果已經(jīng)難以為繼。推進我國公共產(chǎn)品民營化改革的當(dāng)務(wù)之急是破除以往基于“主體、客體、手段”片面的、局限的、平面式分析思維框架，重建一種全方位的、系統(tǒng)的分析范式和改革路徑，理順監(jiān)管機制、監(jiān)管體制和監(jiān)管法律制度三者之間的關(guān)系，重構(gòu)政府監(jiān)管體系，提升公共產(chǎn)品供給效率和政府監(jiān)管質(zhì)量。

注釋：

①轉(zhuǎn)引自：馮俏彬、賈康：《權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品：關(guān)于擴展的公共產(chǎn)品定義及其闡釋》，中國經(jīng)濟學(xué)教育科研網(wǎng)，2009年7月12日。

②哈維·S·羅森、特德·蓋茨：《財政學(xué)》（第八版），郭慶旺、趙志耘譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第54-55頁。

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責(zé)任編輯、校對：張增強收稿日期：2015-04-22

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系研究”（12AZD107）；中國博士后科學(xué)基金特別資助項目“城市公用事業(yè)深化改革與科學(xué)監(jiān)管互動研究”（2015T80287）；中國博士后科學(xué)基金面上資助項目“城市公用事業(yè)政府監(jiān)管機制、體制、制度功能耦合研究”（2014M561276）；吉林省社會科學(xué)基金項目“公私合作制下吉林省城市公用事業(yè)政府監(jiān)管體系創(chuàng)新研究”（2015BS57）；吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費項目“中國城市公用事業(yè)政府監(jiān)管質(zhì)量問題研究”（2014BS008）的階段性成果

作者簡介：劉佳麗（1986-），女，吉林樺甸人，吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院講師，經(jīng)濟學(xué)博士，吉林大學(xué)商學(xué)院博士后，研究方向為社會主義市場經(jīng)濟理論、政府規(guī)制；謝地（1963-），男，吉林農(nóng)安人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為社會主義市場經(jīng)濟理論。