制度累積與上合、金磚發(fā)展的“中段陷阱”

楊成

2015年7月8日～10日，金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第七次會(huì)晤與上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十五次會(huì)議在俄羅斯烏法舉行。

上合、金磚“雙峰會(huì)”是否產(chǎn)生了1+1>2的效應(yīng)而具備了里程碑的意義？全球和地區(qū)地緣政治及地緣經(jīng)濟(jì)的版圖是否就此開(kāi)始改寫？“雙峰會(huì)”的“非西方”因子與當(dāng)下國(guó)際關(guān)系主導(dǎo)力量的“西方”要素到底有無(wú)可能和平共處、共同推動(dòng)全球治理新格局的誕生？

7月8日～10日，備受關(guān)注的金磚國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人第七次會(huì)晤和上海合作組織成員國(guó)元首理事會(huì)第十五次會(huì)議“雙峰會(huì)”（簡(jiǎn)稱“合金峰會(huì)”）相繼在俄羅斯烏法舉行。兩大組織各自發(fā)表了《烏法宣言》，引起了廣泛的國(guó)際關(guān)注。相較于同樣在俄羅斯主場(chǎng)舉辦的2009年葉卡捷琳堡“合金峰會(huì)”，烏法無(wú)疑更能調(diào)動(dòng)世界的想象力。全球和地區(qū)地緣政治及地緣經(jīng)濟(jì)的版圖是否就此開(kāi)始改寫？?jī)纱笮屡d國(guó)際組織的對(duì)接只是一個(gè)臨時(shí)性安排、還是意味著常規(guī)化的啟動(dòng)？“雙峰會(huì)”是否產(chǎn)生了1+1>2的效應(yīng)而具備了里程碑的意義？而在上述諸多問(wèn)題的背后，更關(guān)鍵的本質(zhì)在于“雙峰會(huì)”的“非西方”因子與當(dāng)下國(guó)際關(guān)系主導(dǎo)力量的“西方”要素到底有無(wú)可能和平共處、共同推動(dòng)全球治理新格局的誕生？

兩個(gè)組織，一種意象？

上合組織和金磚國(guó)家機(jī)制的發(fā)展邏輯和軌跡有著顯著不同。前者是發(fā)端于蘇聯(lián)解體后繼續(xù)進(jìn)行的中國(guó)與前蘇聯(lián)相關(guān)加盟共和國(guó)的邊界談判，并在此進(jìn)程中逐步累積信任而自然演化出的新型國(guó)際合作制度。成員國(guó)在地理上相互接壤，共同創(chuàng)建了以“上海精神”為核心的合作規(guī)范，內(nèi)部形成了中俄“雙引擎”共同牽引的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從成立伊始就具備政治、經(jīng)濟(jì)、安全等多輪驅(qū)動(dòng)的復(fù)合型合作框架，活動(dòng)范圍更多集中在歐亞地區(qū)。而金磚機(jī)制則是源自高盛的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，更多體現(xiàn)了“想象地理學(xué)”的理念而被人為建構(gòu)的、超出傳統(tǒng)地理邊界關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)的新興經(jīng)濟(jì)體組合。相較于上合較為明顯的差序格局而言，金磚內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為更為均衡的“去中心化”傾向。兩者的共同點(diǎn)則在于成員國(guó)在文明類型和發(fā)展理念等方面都具有程度不同的“非西方”特征，在一個(gè)美國(guó)主導(dǎo)的、以自由主義價(jià)值觀體系和法權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的西方秩序漸次失去其普遍意義的背景下開(kāi)始被賦予更多的替代內(nèi)涵。

更關(guān)鍵的是，烏法“雙峰會(huì)”是在烏克蘭危機(jī)以來(lái)備受西方壓力的俄羅斯主場(chǎng)舉行，這決定了會(huì)議的基調(diào)在俄羅斯的積極引導(dǎo)下先天地加強(qiáng)了“去西方”、“非西方”的色彩。甚至，在普京當(dāng)局的精巧設(shè)計(jì)下，事實(shí)上包括了歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟峰會(huì)的史無(wú)前例的“三峰會(huì)”對(duì)接得以呈現(xiàn)在全世界的視野內(nèi)。這樣一來(lái)，俄羅斯以西方為參照系的空前孤立被以超常規(guī)、超大規(guī)模的加強(qiáng)版“合金峰會(huì)”的“團(tuán)結(jié)一致”所對(duì)沖。

于是，國(guó)內(nèi)外圍繞“雙峰會(huì)”的評(píng)價(jià)出現(xiàn)了某種趨同：西方主流媒體或者忙于臆想中俄“超級(jí)大國(guó)軸心”，或者重新炒作“東方北約”的復(fù)興與“全球秩序挑戰(zhàn)者”的流行想象;俄羅斯則急于表達(dá)上合、金磚與二戰(zhàn)后由西方國(guó)家控制的國(guó)際組織相抗衡標(biāo)志著世界秩序正在發(fā)生變化的喜悅;而中國(guó)官媒也多用“里程碑”來(lái)定義“合金峰會(huì)”的諸多成果，認(rèn)為全球和地區(qū)治理新平臺(tái)正在不斷展示強(qiáng)勁的行動(dòng)能力。那么，“合金”機(jī)制是否已經(jīng)走出了初創(chuàng)的積累階段而進(jìn)入了一個(gè)良性循環(huán)的新時(shí)期呢？我們應(yīng)該如何看待烏法“雙峰會(huì)”的諸多成果？又該如何為未來(lái)上合、金磚的發(fā)展提供更為合理的議程設(shè)置？

制度累積還是制度耗散？

評(píng)價(jià)結(jié)果在相當(dāng)程度上取決于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和評(píng)價(jià)角度的選取。一般而言，行政部門更傾向于從積極面總結(jié)外交行為的成效，否則無(wú)助于其自身的績(jī)效統(tǒng)計(jì)，也難以獲得進(jìn)一步設(shè)計(jì)和實(shí)施特定對(duì)外政策的正當(dāng)性與合法性，重點(diǎn)在“立”。但問(wèn)題在于，不同于總結(jié)成就的當(dāng)下指向，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出問(wèn)題和解決問(wèn)題的著眼點(diǎn)在于未來(lái)，因而即便只是在資政啟民方面，也用一種“破”的外在表現(xiàn)突出了更具意義的建設(shè)性價(jià)值。在某種程度上，過(guò)于強(qiáng)調(diào)前述二者的某一方面都有失偏頗，從而必然容易產(chǎn)生偏見(jiàn)。當(dāng)這種偏見(jiàn)積少成多時(shí)，最終受損的必然是具體國(guó)際組織的整體利益和相關(guān)成員國(guó)的個(gè)體利益。

在筆者看來(lái)，評(píng)價(jià)國(guó)際組織發(fā)展前景的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)在于引入制度累積和作為其對(duì)立面的制度耗散概念。在經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)層面上，制度累積本來(lái)是指制度改革者在無(wú)力全盤廢除既有制度的情況下，基于現(xiàn)實(shí)需要而作出妥協(xié)導(dǎo)致新舊制度疊加共存的現(xiàn)象。借用到國(guó)際關(guān)系學(xué)科，它被用來(lái)描述目標(biāo)類似的新生制度在既有制度的基礎(chǔ)之上得以生成、發(fā)展和壯大，使得與之相適應(yīng)的整個(gè)制度呈現(xiàn)出不斷累積、增量發(fā)展的過(guò)程與結(jié)果。制度累積的核心特征在于，整套制度的某些部分具有很高的穩(wěn)定性，構(gòu)成了該合作制度的基座，而其他部分則具有較大流動(dòng)性，將在保持基座整體方向的前提下根據(jù)具體情勢(shì)的發(fā)展加以修正或衍生新的規(guī)范，這樣就保證了合作的基本面得以保持的靜態(tài)進(jìn)程與新的合作增長(zhǎng)點(diǎn)不斷涌現(xiàn)的動(dòng)態(tài)進(jìn)程可以相互強(qiáng)化。

研究表明，制度累積框架下的國(guó)際制度演變軌跡一般具有制度密度不斷增加和制度約束力逐步增強(qiáng)的基本特性。由于合作機(jī)制在初創(chuàng)階段不可能面面俱到考慮完備，因而即使產(chǎn)生了屬于它自身的制度精神，也極有可能包含許多非一致的、非規(guī)范的、非同質(zhì)的因素和進(jìn)程。這些初級(jí)階段的“異”被合作中漸次增加的“同”慢慢消解，未被規(guī)范的地方開(kāi)始逐漸縮小，而整個(gè)制度的演化方向則表現(xiàn)為延續(xù)而非斷裂現(xiàn)有制度的基本精神。在約束力方面，制度的強(qiáng)化可能表現(xiàn)為由形式規(guī)范逐漸變?yōu)閷?shí)質(zhì)規(guī)范或由允許例外情形的柔性制度逐漸轉(zhuǎn)為無(wú)差別的剛性制度。與制度累積相對(duì)的一種制度變遷模式則是制度耗散，它的特性正好相反：盡管制度想要解決的問(wèn)題已經(jīng)很明確，制度精神也已經(jīng)出現(xiàn)，但是其他具體的配套措施卻無(wú)法在既有基礎(chǔ)上繼續(xù)繁衍，填補(bǔ)未被規(guī)范的地方。整個(gè)制度始終處于雛形的狀態(tài)，無(wú)法夯實(shí)，因而也缺乏足夠的約束力。

對(duì)于上合、金磚而言，毫無(wú)疑問(wèn)，“雙峰會(huì)”的成果是實(shí)實(shí)在在的。在成員國(guó)的協(xié)同努力下，一系列延續(xù)了過(guò)往合作議程并繼續(xù)拓展合作領(lǐng)域和強(qiáng)化合作深度的戰(zhàn)略共識(shí)在烏法被固定下來(lái)，但這絕不意味著二者面臨的內(nèi)外挑戰(zhàn)可以被各自的合作進(jìn)程自然消弭。相反，克服過(guò)于“拔高”的自然沖動(dòng)、理性評(píng)估其存在的問(wèn)題似乎應(yīng)該成為決策層和學(xué)術(shù)界共同努力的方向。

“中段陷阱”與發(fā)展綜合癥

借助制度累積和制度耗散這一對(duì)概念，我們可以清楚地觀察到，上合、金磚在制度建設(shè)方面既取得了較大的進(jìn)展，但可能同時(shí)也進(jìn)入了自身發(fā)展的“中段陷阱”，即新興國(guó)際和地區(qū)組織在完成初始階段的規(guī)章制度等建設(shè)的快速發(fā)展后，在推進(jìn)更具實(shí)質(zhì)意義的合作方面不僅在速度上遇到了越來(lái)越多的“協(xié)商不一致”的效率降低挑戰(zhàn)，而且利益協(xié)同方面也面臨著合作越深入可能矛盾分歧也越多的后續(xù)乏力困境。換言之，國(guó)際和地區(qū)組織在進(jìn)入這一中間發(fā)展階段后，如果沒(méi)有足夠清醒的戰(zhàn)略眼光和戰(zhàn)略意識(shí)，沒(méi)有足夠精巧的自上而下的頂層設(shè)計(jì)和自下而上的合作深化，組織創(chuàng)建以來(lái)的制度累積很可能會(huì)被制度耗散所取代，制度精神也將逐漸在那種貌似攤子越鋪越大的表面繁榮中慢慢被耗盡最后的潛力，從而難以將組織繼續(xù)抬升至更重要的全球或地區(qū)治理的舞臺(tái)上去。應(yīng)該說(shuō)，這不是上合、金磚所獨(dú)有的現(xiàn)象，它所揭示的正是諸多國(guó)際合作機(jī)制的發(fā)展悖論，即組織發(fā)展的同時(shí)會(huì)遭遇階段性挑戰(zhàn)甚至危機(jī)，不發(fā)展則自動(dòng)喪失活力，而越發(fā)展也意味著全新的內(nèi)生性威脅會(huì)越發(fā)快速地到來(lái)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩極格局的土崩瓦解賦予了地區(qū)一體化進(jìn)程的空前動(dòng)力，全球治理也擁有了截然不同的議程。新世紀(jì)以來(lái)，尤其是2008年新一輪全球金融危機(jī)爆發(fā)后，與西方整體實(shí)力的相對(duì)下降相關(guān)，同時(shí)也是在新興經(jīng)濟(jì)體的群體式崛起的背景下，國(guó)際秩序和地區(qū)秩序的改造已經(jīng)從話語(yǔ)慢慢化為現(xiàn)實(shí)。全球和地區(qū)權(quán)力同時(shí)出現(xiàn)了“去中心化”和“再中心化”的平行發(fā)展。一個(gè)個(gè)新的國(guó)際和地區(qū)組織如雨后春筍般涌現(xiàn)?；诙?zhàn)后權(quán)力分配的傳統(tǒng)國(guó)際機(jī)制也開(kāi)始自身的改革和調(diào)適進(jìn)程。與此同時(shí)，隨著國(guó)際體系中的時(shí)間加速和空間壓縮現(xiàn)象的進(jìn)一步發(fā)展，新舊國(guó)際機(jī)制都表現(xiàn)出一定的空轉(zhuǎn)或低效運(yùn)作特征。歐盟數(shù)輪?wèn)|擴(kuò)后不僅面臨內(nèi)部新老成員國(guó)的張力，即便是老成員國(guó)也開(kāi)始因希臘危機(jī)等發(fā)生分裂而面臨危機(jī)。G20在剛剛成立之初因其擁有發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的廣泛代表性而被賦予全球經(jīng)濟(jì)治理的厚望，但現(xiàn)已被認(rèn)為難以承擔(dān)肩負(fù)的改革重任。

某種程度上，上合、金磚同樣面臨著類似的“發(fā)展綜合癥”。烏法“雙峰會(huì)”的各項(xiàng)成果恰恰更多證明，這種綜合癥不僅已經(jīng)到來(lái)，而且勢(shì)將直接影響兩個(gè)組織未來(lái)的發(fā)展軌跡。如果應(yīng)對(duì)不當(dāng)，很可能會(huì)重復(fù)目前世界上其他地區(qū)和國(guó)際組織的老路，進(jìn)入“中段陷阱”并從此慢慢虛化。

第二個(gè)春天還是第二次挑戰(zhàn)？

上合組織向來(lái)被中國(guó)外交界視為新時(shí)期國(guó)際合作組織發(fā)展的典范。在某種意義上，上合組織自“上海五國(guó)”時(shí)期開(kāi)始就提供了一種全新的具有方法論意義的國(guó)際規(guī)范。它的重要性不在于創(chuàng)造了一個(gè)新的國(guó)際性地區(qū)組織，而是它不僅是在制度上、而且在思想上創(chuàng)造了一個(gè)新的方法，為國(guó)際關(guān)系民主化、為國(guó)家間和地區(qū)內(nèi)人民關(guān)系的改善奠定了永久的可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。但問(wèn)題在于，對(duì)于一個(gè)新生的國(guó)際性地區(qū)組織而言，制度變遷的最優(yōu)方向應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)制度密度不斷加大的制度累積。而上合在初期的跨越式發(fā)展后似乎很快到達(dá)了制度均衡的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，而首要挑戰(zhàn)就是是否吸納新的正式成員及其路徑選擇：到底重點(diǎn)是放在深挖組織自身內(nèi)部潛力、還是依靠地區(qū)內(nèi)和地區(qū)外的參與者？抑或是一邊整合一邊擴(kuò)大？

這類問(wèn)題的背后實(shí)際上是上合組織“雙引擎”中俄兩國(guó)不同的地區(qū)整合觀，從而導(dǎo)致了話語(yǔ)和實(shí)際之間的巨大鴻溝。國(guó)際學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)傾向于認(rèn)為，中俄對(duì)于上合的不同定位是導(dǎo)致其發(fā)展階段性無(wú)作為或少作為的主因。俄羅斯著名中國(guó)問(wèn)題專家盧金認(rèn)為：“從一開(kāi)始，俄羅斯就更多地把上合組織看作政治而非經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，俄羅斯打算通過(guò)‘集體安全條約組織鞏固軍事政治協(xié)作，上合組織則被分配了某種在思想上體現(xiàn)多極世界概念的角色：通過(guò)宣言闡述非西方世界觀、世界多極性和其他價(jià)值觀等，但并不開(kāi)展重大活動(dòng)。”而中方孜孜以求的多邊經(jīng)濟(jì)合作議程一直在俄方的杯葛下進(jìn)展不順，以至于盧金坦承“除了發(fā)表宣言外，上合組織沒(méi)有影響局勢(shì)的實(shí)際杠桿”。進(jìn)而言之，一方“務(wù)虛”的實(shí)用主義立場(chǎng)服務(wù)于其安全利益至上的傳統(tǒng)認(rèn)知，與另一方“務(wù)實(shí)”的發(fā)展主義至上的價(jià)值取向造就了雙方在上合框架內(nèi)合作為主、競(jìng)爭(zhēng)存續(xù)的“競(jìng)爭(zhēng)中合作”這一格局。

正如西方學(xué)者所指出的，普京的“金磚外交”巧妙地利用了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，來(lái)幫助提升俄羅斯、印度、南非和巴西四國(guó)的地位，特別是俄羅斯的地位，并把俄羅斯自身置于一個(gè)發(fā)展中的明星地位。

此次上合烏法峰會(huì)的突出成果在中國(guó)的分析語(yǔ)境下被總結(jié)為四點(diǎn)：一是出臺(tái)發(fā)展戰(zhàn)略;二是啟動(dòng)擴(kuò)員程序;三是強(qiáng)化安全合作;四是表明對(duì)二戰(zhàn)態(tài)度。尤其是前兩項(xiàng)更被普遍認(rèn)為是峰會(huì)的最大收獲。但從制度累積的視角看，這兩項(xiàng)成果都具有明顯的兩面性：一方面彰顯了成員國(guó)的戰(zhàn)略共識(shí)的凝聚，但另一方面也標(biāo)志著更為復(fù)雜的發(fā)展階段正在加速到來(lái)。進(jìn)而言之，烏法峰會(huì)宣告的可能更多是俄羅斯外交的成功，但對(duì)于該組織的中長(zhǎng)期發(fā)展而言反而帶來(lái)了制度耗散的不確定性。

上合擴(kuò)員的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

中方曾致力于推動(dòng)上合成員國(guó)在2012年6月北京峰會(huì)期間通過(guò)組織十年發(fā)展戰(zhàn)略，但受制于部分成員國(guó)的政治意愿，在“協(xié)商一致”的議事規(guī)則約束下，上合組織只批準(zhǔn)了表達(dá)原則共識(shí)的《上海合作組織中期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》。而俄羅斯在面臨諸多外部壓力的情況下最終促使烏法峰會(huì)通過(guò)了《上合組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》，上合組織擴(kuò)員問(wèn)題也最終塵埃落定。俄方此前一直認(rèn)為中國(guó)在擴(kuò)員問(wèn)題上“推三阻四”，“表面上不反對(duì)”，實(shí)際上擔(dān)憂“印度這種大國(guó)加入必將使中國(guó)喪失部分影響力”，因而俄一直強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)員是上合組織不淪為空談俱樂(lè)部的惟一機(jī)會(huì)”。這種操作包含著精巧的權(quán)力格局設(shè)計(jì)：過(guò)去上合組織內(nèi)部自然演化成中俄雙引擎+哈薩克斯坦+其他上合成員國(guó)的三級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，但中俄主導(dǎo)是顯然的。問(wèn)題是，俄方日益擔(dān)憂隨著相對(duì)實(shí)力日益朝著對(duì)中國(guó)有利的方向變化，如何使中國(guó)“遵守紀(jì)律”的問(wèn)題將日益突出。引入印度可以避免“中國(guó)中心”的出現(xiàn)。這一“陽(yáng)謀”的長(zhǎng)處還在于抓住了其他中亞成員國(guó)的關(guān)切：當(dāng)印度和巴基斯坦這樣的大國(guó)成為正式成員國(guó)，一個(gè)更加多中心的組織意味著其他成員國(guó)可以利用這種多元結(jié)構(gòu)爭(zhēng)取更多的發(fā)展紅利，而且可能打破中俄雙引擎結(jié)構(gòu)下經(jīng)常出現(xiàn)的兩難選擇。某種程度上，烏克蘭危機(jī)背景下中國(guó)傾向于“雪中送炭”的對(duì)俄政策邏輯最終促成了印巴的正式加入。

擴(kuò)員固然有一系列正面意義，但它的潛在挑戰(zhàn)一點(diǎn)兒也不少。第一，效率與公平的矛盾。如同歐盟、東盟等諸多國(guó)際組織擴(kuò)員所展示的，成員國(guó)數(shù)量越大，其決策效率和合作成效下降的幾率就越大。上合組織所提供的“協(xié)商一致”行動(dòng)準(zhǔn)則一向被視為其優(yōu)于同類其他西方國(guó)際組織之處，也是包括烏茲別克斯坦在內(nèi)的諸多中小國(guó)家愿意參與組織的關(guān)鍵因素，如何破局已經(jīng)是繞不開(kāi)的難題。有意見(jiàn)認(rèn)為，可以重訂規(guī)則，采用分類管理機(jī)制，即在經(jīng)濟(jì)等低階安全議題上采用多數(shù)決定制，而在政治安全等高階安全議題上維持“協(xié)商一致”的決策方式。但這樣做顯然會(huì)讓中小成員國(guó)擔(dān)心自己的利益維護(hù)將被大國(guó)左右而降低參與的積極性，甚至在極端情況下不排除個(gè)別國(guó)家的退出，進(jìn)而損害組織的國(guó)際聲望。第二，新成員與老成員的關(guān)系。有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以效仿安理會(huì)分設(shè)常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)的做法，維護(hù)創(chuàng)始成員國(guó)的權(quán)利，但這有悖于上合組織成員國(guó)一律平等的精神，將使得其“新型國(guó)際組織”的標(biāo)簽難以表里如一，似不可取。第三，責(zé)任和能力的矛盾。上合組織擴(kuò)展至南亞，自此將擁有四個(gè)核大國(guó)成員，也包含了中、印這兩個(gè)在全球經(jīng)濟(jì)治理中角色日益重要的新興經(jīng)濟(jì)體和俄羅斯這樣的傳統(tǒng)的具有全球影響的地區(qū)大國(guó)，在世界GDP、人口等重要指標(biāo)中的分量進(jìn)一步提升，在地區(qū)和國(guó)際事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)都將顯著增加。與此同時(shí)，上合需要擔(dān)負(fù)的責(zé)任將進(jìn)一步增加，印巴長(zhǎng)期的對(duì)立近年來(lái)雖有所緩解，但絕不意味著已經(jīng)銷聲匿跡。在阿富汗問(wèn)題上，擴(kuò)員至少意味著上合在阿富汗問(wèn)題上有所作為的能力和可能性將明顯提高。如果各方能協(xié)商一致，這種可能性轉(zhuǎn)化為可操作性、潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的幾率勢(shì)必上升。在經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域、打擊“三股勢(shì)力”和互聯(lián)互通等方面也是如此。但如果處理不好，個(gè)別成員國(guó)之間的矛盾可能拖累整個(gè)上合的發(fā)展進(jìn)程。再比如，在反毒問(wèn)題上，上合組織成員國(guó)原則上有共識(shí)，但在具體實(shí)施方面一直難以找到妥協(xié)方案。此次烏法峰會(huì)期間俄羅斯、哈薩克斯坦和塔吉克斯坦三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人各自提出了不同對(duì)策建議即為明證。從歐盟、北約、東盟等各種類型國(guó)際組織的擴(kuò)大史來(lái)看，這種“擴(kuò)員綜合癥”是一種普遍現(xiàn)象，意味著國(guó)際關(guān)系民主化在上合組織身上的具體化，但同時(shí)也意味著組織的決策效率較之以往可能會(huì)有所降低、戰(zhàn)略共識(shí)的凝聚可能更為困難、合作議程的商定更為艱辛以及實(shí)施路徑的選擇更為復(fù)雜，對(duì)此需要做好充足的心理準(zhǔn)備。

兩種地區(qū)整合觀，兩種全球治理觀

更關(guān)鍵的問(wèn)題可能在于，上合組織烏法峰會(huì)未能在中俄兩種不同的地區(qū)整合觀之間找到平衡，從而使得其未來(lái)空轉(zhuǎn)和虛化的可能性有所加大。這種不平衡主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是上合組織開(kāi)發(fā)銀行依然久拖不決，而這意味著上合的多邊經(jīng)濟(jì)議程在很大程度上依然會(huì)讓位于安全議題，可能重復(fù)過(guò)去十余年只能以雙邊補(bǔ)多邊的尷尬格局。上合組織國(guó)際道路運(yùn)輸便利化的協(xié)定在烏法峰會(huì)期間未能如期生效可謂是這種現(xiàn)象的上好注腳。二是上合組織擔(dān)當(dāng)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”對(duì)接的“第一平臺(tái)”未能落到實(shí)處。盡管俄羅斯總統(tǒng)普京采用了中方的這一話語(yǔ)，但遺憾的是，上合《烏法宣言》與其說(shuō)確認(rèn)各方對(duì)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的積極參與，不如說(shuō)公開(kāi)了它們?cè)谠搯?wèn)題上的利益分歧：“成員國(guó)相關(guān)主管部門開(kāi)展相互磋商和信息交流具有積極意義”被首次寫入上合峰會(huì)宣言是一個(gè)歷史性進(jìn)步，但與中方期待的“第一平臺(tái)”遠(yuǎn)不相稱。

7月8日，印度總理莫迪抵達(dá)俄羅斯烏法，參加金磚國(guó)家與上合作組織“雙峰會(huì)”，按照俄羅斯習(xí)俗品嘗面包和鹽。

拖而不決的上合組織開(kāi)發(fā)銀行和速戰(zhàn)速?zèng)Q的金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行的對(duì)比可謂是體現(xiàn)了兩種發(fā)展觀、兩種治理觀的典型案例。俄羅斯的國(guó)力已經(jīng)不允許其自身在全球范圍內(nèi)全面挑戰(zhàn)西方世界，但金磚國(guó)家合作的機(jī)制化、包括金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行將為俄實(shí)施其多極世界構(gòu)想增添新的動(dòng)力系統(tǒng)。俄羅斯不會(huì)甘于淪為國(guó)際政治的邊緣行為體，而二戰(zhàn)后建立起來(lái)的、美西方主導(dǎo)的國(guó)際金融體系顯然已難以適應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)體群體性崛起的新國(guó)際環(huán)境，這已經(jīng)成為俄對(duì)金磚國(guó)家機(jī)制高度關(guān)注的核心理由。正是莫斯科首先推動(dòng)金磚國(guó)家財(cái)長(zhǎng)會(huì)議的召開(kāi)，從而通過(guò)外交智慧和行動(dòng)，將一個(gè)高盛集團(tuán)的學(xué)術(shù)概念轉(zhuǎn)換為國(guó)際政治的現(xiàn)實(shí)。而當(dāng)時(shí)的背景正是在俄西方關(guān)系高度緊張之際。在所有的大國(guó)中，俄可能是最熟練運(yùn)用國(guó)家間矛盾獲取戰(zhàn)略利益的一個(gè)國(guó)家。金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行事實(shí)上并不能替代，也在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)替代不了西方主導(dǎo)的國(guó)際金融體系，但這是一張戰(zhàn)略牌，莫斯科不可能放棄。正如西方學(xué)者所指出的，普京的“金磚外交”巧妙地利用了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，來(lái)幫助提升俄羅斯、印度、南非和巴西四國(guó)的地位，特別是俄羅斯的地位，并把俄羅斯自身置于一個(gè)發(fā)展中的明星地位。

對(duì)俄羅斯而言，上合和金磚框架下的發(fā)展銀行有很大區(qū)別。其一，上合組織開(kāi)發(fā)銀行一旦建立，俄?yè)?dān)心中國(guó)可能會(huì)依恃強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力而主導(dǎo)其戰(zhàn)略議程，從而成為中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大在中亞存在的政策平臺(tái)，并最終為中國(guó)獲取在中亞的政治影響力提供助力;而金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行內(nèi)部存在著相對(duì)均衡的經(jīng)濟(jì)實(shí)力結(jié)構(gòu)，印度和巴西能在某些方面制衡中國(guó)，不存在一家獨(dú)大現(xiàn)象，俄可從中獲取更多利益。其二，俄羅斯的國(guó)際戰(zhàn)略議程已經(jīng)大大收縮，俄也不愿意直接獨(dú)自在國(guó)際舞臺(tái)上抗衡美國(guó)為首的西方，充當(dāng)一個(gè)“修正主義國(guó)家”，金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行可將中國(guó)等國(guó)家推到前臺(tái)，但又實(shí)際上支持了俄的“多中心世界”（Polycentric world）理念。這符合俄的戰(zhàn)略需求。相對(duì)而言，無(wú)論上合框架內(nèi)何種合作共識(shí)的推進(jìn)都有可能被西方解讀為中俄聯(lián)手制衡西方，俄不僅在經(jīng)濟(jì)上收益甚微，而且還會(huì)在戰(zhàn)略上失去部分空間，因此保持模糊戰(zhàn)略并在合適時(shí)機(jī)推出才符合俄國(guó)家利益。第三，俄不僅是金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行的出資者，更會(huì)是受益國(guó)，且很可能受益高于成本，而在上合組織開(kāi)發(fā)銀行中俄只能充當(dāng)供血者。

金磚的“政治化”及其風(fēng)險(xiǎn)

俄羅斯的戰(zhàn)略評(píng)估基本認(rèn)定，從金磚國(guó)家身上俄看到了“目前出現(xiàn)了最有可能改變對(duì)俄羅斯不利的國(guó)際力量對(duì)比的機(jī)會(huì)。雖然這個(gè)進(jìn)程才剛剛開(kāi)始，但是俄應(yīng)該積極參與，以便在將來(lái)取得有利的地位”。盡管自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)俄羅斯外交的基本面之一是調(diào)整自身對(duì)中國(guó)的定位且事實(shí)上已經(jīng)有更為準(zhǔn)確的認(rèn)知，但整體上俄對(duì)中國(guó)的快速崛起仍惴惴不安，希望通過(guò)各種途徑降低其可能對(duì)俄帶來(lái)的負(fù)面影響。著眼于整個(gè)全球權(quán)力轉(zhuǎn)移日益明顯的“中國(guó)中心”趨勢(shì)，俄一方面希望借助中國(guó)的成長(zhǎng)為俄發(fā)展帶來(lái)動(dòng)力，但另一方面又試圖防止中國(guó)的過(guò)快發(fā)展壓縮俄的戰(zhàn)略空間。因此，俄既要借重中國(guó)共同倡議建立公正合理的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，又要借此限制中國(guó)持續(xù)增強(qiáng)的國(guó)際和地區(qū)影響力。金磚國(guó)家機(jī)制正是適合俄羅斯戰(zhàn)略需要的這樣一種平臺(tái)，擴(kuò)大但沒(méi)有體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作優(yōu)先性的上合組織同樣如此。俄羅斯學(xué)術(shù)界，也包括俄外交部門的一個(gè)基本共識(shí)是，金磚國(guó)家內(nèi)潛在的領(lǐng)導(dǎo)國(guó)和上合組織的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)是中國(guó)。中國(guó)在相當(dāng)程度上已經(jīng)成為金磚國(guó)家行動(dòng)的參照系。而北京在推進(jìn)“一帶一路”問(wèn)題上的努力也彰顯了其對(duì)上合成員國(guó)影響的可能路徑。為此，俄羅斯各界傾向于認(rèn)為既要借助“中國(guó)風(fēng)”吹動(dòng)“俄國(guó)帆”，又要努力不要讓金磚和上合變成“中國(guó)項(xiàng)目”，不要讓中國(guó)因素主導(dǎo)一切。

以金磚國(guó)家機(jī)制為例，在其發(fā)展初期還主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)議題，但近年來(lái)在俄羅斯方面的積極推動(dòng)下日益朝向“政治化”的方向發(fā)展。烏法峰會(huì)造成的一個(gè)印象是，金磚國(guó)家正在建立不屈服于西方苛刻要求和“歧視性經(jīng)濟(jì)制裁”的“全球治理的新架構(gòu)”，致力于打造新的“政治多極化世界”。作為主辦方，俄羅斯也公開(kāi)表示要繼續(xù)推動(dòng)提升金磚的政治影響力。然而問(wèn)題在于，且不說(shuō)金磚成員國(guó)的內(nèi)政狀況大不相同，不排除未來(lái)巴西出現(xiàn)“親美”政權(quán)的可能會(huì)導(dǎo)致“非西方聯(lián)合體”色彩的淡化;即便是從歷次峰會(huì)宣言的對(duì)比也可以看出，這實(shí)際上是一個(gè)馬賽克式的利益關(guān)切拼盤。各方支持另一方或彼此共同關(guān)切的問(wèn)題，但難以對(duì)具體國(guó)際和地區(qū)問(wèn)題發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。在此意義上，金磚的政治功能與正在日益喪失影響力的G7及難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用的G20并無(wú)太大區(qū)別，并且有可能沖淡其初始的經(jīng)濟(jì)合作議程。其實(shí)，并非每個(gè)國(guó)際和地區(qū)組織都必須做功能和領(lǐng)域眾多的復(fù)合型機(jī)制。

總而言之，我們對(duì)金磚和上合烏法“雙峰會(huì)”的成果應(yīng)該有理性而客觀的評(píng)價(jià)，不宜將它們過(guò)度拔高。就現(xiàn)有發(fā)展而言，無(wú)論是金磚還是上合都沒(méi)有可能充當(dāng)?shù)貐^(qū)和全球治理舊體系的“掘墓人”。它們提供了另一種選擇，但并非非此即彼的替代關(guān)系。從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，二者可能正在進(jìn)入自身發(fā)展的“中段陷阱”，日益面臨難以避免的發(fā)展綜合癥，制度耗散的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始加大，而制度累積的難度明顯上升。并且，這兩個(gè)組織的各個(gè)成員國(guó)都在構(gòu)建自己的外交合作網(wǎng)絡(luò)，而不是將其作為惟一的工具。甚至，對(duì)成員國(guó)而言，都有遠(yuǎn)超金磚和上合的大國(guó)關(guān)系和地區(qū)合作機(jī)制。這才是新時(shí)期國(guó)家間關(guān)系的新常態(tài)，也意味著維持組織良性發(fā)展的成本隨著組織形式和內(nèi)容上的擴(kuò)大必然增加。另一方面，上合和金磚是新生代的國(guó)際組織，我們絕不應(yīng)該低估其積極意義，它們好比國(guó)際大家庭中呱呱墜地的新生命，其自身的存續(xù)和發(fā)展雖然給成員國(guó)彼此帶來(lái)諸多的問(wèn)題，但更多的是伴隨始終的新希望。我們沒(méi)有拒絕希望的權(quán)利，有的是承擔(dān)不斷改進(jìn)、完善它們的責(zé)任和義務(wù)。

（作者為華東師范大學(xué)國(guó)際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院俄羅斯研究中心副主任、副教授，《俄羅斯研究》副主編）