美古關(guān)系：“化敵”易，“為友”難

董春嶺

2015年7月1日，美國(guó)與古巴迎來(lái)了一個(gè)終將被寫(xiě)入歷史的時(shí)刻——美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在白宮玫瑰園宣布了將和古巴正式恢復(fù)外交關(guān)系并互設(shè)使館的消息。7月20日，在美國(guó)首都華盛頓舉行的古巴駐美國(guó)大使館開(kāi)館儀式上，古巴外長(zhǎng)布魯諾·羅德里格親手升起古巴國(guó)旗，古巴駐美國(guó)利益代表處正式升級(jí)為使館。同一天，在古巴首都哈瓦那，美國(guó)駐古巴利益代表處也正式升級(jí)為使館。

從去年12月17日兩國(guó)同時(shí)宣布開(kāi)啟關(guān)系正?；M(jìn)程以來(lái)，兩國(guó)關(guān)系進(jìn)展迅速、驚喜不斷。4月，美古兩國(guó)元首在美洲峰會(huì)上實(shí)現(xiàn)歷史性會(huì)晤;5月，兩國(guó)進(jìn)行了多輪“富有成效”的談判，美國(guó)宣布將古巴從“支恐名單”中移除;6月，美國(guó)國(guó)會(huì)代表團(tuán)訪問(wèn)古巴，雙方互動(dòng)頻繁，“正?；边M(jìn)程緊鑼密鼓進(jìn)行，并在7月以互設(shè)使館為標(biāo)志，兩國(guó)關(guān)系達(dá)到了歷史性的“巔峰”。至此，美古關(guān)系正常化的第一階段實(shí)際上已經(jīng)接近了尾聲，兩國(guó)關(guān)系正常化最容易的幾步棋已經(jīng)走完。受多重因素影響，未來(lái)兩國(guó)關(guān)系將逐漸步入以博弈、交鋒、波動(dòng)為主的第二階段，甚至有反復(fù)和重新惡化的可能。

三重 “機(jī)緣”與兩個(gè)“巧合”

美古關(guān)系能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)如此大的突破是多重“機(jī)緣”和“巧合”疊加的結(jié)果。第一重“機(jī)緣”來(lái)自美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬個(gè)人。作為美國(guó)歷史上第一位黑人總統(tǒng)，打著“變革”旗號(hào)上臺(tái)的奧巴馬具有濃厚的理想主義色彩——他主導(dǎo)結(jié)束了兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，倡導(dǎo)建立“無(wú)核世界”，尋求治理氣候變化，這無(wú)不體現(xiàn)著他與往屆總統(tǒng)不同的個(gè)性，這種個(gè)性也為美國(guó)外交注入了求新求變的可能。早在當(dāng)選總統(tǒng)前，奧巴馬就曾在《邁阿密先驅(qū)報(bào)》發(fā)表了題為《我們的主要目標(biāo)：古巴的自由》的文章，明確表示雙邊對(duì)話是促進(jìn)古巴自由的最佳方式，“美國(guó)已經(jīng)準(zhǔn)備好開(kāi)啟與古巴關(guān)系的正?；?，放松維持50年的禁運(yùn)制裁”。執(zhí)政之后，他力推美國(guó)外交轉(zhuǎn)型，主張對(duì)伊朗、古巴、緬甸等所謂的“敵對(duì)國(guó)家”實(shí)行“接觸政策”;2009年3月，奧巴馬簽署行政命令，放寬了赴古旅游的限制，解決了直郵等問(wèn)題，主動(dòng)對(duì)古巴釋放善意，顯示了他推動(dòng)美古和解的誠(chéng)意。

第二重“機(jī)緣”來(lái)自古巴。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，古巴作為美蘇對(duì)抗橋頭堡的角色不復(fù)存在，對(duì)外“輸出革命”的做法不斷淡化，逐漸將國(guó)家重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。特別是勞爾·卡斯特羅上臺(tái)后，立足于振興古巴經(jīng)濟(jì)，積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革。中國(guó)通過(guò)改革開(kāi)放走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的成功案例給予古巴以信心和啟示。在古巴看來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“秘訣”在于改革開(kāi)放，而改革需要與開(kāi)放并行，但美國(guó)對(duì)古巴的長(zhǎng)期制裁不僅壓制了古巴的經(jīng)濟(jì)活力，還給古巴的對(duì)外開(kāi)放帶來(lái)了難以逾越的障礙。古巴有意效仿中國(guó)，以緩和對(duì)美關(guān)系為突破口，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

第三重“機(jī)緣”來(lái)自地區(qū)和國(guó)際環(huán)境。近年來(lái)，在大宗商品價(jià)格高企等利好因素作用下，拉美地區(qū)迎來(lái)了一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“黃金期”，以巴西、委內(nèi)瑞拉等國(guó)為代表的一批新興經(jīng)濟(jì)體迅速崛起，拉美左翼力量不斷壯大，地區(qū)一體化進(jìn)程不斷加速，拉美地區(qū)的自主性明顯增強(qiáng)，與域外大國(guó)建立起日益緊密的合作關(guān)系，而美國(guó)在該地區(qū)的影響力則日漸衰落。為了增強(qiáng)地區(qū)影響力，美國(guó)改變了姿態(tài)。2014年，美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里宣布放棄“門(mén)羅主義”，尋求與地區(qū)國(guó)家建立新型伙伴關(guān)系，但美國(guó)對(duì)古巴持續(xù)、不合理的制裁成為飽受拉美國(guó)家詬病的一處“軟肋”，已成為美拉關(guān)系發(fā)展的重要障礙。在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)連續(xù)23年以壓倒性多數(shù)通過(guò)決議，要求美國(guó)結(jié)束對(duì)古巴的制裁，美國(guó)亟需以改善美古關(guān)系為突破口，緩解地區(qū)與國(guó)際壓力。

除了“機(jī)緣”之外，兩國(guó)關(guān)系的快速推進(jìn)還源于兩大“巧合”。第一個(gè)“巧合”是奧巴馬進(jìn)入任期的最后兩年，且遭受了中期選舉慘敗的打擊。此前，奧巴馬還忌憚推動(dòng)美古關(guān)系緩和可能帶來(lái)的選票流失和黨爭(zhēng)加劇，但中期選舉之后，奧巴馬已經(jīng)沒(méi)有了選舉壓力，參眾兩院盡失的窘境反而給了他“放手一搏”的勇氣。奧巴馬嘗試著將總統(tǒng)權(quán)限“用到極致”，挑選可以突破的議題，繞過(guò)共和黨掌控的國(guó)會(huì)去為自己爭(zhēng)取“政治遺產(chǎn)”。而美古關(guān)系緩和恰好是這樣一個(gè)他想做且又有能力去推動(dòng)的議題。第二個(gè)“巧合”是國(guó)際油價(jià)下跌嚴(yán)重削弱了古巴“鐵桿盟友”的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也給古巴經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。古巴出口商品結(jié)構(gòu)比較單一，貿(mào)易對(duì)象比較集中。委內(nèi)瑞拉是古巴的第一大貿(mào)易伙伴，同時(shí)也是古巴的第一大資金和能源援助國(guó)。由于油價(jià)下跌，委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)陷入困境，貿(mào)易增速放緩，很難繼續(xù)對(duì)古巴施以大規(guī)模援助。而另外一個(gè)傳統(tǒng)盟友俄羅斯也深陷地緣政治危機(jī)和西方集體制裁的困境自顧不暇。盟友經(jīng)濟(jì)實(shí)力下降使古巴政治和經(jīng)濟(jì)壓力同步上升，古巴政府亟需找到解困的辦法。尋求美古和解，引入西方資本，加強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)能力建設(shè)、尋求經(jīng)濟(jì)關(guān)系多元化成為一條可行途徑。

2015年7月19日，一名古巴女子身著美國(guó)國(guó)旗圖案的服裝走在哈瓦那大街上。

正?；摹暗谝浑A段”已結(jié)束

伴隨美古建交和設(shè)館，兩國(guó)關(guān)系正?；M(jìn)程的第一階段已經(jīng)接近尾聲，這一階段兩國(guó)關(guān)系實(shí)現(xiàn)了“從無(wú)到有”的歷史性突破，其基本特點(diǎn)是“美國(guó)采取主動(dòng)，古巴協(xié)同配合”，雙方都急于抓住難得的“機(jī)緣”和“巧合”在奧巴馬為數(shù)不多的任期內(nèi)推動(dòng)兩國(guó)關(guān)系的突破，“正?；彼俣戎斐龊趿怂腥说念A(yù)料。奧巴馬憑借其智慧與勇氣邁出了關(guān)鍵一步，不僅獲得了兩國(guó)民眾和國(guó)際社會(huì)的一致贊譽(yù)，也為自己留下了寶貴的政治遺產(chǎn)，被外界視為“奧巴馬主義”的重要體現(xiàn)。而古巴政權(quán)首次得到了美國(guó)認(rèn)可，打破了長(zhǎng)期以來(lái)西方的外交孤立，在此帶動(dòng)下，歐盟“外長(zhǎng)”、日本首相、法國(guó)總統(tǒng)接踵訪問(wèn)古巴，企業(yè)代表團(tuán)緊隨其后，古巴外交局面煥然一新，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境有望得到紓解。兩國(guó)關(guān)系的改善也得到了兩國(guó)民眾的支持?！捌び妊芯恐行摹钡拿裾{(diào)顯示：67%的美國(guó)民眾支持美古關(guān)系緩和;美國(guó)《華盛頓郵報(bào)》針對(duì)古巴民眾的民調(diào)顯示，97%的古巴民眾支持美古關(guān)系正?；?。在古巴年輕人中，一股“奧巴馬熱”正在興起。可以說(shuō)，第一階段的美古關(guān)系正常化成果已經(jīng)超過(guò)了各方預(yù)期，美古兩國(guó)“各取所需”，實(shí)現(xiàn)了雙贏。然而，在為之驚喜和歡呼的同時(shí)，需要看到，以建交和設(shè)館為標(biāo)志，美古關(guān)系正?；^(guò)程中最容易的幾個(gè)步驟已經(jīng)走完，未來(lái)，兩國(guó)將在徹底結(jié)束貿(mào)易禁運(yùn)、關(guān)閉關(guān)塔那摩集中營(yíng)、美國(guó)對(duì)古巴進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償及美國(guó)放棄對(duì)古巴的民主化項(xiàng)目等敏感議題上討價(jià)還價(jià)，兩國(guó)關(guān)系將逐漸步入以博弈、交鋒、波動(dòng)為主的新階段。

由于第一階段的緩和主要遵循了“先易后難”的原則，缺乏國(guó)會(huì)支持的奧巴馬總統(tǒng)通過(guò)靈活運(yùn)用行政手段完成了這些步驟。法律框架下的整體制裁和行政命令下的局部“特赦”，構(gòu)成了奧巴馬所謂的“放松對(duì)古制裁”的一大特色，而制約美古關(guān)系正?；母締?wèn)題——廢除相關(guān)制裁法案的問(wèn)題未有任何突破。以美國(guó)游客赴古巴旅游為例，如今，按照相關(guān)法律規(guī)定，美國(guó)公民在古巴旅游仍然是非法的，但是奧巴馬通過(guò)行政命令將“赴古巴探親、學(xué)術(shù)交流、采訪、從事人權(quán)和宗教活動(dòng)等12類活動(dòng)”排除在法律限制之外。這種形式的放松制裁頗有“打擦邊球”的意味，且象征意義大于實(shí)際內(nèi)容。雖然名義上美國(guó)飛往古巴的航線已經(jīng)合法化，但按照相關(guān)法律規(guī)定，美國(guó)飛往古巴的每一架航班都需要經(jīng)過(guò)“特別許可”。雖然美國(guó)聲稱放松了對(duì)古巴的金融制裁和貿(mào)易制裁，但根據(jù)1996年克林頓簽署的《赫爾姆斯-博頓法案》，美國(guó)公司和古巴之間的大多數(shù)貿(mào)易仍然是非法的，外國(guó)企業(yè)對(duì)古巴的投資也仍然受到該法制約。美國(guó)要徹底廢除對(duì)古巴的制裁法案必須通過(guò)國(guó)會(huì)，總統(tǒng)發(fā)揮作用的空間有限，美古雙方都明白這將是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過(guò)程。

當(dāng)前，美國(guó)政治已經(jīng)進(jìn)入了“大選時(shí)間”，奧巴馬未來(lái)一年半的工作重心將逐漸轉(zhuǎn)向輔選，很難在美古關(guān)系上再有大的動(dòng)作。美國(guó)政治的舞臺(tái)將逐漸成為兩黨候選人的競(jìng)技場(chǎng)。被譽(yù)為“明日之星”的共和黨參議員馬可·盧比奧年輕、有魅力、有茶黨和古巴裔背景，而他在美古關(guān)系上卻持強(qiáng)硬態(tài)度。在接受英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》的采訪時(shí)，他直言不諱：“如果當(dāng)選，將徹底推翻美國(guó)的對(duì)古緩和政策，當(dāng)前奧巴馬總統(tǒng)在美古關(guān)系上的所作所為是非法的，是在向?qū)κ智?，?yán)重?fù)p害了美國(guó)的國(guó)家利益和推廣民主人權(quán)的努力?！绷硪晃弧懊餍呛蜻x人”共和黨人杰布·布什也委婉地表達(dá)了相似的看法。雖然明年選舉總統(tǒng)大位最終會(huì)花落誰(shuí)家尚未可知，但就目前的大選態(tài)勢(shì)看，美古關(guān)系將無(wú)可避免地上升為兩黨政策辯論的重要議題，反對(duì)美古關(guān)系正?；穆曇魧⒈挥幸夥糯?。共和黨候選人對(duì)美古關(guān)系的負(fù)面言論不僅會(huì)傷害美古關(guān)系正常化的氛圍，更會(huì)給兩國(guó)關(guān)系帶來(lái)被“推倒重來(lái)”的隱憂。

路漫漫其修遠(yuǎn)兮

回顧歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)美國(guó)與古巴之間的復(fù)雜情感與矛盾淵源。早在建國(guó)之初，美國(guó)就意識(shí)到了古巴地緣戰(zhàn)略的重要性，在1805年美國(guó)總統(tǒng)杰斐遜給英國(guó)公使的信中便寫(xiě)道：“一旦同西班牙開(kāi)戰(zhàn)，基于戰(zhàn)略考慮，（美國(guó)）將奪取古巴?！?823年，美國(guó)國(guó)務(wù)卿昆西·亞當(dāng)斯提出了著名的“熟果”政策，他將古巴比作樹(shù)上的果子，認(rèn)為它一旦成熟，必然會(huì)落在美國(guó)的手中。1898年美西戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，美國(guó)終于等到了摘取“熟果”的機(jī)會(huì)。1901年，美國(guó)通過(guò)了《普拉特修正案》，事實(shí)上成為了古巴的保護(hù)國(guó)。1959年，卡斯特羅領(lǐng)導(dǎo)的革命推翻了古巴的親美政權(quán)，并選擇倒向以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)，古巴成為了美蘇對(duì)抗的最前沿。1961年，美國(guó)同古巴斷交;1962年，肯尼迪總統(tǒng)簽署法令，正式宣布對(duì)古巴實(shí)施經(jīng)濟(jì)、金融封鎖和貿(mào)易禁運(yùn)，希望通過(guò)孤立和封鎖扼殺古巴的社會(huì)主義政權(quán)，等待“熟果”再次落入美國(guó)的口袋。半個(gè)多世紀(jì)過(guò)去了，孤立和制裁古巴的政策被歷史證明是失敗的，但美國(guó)顛覆古巴社會(huì)主義政權(quán)、重新將古巴納入勢(shì)力范圍的意圖并沒(méi)有改變。

隨著美古關(guān)系正?；牟粩嗌钊耄绾伪３謬?guó)家的獨(dú)立自主，防范美國(guó)對(duì)古巴的“民主化”戰(zhàn)略成為當(dāng)前古巴政府關(guān)注的焦點(diǎn)。從美國(guó)政客的諸多表態(tài)和解除對(duì)古巴禁運(yùn)的清單來(lái)看，美國(guó)希望通過(guò)加強(qiáng)接觸使古巴社會(huì)“和平轉(zhuǎn)向”的意圖十分明顯。2015年1月，新美國(guó)安全中心的經(jīng)濟(jì)制裁專家伊麗莎白·羅森博格針對(duì)新形勢(shì)下的美古關(guān)系提出了“巧制裁”策略，認(rèn)為一刀切的制裁生硬而低效，只有將古巴政府與普通民眾區(qū)別對(duì)待，放松對(duì)民間交流的限制，增大對(duì)政府的政治壓力，才能達(dá)到在古巴早日實(shí)現(xiàn)民主化的目的。2015年6月18日，美國(guó)眾議院撥款委員會(huì)通過(guò)的《2016財(cái)年金融服務(wù)法案》中特別加入了“針對(duì)古巴”的條款，除了禁止對(duì)美國(guó)開(kāi)設(shè)駐古巴大使館進(jìn)行撥款之外，還特意提到要增大對(duì)古巴民主援助和自由廣播電臺(tái)項(xiàng)目的資金支持。奧巴馬也曾公開(kāi)表示對(duì)古巴解除封鎖的程度和速度將和古巴的“政治開(kāi)放”程度掛鉤，力壓古巴在新聞管控、異見(jiàn)分子鎮(zhèn)壓、社會(huì)事務(wù)管理上“更加開(kāi)放”。對(duì)美國(guó)赤裸裸的干涉行為古巴表示了強(qiáng)烈反對(duì)。在勞爾·卡斯特羅給奧巴馬的信中，勞爾提到“美古關(guān)系應(yīng)該遵循相互尊重、互不干涉內(nèi)政的原則?！备鶕?jù)雙方達(dá)成的建交協(xié)議，美國(guó)希望得到的“外交人員在古巴自由行動(dòng)、與任何人見(jiàn)面不受約束”的條款未獲得古巴同意，古巴對(duì)美國(guó)警惕和提防的態(tài)度可見(jiàn)一斑。美古兩國(guó)雖然邁過(guò)了建交的門(mén)檻，但距離真正的關(guān)系正常化仍十分遙遠(yuǎn);打破敵對(duì)關(guān)系容易，擺脫長(zhǎng)期束縛兩國(guó)關(guān)系的“冷戰(zhàn)思維”很難。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，美古要真正實(shí)現(xiàn)和解、合作，還有很長(zhǎng)的路要走。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)所助理研究員）