“十三五”時期中國人口發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與對策

張車偉++林寶

摘 要：“十二五”時期中國人口持續(xù)保持低速增長，人口老齡化程度不斷加深。預(yù)測表明，中國勞動年齡人口及比例將不斷下降，人口老齡化將以世界上少有的速度快速提高，總?cè)丝趯⒃?026年左右達(dá)到高峰后開始下降。“十三五”時期中國人口發(fā)展將面臨人口結(jié)構(gòu)失衡、勞動力供給下降、養(yǎng)老服務(wù)需求快速增長、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型等多方面的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，必須盡快全面放開二孩生育，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和開發(fā)人力資源，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；生育政策；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；養(yǎng)老服務(wù)；新型城鎮(zhèn)化

作者簡介：張車偉，中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員（北京 100028）

林 寶，中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所副研究員（北京 100028）

“十三五”是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵時期。人口是影響中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“常變量”，不僅會影響到“十三五”時期各項經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，更關(guān)系到全面建成小康社會和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)。為了對“十三五”時期中國人口發(fā)展?fàn)顩r有更深入的把握，本研究將分四個部分進(jìn)行分析。第一部分分析“十二五”時期人口發(fā)展形勢，第二部分分析中國人口發(fā)展的長期趨勢，第三部分探討“十三五”時期人口發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，第四部分為對策和建議。

一、“十二五”時期中國人口發(fā)展形勢{1}

1. 人口自然增長率處于歷史低位，生育率接近超低狀態(tài)

“十二五”頭三年中國人口繼續(xù)保持低速增長。截至2013年底，中國總?cè)丝谶_(dá)到了13.61億，較2010年增加了約2 000萬人，年均增長約660萬人?！笆濉睍r期人口自然增長率延續(xù)了“十一五”末期以來處于歷史低位的趨勢，保持在5‰以下?！笆濉睍r期的出生人口規(guī)模緩慢回升，出生人口規(guī)模重新回到了1 600萬以上，并表現(xiàn)出逐漸上升之勢。

中國人口保持低速增長的根本原因在于人口轉(zhuǎn)變已經(jīng)進(jìn)入低生育水平狀態(tài)。自20世紀(jì)90年代初總和生育率低于更替水平以來，中國的生育水平持續(xù)下降。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，總和生育率僅為1.18。雖然這一數(shù)字有可能低估中國實際的生育水平，但中國真實生育水平已經(jīng)很低則是一個學(xué)術(shù)界公認(rèn)的判斷。有研究認(rèn)為1996～2003年總和生育率為1.4左右；最近幾年略有回升，大概也只有1.5左右的水平{2}。我們以人口預(yù)測方法，根據(jù)2011～2013年的人口數(shù)、出生人口數(shù)和生育模式可以推算出，2011～2013年總和生育率約為1.47～1.48。2014年，放開實施 “單獨二孩”生育政策后，普遍預(yù)期人口出生率、出生人數(shù)和總和生育率都有顯著回升，但是實際情況卻是申請“單獨二孩”數(shù)量明顯低于預(yù)期，回升幅度均十分有限。根據(jù)人口預(yù)測方法進(jìn)行模擬，可以推算出2014年的總和生育率約為1.50。由于2014年3月以后懷孕的婦女預(yù)計將陸續(xù)在2015年開始生育，而各地區(qū)“單獨二孩”政策基本上是在3月份以后逐漸放開的，因此2015年單獨生育二孩的夫婦將會多于2014年?？傮w上，2015年的出生人口數(shù)、出生率和總和生育率雖然會在2014年的基礎(chǔ)上有所回升，但根據(jù)現(xiàn)在的情況推測，總和生育率估計將不會出現(xiàn)大幅上升，生育率將持續(xù)保持在接近超低生育水平狀態(tài)。

2. 人口老齡化持續(xù)加速，總撫養(yǎng)比開始上升

人口老齡化持續(xù)加速是“十二五”時期人口年齡結(jié)構(gòu)變化的主要特征。進(jìn)入“十二五”時期以來，中國人口發(fā)展出現(xiàn)了少兒人口比例和勞動年齡人口比例雙降、老年人口比例上升的局面。0～14歲少兒人口比例延續(xù)了前期下降趨勢，從2010年的16.6%下降至2013年的16.4%，但下降速度有所放緩；15～64歲勞動年齡人口比例在2010年達(dá)到74.5%的高峰基礎(chǔ)上開始下降，2013年下降至73.9%；65歲及以上老年人口比例則從2010年的8.9%上升至2013年的9.7%。根據(jù)中國人口發(fā)展趨勢，少兒人口比例將趨于穩(wěn)定，勞動年齡人口比例則將繼續(xù)下降，老年人口比例則將持續(xù)上升，到“十二五”時期末，預(yù)計將達(dá)到10.5%左右。

與各年齡段人口比例變化相聯(lián)系，“十二五”期間中國人口總撫養(yǎng)比（0～14歲人口與65歲以上人口之和/15～64歲人口）出現(xiàn)了上升，即勞動年齡人口的相對負(fù)擔(dān)開始加重。進(jìn)入“十二五”時期以來，由于少兒撫養(yǎng)比趨于穩(wěn)定，老年撫養(yǎng)比不斷上升，總撫養(yǎng)比開始從2010年的歷史低位開始攀升。2011～2013年，少兒撫養(yǎng)比穩(wěn)定在22.1%～22.2%，老年撫養(yǎng)比則從12.3%上升到13.1%，總撫養(yǎng)比也隨之從34.4%上升至35.3%。

3. 流動人口規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率不斷提高

“十二五”期間，中國人口流動規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年普查時人戶分離人口達(dá)到2.61億，其中流動人口為2.21億。進(jìn)入“十二五”時期以來，流動人口繼續(xù)上升，2013年流動人口達(dá)到了2.45億，年均增加約800萬人。如果按照“十二五”前三年平均增長規(guī)模推算，到“十二五”期末，流動人口將超過2.6億。

農(nóng)民工是中國人口流動的主體。根據(jù)國家統(tǒng)計局的監(jiān)測結(jié)果，2013年外出農(nóng)民工達(dá)到了1.66億人，其中舉家外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到了3 525萬人。進(jìn)入“十二五”時期以后，外出農(nóng)民工規(guī)模雖然仍保持?jǐn)U張態(tài)勢，但增速明顯減緩。2010年，外出農(nóng)民工增速達(dá)到了5.52%，隨后逐年下降，到2013年僅為1.68%；與此同時，舉家外出農(nóng)民工的增速卻從2010年的3.54%上升至2013年的4.44%，舉家外出農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的比例從2010年的20.03%上升至2013年的21.22%，農(nóng)民工舉家外出的趨勢逐漸加強(qiáng)。{3}

由于大規(guī)模人口流動，特別是農(nóng)民工從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的流動，“十二五”時期城鎮(zhèn)化率快速提高。自2000年以來，中國城鎮(zhèn)化率幾乎成直線上升，“十二五”時期依然延續(xù)了這一趨勢，年均提高約1.3個百分點，到2013年已經(jīng)達(dá)到53.73%。人口城鎮(zhèn)化水平的快速提高與人口流動密切相關(guān)。根據(jù)統(tǒng)計局監(jiān)測結(jié)果，外出農(nóng)民工幾乎100%流向城鎮(zhèn)，人口流動實際上是人口城鎮(zhèn)化過程。2013年，跨省流動的外出農(nóng)民工流入城鎮(zhèn)的比例是99.1%，省內(nèi)流動的外出農(nóng)民工流入城鎮(zhèn)的比例是100%，其中，跨省流動農(nóng)民工主要流入大中城市，省內(nèi)流動農(nóng)民工主要流入小城鎮(zhèn)。{4}

二、中國人口發(fā)展趨勢預(yù)測

1. 人口總量變化趨勢

基于對當(dāng)前實際生育水平的判斷，我們預(yù)測了中國人口的長期變動趨勢。按照預(yù)測{5}，中國總?cè)丝趯⒗^續(xù)保持上升趨勢，并在2026年左右到達(dá)高峰后下降。2015年，中國人口將達(dá)到13.75億左右，2020年將有望突破14億（見表1）。到2026年后，總?cè)丝谶_(dá)到峰值水平，大約為14.13億，隨后總?cè)丝谝?guī)模將不斷下降，2030年為14.09億，2040年降為13.41億，2050年下降為13.00億。

2. 人口結(jié)構(gòu)變化趨勢

15～59歲勞動年齡人口及其占比在整個預(yù)測期內(nèi)保持下降趨勢。2015年約為9.25億，2023年開始降至9億以下，2035年降至8億以下，2047年降至7億以下，到2050年約為6.51億。占總?cè)丝诘谋壤?015年約為67.26%，2029年降至60%以下，2050年約為50.05%，如圖1。

老年人口規(guī)模和占比持續(xù)增長。60歲及以上人口從2015年的2.22億左右一直增長至2050年的4.92億，占總?cè)丝诘谋壤矎?6.16%升高至37.88%；65歲及以上老年人口則從2015年的1.45億增長至2050年的3.75億，占總?cè)丝诘谋壤齽t從10.52%增長至28.81%。

0～14歲少兒人口將在2020年以后開始下降。2020年以前，少兒人口將保持上升趨勢，到2020年達(dá)到2.35億后開始下降，2030年將下降至2億左右，2050年將進(jìn)一步下降至1.57億左右。占總?cè)丝诘谋壤齽t在2019年達(dá)到16.76%開始下降，2029年下降至15%以下，2035年以后下降至13%以下，到2050年為12.07%。

從人口年齡結(jié)構(gòu)變化看，一個顯著的特點是我國人口老齡化推進(jìn)速度非?？?。根據(jù)聯(lián)合國人口展望（2012）的相關(guān)人口預(yù)測（中方案）數(shù)據(jù)以及本研究關(guān)于中國人口老齡化發(fā)展趨勢的預(yù)測，未來中國人口老齡化速度仍將明顯快于世界平均水平。世界65歲及以上人口比例約需要40年左右的時間從7%上升至14%，而中國可能只需要23年左右的時間。而65歲及以上人口比例從14%到21%，世界人口大約需要50年左右的時間，而中國人口則大約只需11年左右的時間。即便與聯(lián)合國關(guān)于世界人口預(yù)測的低方案相比，中國65歲及以上人口比例從7%上升至14%、從14%上升至21%的時間也都要短12～13年左右。

三、“十三五”時期人口發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

綜合分析人口發(fā)展趨勢，“十三五”時期中國人口發(fā)展將面臨如下一些主要挑戰(zhàn)。

1. 人口發(fā)展失衡加劇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展矛盾

《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，人口結(jié)構(gòu)性矛盾成為影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題。我國出生人口性別比長期居高不下，老年人口比重不斷提高，人口撫養(yǎng)比開始上升，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間人口發(fā)展不平衡，人口結(jié)構(gòu)性矛盾對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響日益深刻。

一是出生人口性別比偏高仍將延續(xù)，其長期負(fù)面影響將對適婚青年人婚姻帶來沖擊，不利于家庭發(fā)展。 “十二五”期間，出生人口性別比上升的勢頭雖然得到了扭轉(zhuǎn)，但仍然在高位運行，預(yù)計“十三五”期間出生性別比偏高的狀況仍將存在。與此同時，受長期出生人口性別比偏高的影響，性別比失衡現(xiàn)象逐漸向高年齡組推移，目前24歲以下年齡組的性別比普遍接近或超過了110，14歲以下年齡組的性別比均超過了117。隨著人口性別比偏高向婚戀期拓展，其負(fù)面影響將逐漸凸顯，男女?dāng)?shù)量的不均衡將造成大量適婚人群無法進(jìn)入婚姻狀態(tài)，造成社會問題。

二是人口區(qū)域發(fā)展不均衡突出，統(tǒng)籌人口發(fā)展任務(wù)艱巨。區(qū)域發(fā)展不平衡是中國人口發(fā)展的重要特點。各省、直轄市和自治區(qū)人口出生率高的超過了15‰（西藏、新疆），低的不足6‰（吉林）；人口自然增長率高的在10‰以上（西藏、新疆），低的已經(jīng)進(jìn)入了負(fù)增長（遼寧）；人口性別比高的超過了110（廣東、海南），低的不足100（天津、江蘇）；總撫養(yǎng)比高的超過45%（貴州），低的不足23%；少兒撫養(yǎng)比高的超過32%（貴州、西藏），低的不足12%（上海）；老年撫養(yǎng)比高則超過18%（四川、重慶），低則不足8%（西藏）；人口城鎮(zhèn)化水平高則接近90%（上海、北京），低則不到25%（西藏）。區(qū)域發(fā)展不平衡存在于人口發(fā)展的方方面面，這不僅反映了中國人口發(fā)展的復(fù)雜性，同時也增加了統(tǒng)籌人口發(fā)展的艱巨性?！笆濉睍r期在促進(jìn)數(shù)量與結(jié)構(gòu)均衡的同時，還需要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域人口發(fā)展均衡。

2. 勞動年齡人口比例下降導(dǎo)致傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼

人口變化已引起中國勞動力市場發(fā)生深刻的變化。2004年以來，中國勞動力市場已經(jīng)發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了劉易斯轉(zhuǎn)折點，勞動從無限供給轉(zhuǎn)向了有限供給{6}?！笆晃濉逼陂g，勞動力短缺就呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢{7}，“十二五”時期勞動力短缺局面在“十三五”時期將持續(xù)。

在“十三五”時期，15～59歲勞動年齡人口繼續(xù)下降。2012年，中國15～59歲勞動年齡人口數(shù)量首次出現(xiàn)了下降{8}，標(biāo)志著下降歷程的開始，“十二五”期末將下降至9.25億左右，“十三五”時期會進(jìn)一步下降，到期末預(yù)計將接近9.12億左右。在勞動參與率不發(fā)生顯著變化的情況下，可以預(yù)見“十三五”期間，中國勞動力供給總體呈現(xiàn)下降趨勢。與勞動力供給不同的是，“十三五”時期的勞動力需求將依然保持強(qiáng)勁勢頭。城鄉(xiāng)就業(yè)人員繼續(xù)保持上升趨勢，“十二五”期間城鄉(xiāng)就業(yè)人員總量平均每年增加約290萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)每年增加超過1 100萬人。即便考慮到中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后的減速因素，如果能保持近年來的就業(yè)彈性，城鎮(zhèn)就業(yè)人員每年也可增加700萬到800萬人。綜合勞動力供求變化趨勢，“十三五”期間勞動力供給相對不足將成為常態(tài)。

勞動力短缺的直接影響是勞動力成本快速上升。自20世紀(jì)90年代末以來，勞動力市場上正規(guī)勞動力的工資水平一直保持兩位數(shù)的增長，近年來農(nóng)民工工資也出現(xiàn)了相應(yīng)上漲{9}。“十二五”時期是農(nóng)民工工資快速增長的時期，2011～2013年農(nóng)民工實際工資水平年均上漲接近12%{10}，高于同期城鎮(zhèn)單位在崗職工平均實際工資增長率約4個百分點。由于農(nóng)民工工資整體上仍然大大低于城鎮(zhèn)職工平均工資，隨著勞動力短缺的全局性發(fā)展，農(nóng)民工在勞動力市場上的地位將更加重要，議價能力將進(jìn)一步增強(qiáng)，因此，預(yù)計“十三五”期間農(nóng)民工工資仍然將呈快速上漲趨勢，從而帶動勞動力成本的整體上漲。勞動力成本上漲將對中國經(jīng)濟(jì)的長期增長產(chǎn)生重要影響。勞動力豐富并便宜，是中國在國際貿(mào)易中享有比較優(yōu)勢的主要原因{11}，也是中國經(jīng)濟(jì)起飛和發(fā)展的重要條件。勞動力成本上漲將損害中國的比較優(yōu)勢，對出口產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而削弱中國經(jīng)濟(jì)增長的動力。因此，“十三五”期間，中國必須尋找新的動力源泉，以適應(yīng)人口變化所帶來的勞動力市場變化的影響。

全局性勞動力短缺不僅表現(xiàn)在城鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動力短缺問題也會在“十三五”期間逐漸顯現(xiàn)。農(nóng)村勞動力的短缺不是絕對數(shù)量的不足，而是適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新型農(nóng)民的短缺。各種跡象表明，農(nóng)村青壯年勞動力基本上已經(jīng)轉(zhuǎn)移殆盡，農(nóng)業(yè)勞動力主要以老人和婦女為主，但是隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對農(nóng)業(yè)勞動力的要求也越來越高，“十三五”期間農(nóng)村勞動力問題將逐漸凸顯，并可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，因此必須考慮誰將是未來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的勞動力，進(jìn)行一些必要的準(zhǔn)備。

3. 養(yǎng)老服務(wù)需求快速上升，養(yǎng)老服務(wù)供給不足

“十三五”時期人口老齡化將帶動養(yǎng)老服務(wù)需求快速上升?！笆濉睍r期養(yǎng)老服務(wù)需求增長主要取決于三個因素：一是老年人口數(shù)量的增長。“十二五”期末，60歲及以上老年人口數(shù)量將超過2.2億，“十三五”期末則將超過2.5億。二是老年人口中尋求養(yǎng)老服務(wù)的比例升高。家庭少子化、小型化和人口流動導(dǎo)致家庭內(nèi)部難以解決養(yǎng)老問題，老年人不得不轉(zhuǎn)而尋求社會服務(wù)。三是養(yǎng)老服務(wù)需求也將升級。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，老年人口的養(yǎng)老服務(wù)需求也將呈現(xiàn)多元化的趨向，從基本養(yǎng)老服務(wù)逐步向個性化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

養(yǎng)老社會化是社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。在社會轉(zhuǎn)型期，由于家庭規(guī)?？s小和其他社會經(jīng)濟(jì)因素的變化，家庭養(yǎng)老服務(wù)能力呈縮小之勢，對社會養(yǎng)老服務(wù)需求的依賴性逐步增強(qiáng)。家庭小型化是中國家庭結(jié)構(gòu)變化的趨勢之一，同時由于長期較為嚴(yán)格的計劃生育政策和人口轉(zhuǎn)變，“十三五”期間將是20世紀(jì)80年代實施計劃生育的夫婦集中進(jìn)入老年的階段，新進(jìn)入老年的人口隊伍子女?dāng)?shù)明顯減少，而大規(guī)模的人口流動又造成了父母與子女之間的分離，因此，無論從客觀上還是主觀上，這批老年人都將對社會養(yǎng)老服務(wù)甚至是公共養(yǎng)老服務(wù)有更多的需求和要求。

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求也向更高層次發(fā)展。在社會保障制度逐步完善和收入水平普遍提高的情況下，大多數(shù)老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)問題得到解決，加之老年人的收入分化也比較嚴(yán)重，養(yǎng)老服務(wù)需求也逐漸從基本養(yǎng)老服務(wù)向多元化發(fā)展，不同老年人處于不同的需求層次，對養(yǎng)老服務(wù)需求也會提出不同的要求。當(dāng)社會養(yǎng)老服務(wù)無法滿足老年人的需求時，就可能引發(fā)社會問題，如近年來頗受關(guān)注的廣場舞問題，實際上已經(jīng)形成了一定的代際沖突，必須引起重視。“十三五”期間，社會養(yǎng)老服務(wù)需求將進(jìn)一步分化和升級，滿足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求成為政府和社會共同面臨的挑戰(zhàn)。

養(yǎng)老服務(wù)需求的快速增長對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提出了迫切的要求。2013年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出，養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場發(fā)育不健全、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題還十分突出。“十三五”時期，是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵時期，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將成為整個社會面臨的一項重要任務(wù)。

4. 城鎮(zhèn)化必須走向“以人為中心”，公共服務(wù)需要大力推進(jìn)均等化

在大規(guī)模人口流動過程中，戶籍制度的藩籬使得城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口嚴(yán)重背離，形成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的嚴(yán)重問題。根據(jù)2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》，目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。在城鎮(zhèn)化過程中，流動人口融入流入地的問題始終是個大問題，特別是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進(jìn)程滯后。目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患{12}。

為此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》明確提出，要加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，并提出了人口城鎮(zhèn)化的具體目標(biāo)，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶{13}。

“十三五”時期是實現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》各項目標(biāo)和任務(wù)的關(guān)鍵時期，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的落實階段，任務(wù)繁重。如何健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實施差別化落戶政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，真正做到有序促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，是“十三五”時期要重點完成的工作。但是，由于長期以來在公共服務(wù)方面形成了眾多以區(qū)域分割為基礎(chǔ)的地方福利，要真正實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化并不容易，地方政府固守地方福利、實行差別化公共服務(wù)供給的動力和慣性仍然存在，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨行政區(qū)域的市民化將仍然面臨較大阻力，并將對整個人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生負(fù)面影響。

四、對策建議

在人口發(fā)展所面臨的一系列問題中，生育水平變化始終居于核心地位。改善人口發(fā)展失衡局面，必須從調(diào)整過低生育水平入手，否則都只能是治標(biāo)不治本。因此，進(jìn)一步完善生育政策，調(diào)整過低生育水平是“十三五”時期人口發(fā)展的根本問題。

1. 全面放開二孩生育，逐步讓生育決策回歸家庭

面對生育水平長期在低位徘徊和人口快速老齡化的客觀現(xiàn)實，面對“單獨二孩”政策效果嚴(yán)重低于預(yù)期的極大可能，中國計劃生育政策再次面臨調(diào)整的要求?！笆濉睂⒄锰幱谠俅握{(diào)整生育政策的時間窗口，必須站在人口長期均衡發(fā)展的角度，站在對歷史負(fù)責(zé)、對民族負(fù)責(zé)的角度完成生育政策的調(diào)整。

我國實施人口控制政策已經(jīng)超過30年，婦女總和生育率自20世紀(jì)90年代初低于更替水平以來，也已有超過20年的時間。從國際上來看，在那些過去曾經(jīng)采取抑制生育政策的國家，當(dāng)生育率低于更替水平（2.1）10～15年后，都開始從限制生育轉(zhuǎn)為鼓勵生育。如果從中國生育率低于更替水平算起，到2005年就已經(jīng)經(jīng)歷了15年左右的時間，而直到2014年才放開“單獨二孩生育”政策，當(dāng)前生育政策調(diào)整的基本方向依然是限制生育，與鼓勵生育背道而馳。從“單獨二孩”政策實施效果來看，實際生育情況低于預(yù)期，這說明過去的預(yù)期存在著對群眾生育意愿和生育潛力的高估。2015年是“十二五”的最后一年，進(jìn)一步完善生育政策，全面放開二孩生育的條件應(yīng)該說已經(jīng)成熟。全面放開二孩生育雖然有可能會引起生育水平的波動，但并不會引起大幅度全面反彈。這主要是因為，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，育齡夫婦的生育意愿已經(jīng)發(fā)生根本改變，二胎生育意愿已經(jīng)不高，同時考慮到按照生育意愿真正實現(xiàn)二孩生育行為的比例更低，且生育要在多年內(nèi)逐漸實現(xiàn)，實際上引起生育水平大幅反彈的可能性很小。從國際經(jīng)驗來看，在生育水平降低到1.5及以下后，即便是鼓勵生育，效果也十分有限，不會出現(xiàn)大幅度反彈。事實上，如果一個社會長期維持超低生育水平，那么有助于維持低生育水平的經(jīng)濟(jì)、社會以及文化環(huán)境將會得到不斷強(qiáng)化，即使采取鼓勵生育的人口政策，生育率也難以回升，現(xiàn)在世界上很多低生育水平國家采取鼓勵生育的政策難以提升其生育水平的原因也正在于此。

對于全面放開二孩生育，我們應(yīng)該有這樣的認(rèn)識：如果帶來生育水平的反彈，則應(yīng)該被視為正面和積極的信號，因為放開生育政策的目的正是希望生育率回升，如果不能回升，則意味著不符合政策的初衷，同時也意味著陷入了低生育率水平“陷阱”。很多人擔(dān)心放開生育會帶來生育堆積其實是一種并不完全正確的思維。全面放開二孩生育，不僅有利于緩解人口老齡化趨勢，有利于家庭和諧穩(wěn)定，更有利于社會公平公正，這實際上已經(jīng)是當(dāng)前最大的民生政策。從這個意義上說，全面放開二孩生育政策越早越好，早放開，早收益；而越晚放開越不利，后果也越嚴(yán)重。

2. 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與人力資源開發(fā)并舉，化解勞動力供需矛盾

面對可能出現(xiàn)的全局性勞動力短缺局面，必須從供需兩方面入手，實現(xiàn)動態(tài)平衡。從需求方面，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，提高勞動生產(chǎn)率，減少對新增勞動力的需求；從供給方面則必須積極推進(jìn)人力資源開發(fā)，尤其要開發(fā)大量低齡老年人力資源。

經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后面臨的艱巨任務(wù)，也是“十三五”期間面對將出現(xiàn)的全局性勞動力短缺應(yīng)該采取的必要措施。在勞動力短缺日益明顯、勞動力價格不斷攀升的情況下，中國經(jīng)濟(jì)的增長方式必須發(fā)生深刻的變革，其中，最主要的變化就是需要從要素積累的增長模式轉(zhuǎn)向以改善經(jīng)濟(jì)效率為主的經(jīng)濟(jì)增長方式{14}。從勞動力投入的角度來說，經(jīng)濟(jì)增長要更多依賴于勞動者素質(zhì)的提高進(jìn)而提高勞動生產(chǎn)率，而非依靠更多的勞動力投入。為此，一方面必須繼續(xù)消除勞動力流動的各種制度障礙，實現(xiàn)勞動力資源的合理配置；另一方面必須加大人力資本投資，從教育和培訓(xùn)兩個環(huán)節(jié)實現(xiàn)人力資本與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更好結(jié)合，促進(jìn)勞動生產(chǎn)率的提高。

中國目前存在大量低齡退休人員，開發(fā)其潛力是今后的主要方向。鑒于我國退休年齡規(guī)定始于幾十年前，已經(jīng)顯得過低，建議“十三五”期間開始延遲法定退休年齡，為開發(fā)低齡老年人力資源進(jìn)行制度性安排。我們建議按照并軌先行、漸進(jìn)實施和彈性機(jī)制的原則逐步延遲退休年齡。具體建議為：首先，實現(xiàn)養(yǎng)老金制度并軌，將退休年齡歸為兩類：職工養(yǎng)老保險領(lǐng)取年齡和居民養(yǎng)老保險的領(lǐng)取年齡。其次，職工養(yǎng)老保險的退休年齡改革方案分兩步走。第一步：2017年完成養(yǎng)老金制度并軌時，取消女干部和女工人的身份區(qū)別，將職工養(yǎng)老保險的女性退休年齡統(tǒng)一規(guī)定為55歲。第二步：從2018年開始，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，直至2045年同時達(dá)到65歲。再次，居民養(yǎng)老保險的退休年齡從2033年開始每3年延遲1歲，直至2045年完成。同時在退休年齡改革中引入彈性機(jī)制，可考慮以法定退休年齡為基準(zhǔn)，規(guī)定人們可提前或延遲5年退休，但養(yǎng)老金待遇與退休年齡掛鉤。測算表明，延遲退休年齡可有效改善城鎮(zhèn)勞動力的供給狀況，增加城鎮(zhèn)適齡（退休年齡以下）勞動年齡人口，延緩其比重下降趨勢{15}。

3. 加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

“十三五”期間養(yǎng)老服務(wù)需求將快速增長，必須進(jìn)一步加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)重點在于分清政府、社會和家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任和作用。盡管在各種政策文件中均提出要建設(shè)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系，但是進(jìn)展仍然不盡如人意。當(dāng)前的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)還存在一系列問題，如：政府公共服務(wù)職能不到位，對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的推動不力；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重滯后，無法對居家養(yǎng)老形成有效支撐；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能紊亂，質(zhì)量參差不齊，影響機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用{16}。

要完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，調(diào)動社會各主體的積極性，共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，逐漸形成以老年人為中心的由家庭、社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、其他社會成員和組織等組成的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，實現(xiàn)“政府公共服務(wù)職能到位、養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品充足、老年人選擇空間充分”的養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)。在此體系中，老年人處于一個由多個同心圓組成的體系之中：最中心是老年人，外圍第一層是老年人的家庭成員、第二層是社區(qū)、第三層是企業(yè)、其他社會組織和個人，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。老年人可以向任何一層尋求養(yǎng)老服務(wù)，但最終向哪一層尋求服務(wù)，將取決于老年人的選擇。在這樣的一個體系中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力是關(guān)系整個養(yǎng)老體系建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在。要實現(xiàn)這一點，必須采取必要的激勵措施鼓勵家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，構(gòu)筑養(yǎng)老服務(wù)的第一道防線；建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能；調(diào)整公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能，合理引導(dǎo)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，形成多層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu){17}。

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵。只有一個欣欣向榮的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，才有可能向老年人提供各種養(yǎng)老服務(wù)，真正滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。2013年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的目標(biāo)，即：到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。為此必須加強(qiáng)各項任務(wù)的落實，如統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)；切實加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費市場；積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合等。特別應(yīng)該注意各項任務(wù)的分解和考核，要將各項任務(wù)加以具體落實，制定實施的時間表和路線圖，確保提出的投融資、土地、稅費、補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)等各項政策措施得到落實，各項任務(wù)如期完成。

4. 積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化

“十三五”時期是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的具體落實和執(zhí)行期，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出各項具體目標(biāo)和部署的實現(xiàn)期和完成期，該規(guī)劃是否能真正落實和實施，完全取決于“十三五”期間的實施情況。因此，“十三五”期間必須進(jìn)一步積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，確保各項規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

一方面要以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?；竟卜?wù)的非均等化提供是以往城市快速發(fā)展的主要策略，在新型城鎮(zhèn)化階段，基本公共服務(wù)均等化提供是最基本的要求?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出，要按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題，并就子女教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生條件及住房保障等方面提出了一些具體的要求。應(yīng)該說，這些基本公共服務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)化過程中迫切需要實現(xiàn)均等化的領(lǐng)域，也是制約其是否能夠真正融入城鎮(zhèn)、實現(xiàn)市民化的關(guān)鍵，應(yīng)該對各項公共服務(wù)實現(xiàn)均等化的時間表及相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確，避免有些地方政府回避相關(guān)責(zé)任，久拖不辦，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程和規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，考慮到當(dāng)前大量農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，存量巨大，“十三五”時期是農(nóng)民工市民化需求巨大，相應(yīng)的公共成本也快速增長，應(yīng)該對此有提前準(zhǔn)備，建立相應(yīng)的成本分擔(dān)機(jī)制。

另一方面要繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革，簡化落戶條件。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》和2014年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》都提出了差別化落戶政策，要求以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬～100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬～300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。這一規(guī)定，從思路上看，與各地目前采取的落戶政策基本吻合，比較符合實際。但是從另一個角度看，由于其較大程度上迎合了當(dāng)前各地區(qū)落戶的實際情況，從而使戶籍制度改革的作用打了折扣，對城鎮(zhèn)化的推動作用也不如預(yù)想中大?！笆濉逼陂g，一方面要督促各地區(qū)盡快出臺落戶條件，實現(xiàn)落戶的程序化和透明化；另一方面還需要對當(dāng)前的政策思路進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果，逐步簡化落戶條件，提高全面放開落戶限制的城市規(guī)模等級。

總之，“十三五”時期是我國人口發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時期，人口發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，必須盡快調(diào)整人口政策，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，積極推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化。

注 釋：

①本節(jié)中未標(biāo)明來源數(shù)據(jù)均來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。

{2}郭志剛：《六普結(jié)果表明以往人口估計和預(yù)測嚴(yán)重失誤》，《中國人口科學(xué)》2011年第6期。

{3}{4}國家統(tǒng)計局：《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html，2014年5月12日。

{5}預(yù)測期限及方法：本預(yù)測期限為2010～2050年，采用中國人口與發(fā)展研究中心開發(fā)的PADIS-INT人口預(yù)測軟件進(jìn)行預(yù)測。生育水平從2015年開始上升至1.55并保持不變，人口預(yù)期壽命非線性增長至2050年男性78.77歲，女性83.67歲。死亡模式采用聯(lián)合國遠(yuǎn)東模型生命表。

{6}{11}蔡昉：《勞動力無限供給時代結(jié)束》，《金融經(jīng)濟(jì)》2008年第3期。

{7}都陽：《人口轉(zhuǎn)變、勞動力市場轉(zhuǎn)折和經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2010年第6期。

{8}朱劍紅：《勞動年齡人口首次下降》，http：//finance.people.com.cn/n/2013/0119/c1004-20256249.html，2013年1月18日。

{9}蔡昉：《中國勞動力市場發(fā)育和就業(yè)變化》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

{10}根據(jù)國家統(tǒng)計局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》中的農(nóng)民工收入和《中國統(tǒng)計年鑒》中的相關(guān)價格指數(shù)測算。

{12}{13}《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，http：//news.xinhuanet.com/city/2014-03/17/c_126276532_2.htm。

{14}都陽：《勞動力市場變化與經(jīng)濟(jì)增長新源泉》，《開放導(dǎo)報》2014年第3期。

{15}張車偉、林寶：《漸進(jìn)式延遲退休年齡的方案和影響》，載李培林主編《全面深化改革二十論》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年10月，第276-292頁。

{16}{17}林寶：《建設(shè)以老年人為中心的多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系》，《科學(xué)中國人》2012年9月（下）。