論黨的領導與依法治國的有機統(tǒng)一

摘 要：黨的領導與依法治國是一致的。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，黨的領導是依法治國的根本保證。黨的領導與依法治國的一致性表現(xiàn)在法律的本質與政黨的功能相互為補，法律是政黨對人民意志的凝聚和條文化表達。全面推進依法治國必須堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨的政治、組織、思想優(yōu)勢，為依法治國提供政治方向，奠定社會基礎，有利于提高國家治理能力。在依法治國的語境下，更需要提高黨的建設科學化水平，以黨的建設來保證依法治國的全面推進。

關鍵詞：中國共產黨 ； 黨的建設； 依法治國

中圖分類號：A81 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1494（2015）02

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對社會主義法治國家建設作出了頂層設計，強調了堅持走中國特色社會主義法治道路，回答了黨的領導與依法治國的關系等一系列重大理論和實踐問題，是全面推進依法治國的綱領性文獻。在中國特色社會主義政治發(fā)展語境下，加強黨的建設，不斷增強黨領導法治國家建設的能力，是法治中國建設的堅強政治領導和根本組織保證。

一、黨的領導與依法治國的一致性

習近平在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題?！盵1]如何理解黨和法治的關系？《決定》指出：“黨的領導和社會主義法治是一致的。”這就從根本上回答了長期以來困惑人們思想的“權大還是法大”的問題，為打破“權大于法”的習慣思維奠定了思想基礎。二者的一致性體現(xiàn)在哪里？就體現(xiàn)在黨與人民意志的共同性上，法律是黨和人民的共同意志的條文化。從本質上講，由黨的性質和宗旨所決定，黨的意志和人民意志是一致的，二者沒有區(qū)別。對于這一點，習近平2012年12月4日在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出：“維護

收稿日期：2014—11—05

基金項目：國家社科基金課題《黨內競爭性選舉研究》（13BDJ035），廣西社科基金課題《黨代表任期制的理論及其在廣西的實踐》（08BDJ003）的階段性成果。

作者簡介：劉啟春，男，博士，中南民族大學教授，主要從事執(zhí)政黨建設的理論與實踐研究。

憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人

民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。”[2]彭真在1985年也曾經解釋過這一問題：“在我國，黨領導人民制定憲法和法律，黨也領導人民遵守、執(zhí)行憲法和法律。堅持黨的領導，遵從人民意志，嚴格依法辦事，三者是一致的、統(tǒng)一的。”[3]

在法治領域，黨的領導與人民意志的一致性如何能夠實現(xiàn)？主要在于，法治與政黨之間在實現(xiàn)人民意志與利益上有著結構上的契合與功能上的互補關系。

首先，政黨政治是當代民主政治的基本形式和實現(xiàn)途徑，政黨處于國家政治的運作中心，亦是國家法治的主要推手。古德諾曾指出：“政黨不僅擔負起了挑選在政府體制理論中是表達國家意志的機關的成員，即立法機關的成員，而且擔負起了挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責任?！盵4]由此可見，作為國家意志的法律，往往也是由政黨提出創(chuàng)意，并通過政黨政府之手來執(zhí)行的。

其次，從政黨政治的原理看，利益聚合是政黨的功能之一。政黨作為利益代表，總是把民眾的利益訴求聚合起來，進行整合與集約，形成綱領主張，并輸入政治系統(tǒng)，成為政府的公共政策。中國共產黨作為執(zhí)政黨，其職責就是把人民利益和意志聚合起來，提出凝結著人民意志的綱領和政策主張，并通過法定程序轉化為國家意志。因此，國家法律的制定就成為黨實現(xiàn)人民利益的制度渠道與保障。江澤民曾指出：“堅持黨的領導同堅持依法治國是完全一致的。我們黨的主張，我們國家的法律，都是代表和體現(xiàn)人民的意愿與利益的。黨領導人民通過國家權力機關制定憲法和各項法律，把黨的主張變?yōu)閲乙庵?，黨在憲法和法律范圍內活動，各級政府依法行政，這樣就把黨的領導同依法治國統(tǒng)一起來了?！盵5]328

再次，中國共產黨既是人民群眾的領導者，也是人民的工具，是組織和引導人民形成和表達共同意志以及將這種意志轉化為法律的力量。鄧小平曾經明確地指出：“同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。共產黨……反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭?！盵6]所以，執(zhí)政黨引導和組織人民按照法制化的民主程序實現(xiàn)由人民意志轉化為法律，這是黨執(zhí)政功能的重要表現(xiàn)。

又次，依法治國有利于更好地實現(xiàn)黨的領導。我國法律從根本上保障了黨的領導地位。我國憲法規(guī)定了中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，為中國共產黨的存在、發(fā)展及其領導地位提供了牢固的合法性的法律基礎。“依法治國，有利于從法律上制度上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹落實，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的核心作用。”[5]328中國共產黨發(fā)揮自己強大的思想、政治、組織、作風等優(yōu)勢，在國家機關系統(tǒng)和全社會保障憲法法律的實施，成為推進法治國家、法治社會建設的核心力量。

復次，進一步講，人民利益高于一切，作為人民利益體現(xiàn)的法律也高于一切，黨也必須在憲法和法律范圍內活動?！吨袊伯a黨章程》規(guī)定：黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。這就是說，黨是以人民的利益為自己的利益，以人民意志為自己的意志的。黨服從憲法法律就是服從人民利益。因此，《決定》強調：“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權?！边@不僅是社會主義法治的平等原則所要求的，也不僅是強調執(zhí)政黨維護憲法法律權威的表率作用，更重要的在于，政黨是部分人的組織，法律是全體人的意志，前者應當服從后者。endprint

正是基于黨與法治的一致性，《決定》強調，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。兩者是相互依存、相互促進的辯證關系。因此，全會《決定》圍繞著加強和改進黨對全面推進依法治國的領導提出了“三統(tǒng)一”、“四善于”，并作出了系統(tǒng)部署。

二、全面推進依法治國必須堅持黨的領導

這是我們理解黨和法治的關系的另一個側面。習近平指出：“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論?！盵1]全面推進依法治國，從理論范式上講，需要回答“中國要不要搞法治、搞什么樣的法治、怎樣搞法治”這三個重大理論和實踐問題。回答這些重大問題，既不能走法律虛無主義的老路，也不能走照抄照搬西方國家法治模式的邪路，而是堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。這就是方向問題。如何保證法治國家的正確方向？習近平強調了三點：一是堅持黨的領導，二是堅持中國特色社會主義制度，三是貫徹中國特色社會主義法治理論。其中，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證；中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障；中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導和學理支撐，是全面推進依法治國的行動指南。這三個方面實質上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向[1]。所以，方向問題與政治保證問題實際上構成了中國特色社會主義法治道路建設層層遞進的邏輯關聯(lián)。

在中國特色社會主義法治道路建設的保證因素中，黨的領導是首要的、最為關鍵因素，或者說，上述三個點可以集中到一點，就是黨的領導。對此，《決定》指出：堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義。中國特色社會主義制度是黨的領導下創(chuàng)立起來的，中國特色社會主義法治理論是黨的基本理論的重要組成部分。歸結起來，中國特色社會主義法治道路是在黨的領導下開辟、形成和確立起來的的。因此，黨的領導應始終貫徹在社會主義法治國家建設的全過程與各方面之中。

第一，堅持黨的領導，從政治上保證依法治國的正確方向。黨的十五大對依法治國作了科學的界定：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”《決定》強調全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就說明，中國特色的依法治國，或者其與西方的依法治國或法治之間的根本區(qū)別就在于：依法治國是中國共產黨領導人民依法治理國家、實現(xiàn)當家作主權利的的基本方略。

第二，發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，為依法治國方略的實施奠定堅實的基礎。政黨的功能之一是政治社會化，教育社會成員“學習公開演講、組織會議和妥協(xié)，從而提高他們的政治能力，使他們合法地成為政治體系的一部分”。[7]224同理，政黨也起著法治社會化的作用，而且在法治傳統(tǒng)比較薄弱的中國更需要發(fā)揮政黨的這一作用。中國共產黨是一個有著近9千萬黨員的領導黨，黨的各級組織在國家的各部門、各單位和社會的各層面發(fā)揮領導核心作用，在法治社會化過程中起著組織、教育作用。十八屆四中全會提出要弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。而全社會法治意識的培育，法治方式的養(yǎng)成，就需要發(fā)揮各級黨組織的職能作用，發(fā)揮黨員干部帶頭學法、模范守法的表率作用。

第三，發(fā)揮黨的根本性、全局性領導作用，提高依法治理的能力。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務，其目標是提高國家治理能力?！皣抑卫眢w系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能?！盵8]國家治理能力的提高與依法治國方略的實施是一體的，前者是目標，后者是實現(xiàn)途徑。中國共產黨是有著極為豐富的治理國家經驗的執(zhí)政黨，已經確立了依法執(zhí)政的執(zhí)政方式和總攬全局、協(xié)調各方的領導方式，已經形成了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進的格局和法治國家、法治政府、法治社會一體建設的態(tài)勢，必將引領著完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系的形成，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、加強黨的建設，從根本上保證社會主義法治國家建設

依法治國是黨治國理政的基本方略。隨著依法治國的推進，既需要黨的領導作為根本保證，同時也給黨的建設、黨的領導和黨的執(zhí)政提出了新的要求，需要以新的理念、新的方式來豐富和發(fā)展黨的建設、黨的領導和黨的執(zhí)政理論與實踐。

其一，在執(zhí)政理念上，堅守良法之治。十八屆四中全會的《決定》指出：法律是治國之重器，良法是善治之前提。四中全會提出的“良法之治”，要求在立法過程中，恪守以民為本、立法為民理念，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，不斷提高立法質量，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。這是保持黨的領導與依法治國相統(tǒng)一的根本前提。endprint

中國特色的良法之治，就是在依法治國的歷程中，恪守黨的宗旨，實現(xiàn)黨的執(zhí)政本質。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，體現(xiàn)在黨的執(zhí)政中，就是立黨為公、執(zhí)政為民，就是“領導、支持、保證人民當家作主，維護和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益。”[9]這就是黨的執(zhí)政本質。因此，堅守良法之治，就是把依法治國與人民當家作主有機統(tǒng)一起來，使法律成為得到人民群眾認同、保障人民利益的有力武器，正如馬克思所言：“法典就是人民自由的圣經?！盵10].

實現(xiàn)良法之治，要求在黨的建設中，仍然要加強黨的宗旨教育，在立法、執(zhí)法過程中，以人民答應不答應、贊成不贊成、滿意不滿意、擁護不擁護作為依法治國的判斷標準。十八屆四中全會的《決定》指出了當前我國法制建設還存在許多不適應、不符合的問題，第一個問題就是立法上的問題，主要表現(xiàn)為：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出。這些問題嚴重的妨礙了人民利益的實現(xiàn)和發(fā)展，是必須加以改進的。鑒此，《決定》強調必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕；必須保證人民在黨的領導下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務。

其二，在執(zhí)政方式上，堅持依法執(zhí)政。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨執(zhí)政的基本方式。執(zhí)政方式是指黨執(zhí)掌國家政權的途徑、方法和手段的總和，是依法治國的基本前提，有效地解決了黨的領導與依法治國的關系問題。習近平指出：“強調加強黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式?！盵1]王岐山撰文指出：“各級黨組織必須轉變領導方式、執(zhí)政方式，提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化?！盵11]

做到依法執(zhí)政，（1）確立憲法法律至上的權威，要求使憲法法律成為整個國家和社會生活的準繩，一切國家及社會行為均須以憲法法律為依據(jù)，在整個社會調控機制和全部社會規(guī)范體系中居于主導地位，不得以政策、道德、習俗等調整手段或其它社會規(guī)范沖擊或代替法律；任何政黨、機關、團體、個人等社會主體的一切行為都要服從法律，而不允許超脫于法律之外或凌駕于法律之上；（2）堅持依法授權、依法用權、依法監(jiān)督，實現(xiàn)黨的執(zhí)政行為法治化。執(zhí)政黨通過法律程序進入政權組織，在法律規(guī)范內行使執(zhí)政權，依據(jù)法律加強對權力的制約，防止濫用權力的現(xiàn)象發(fā)生；（3）運用憲法和法律治國理政。全面貫徹實施憲法，把嚴格按憲法辦事；研究和制定、健全有關的法律，科學界定執(zhí)政黨的領導職能、執(zhí)政方式和執(zhí)政黨與國家權力機關、行政機關、司法機關的關系，從法律制度上保證執(zhí)政黨對國家政權組織實行依法領導，保證國家政權組織依法行使職能不受非法干涉。

其三，在黨的建設上，依規(guī)治黨管黨。王岐山指出：“依規(guī)管黨治黨是依法治國的重要前提和政治保障。”[11]加強黨內法規(guī)建設是黨的建設制度化的重要內容，是提高黨的建設科學化水平的重要途徑。加強黨內法規(guī)建設就是通過制定和完善包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則在內的黨內法規(guī)制度，形成一整套系統(tǒng)完備、層次清晰、運行有效的黨內法規(guī)制度體系。這個法規(guī)制度體系貫穿于黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等各項建設之中，使管黨治黨建設黨有章可循、有規(guī)可依，從而把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，保證黨的先進性和純潔性建設，不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政能力，增強黨的拒腐防變和抵御風險的能力。

黨內法規(guī)建設要形成以黨章為核心的制度體系。根據(jù)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》的要求，到建黨100周年時，全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系。同時，黨內法規(guī)制度建設還要實現(xiàn)與國家法律的有機銜接。黨內法規(guī)對社會主義法治建設具有引領作用。由于黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，有些規(guī)范、要求在全社會還不具備實施條件時，可以通過對黨員提出要求，先在黨內實行，不斷調整完善，輔以在全社會宣傳引導，條件成熟時再通過通過法定程序轉化為國家法律法規(guī)，在國家層面施行。

其四，在組織保障上，提高黨員干部法治思維和依法辦事的能力。黨的十八大要求“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定能力”。黨的各級組織和領導干部是社會主義法治建設的具體領導者、組織者、實踐者，對于依法治國的切實推進起著引領的作用。目前，一些黨組織依法執(zhí)政、依法辦事的觀念和能力不強，有法不依、以權壓法現(xiàn)象依然嚴重，一些黨員干部以言代法、違法亂紀、徇私枉法問題突出。這些問題的存在既妨礙了黨的領導的有效實現(xiàn)，也妨礙了執(zhí)法治國的真正落實，已經引起了人民群眾的深惡痛絕。為此，《決定》要求全黨同志必須更加自覺地堅持依法治國，做遵紀守法的模范，養(yǎng)成法治思維和法治方式，增強依法辦事的能力。

法治思維就是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準的邏輯化的理性思考方式。法治思維和法治方式的培育，要求各級黨組織和黨員領導干部牢固樹立法治意識和觀念，內化于心，外化于行，在想問題、作決策、辦事情時首先考慮法律規(guī)范，養(yǎng)成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的內心自覺，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。

參考文獻：

[1]習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N]. 人民日報，2014—10—29.

[2]習近平.在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話[N].人民日報，2012—12—5.

[3]彭真.彭真文選（1949—1990）[M].北京：人民出版社，1991：489.

[4][美]P.J.古德諾.政治與行政[M].北京：華夏出版社，1987：57.

[5] 中共中央文獻研究室.江澤民論建設有中國特色的社會主義（專題摘編）[Z].中央文獻出版社，2002.

[6]鄧小平.鄧小平文選第1卷[M].北京：人民出版社，1994：217.

[7][美]邁克爾·羅斯金等.政治科學[M].林震，等.北京：中國人民大學出版社，2009：224.

[8]習近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報，2014—1—1.

[9]胡錦濤.在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話[N].人民日報，2004—9—16.

[10]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].人民出版社，1995：176.

[11]王岐山.堅持黨的領導依規(guī)管黨治黨為全面推進依法治國提供根本保證[N].人民日報，2014—11—3.

責任編輯 陸 瑩endprint