權(quán)力清單與政府產(chǎn)權(quán)

宋天偉　鄭春峰

摘要：權(quán)力清單制度界定了政府產(chǎn)權(quán)的范圍，明確了三類產(chǎn)權(quán)約束主體，降低了政府的交易成本。權(quán)力清單制度在浙江的實踐證明，政府產(chǎn)權(quán)的制度化，有利于打造現(xiàn)代法治政府、服務(wù)型政府，增強經(jīng)濟活力。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度 政府產(chǎn)權(quán) 制度經(jīng)濟學(xué)

一、引言

政府權(quán)力來自于法定程序下具有不同的財產(chǎn)權(quán)利的個體或集體共同讓渡，即政府產(chǎn)權(quán)是以獨立的、不同的私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。因此政府產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵與外延必須由法律規(guī)定；政府產(chǎn)權(quán)必須要公開，受到私人監(jiān)督；政府產(chǎn)權(quán)要承擔(dān)保護私人產(chǎn)權(quán)的責(zé)任。權(quán)力清單制度的根本理念和基本原則正是來源于上述依法制權(quán)、陽光曬權(quán)和責(zé)任用權(quán)的思想。本文從制度經(jīng)濟學(xué)中的產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，研究權(quán)力清單制度對政府產(chǎn)權(quán)的約束與規(guī)制。

二、文獻綜述

從經(jīng)濟學(xué)角度來看，早期國家理論（如T·霍布斯，J·盧梭）無法回答的問題有兩個，一是契約各方的利益沖突及均衡的實現(xiàn)，二是國家自身利益與公民利益的沖突及均衡的實現(xiàn)。而早期政府理論就是圍繞契約政府論（如J·洛克，C·孟德斯鳩）與全能政府論（如J·盧梭）之間的辯論展開的，這一辯論一直延續(xù)到現(xiàn)代。制度經(jīng)濟學(xué)派充分重視政治、法律、文化、歷史等因素，提出應(yīng)當完善產(chǎn)權(quán)制度，反對政府權(quán)力擴張，強調(diào)建立民主制度與監(jiān)督制度。諾斯（1981）在經(jīng)濟人假設(shè)的前提下，將國家作為一個市場角色引入社會結(jié)構(gòu)的競爭框架中，并進一步分析了國家本身的成本與收益，彌補了早期國家理論的不足。他認為“國家所提供的基本服務(wù)，是一些根本性的競賽規(guī)則”，國家的目標是界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本規(guī)則。美國經(jīng)濟學(xué)家斯米德（1987）最早研究了產(chǎn)權(quán)與政府產(chǎn)權(quán)的邏輯聯(lián)系，他研究發(fā)現(xiàn)，每個財產(chǎn)權(quán)利不同的利益團體會努力影響政治決策向有利于自身財產(chǎn)權(quán)利改進的方向演進。[1]產(chǎn)權(quán)不僅僅在企業(yè)和個人間分配，政府作為市場活動的重要參與者，具有參與產(chǎn)權(quán)分配的激勵動因，同時各國的現(xiàn)實也表明，存在著政府與民爭利的現(xiàn)象（青木昌彥，2002）。[2]正因如此，應(yīng)當通過像界定社會產(chǎn)權(quán)關(guān)系一樣的制度結(jié)構(gòu)來界定政府的行為權(quán)利，使政府行為權(quán)利變得公開、透明、有序，在其偏離公權(quán)力軌道時能夠得到有效的糾正或懲罰（馮濤等，2008）。[3]

三、權(quán)力清單制度：政府產(chǎn)權(quán)的視角

（一）權(quán)力清單制度界定了政府產(chǎn)權(quán)的范圍

權(quán)力清單以制度的形式確定政府產(chǎn)權(quán)的范圍，規(guī)范政府與企業(yè)產(chǎn)權(quán)的分配，把政府對企業(yè)的支配權(quán)限制在一定范圍內(nèi)。事實上，政府是最重要的產(chǎn)權(quán)主體，界定、交換和保護私人產(chǎn)權(quán)都是政府承擔(dān)的職責(zé)，其行為對私人產(chǎn)權(quán)主體具有巨大的外部性。首先政府產(chǎn)權(quán)對社會產(chǎn)權(quán)交易效率和交易公平具有極大的影響。政府的稅收行為能改變財富在不同主體間的分配，產(chǎn)業(yè)政策能影響相關(guān)行業(yè)的融資、稅收、就業(yè)、居住等經(jīng)濟發(fā)展條件，宏觀政策干預(yù)可能會加劇市場波動，甚至造成紊亂。其次政府產(chǎn)權(quán)具有天然的擴張性。隨著國有產(chǎn)權(quán)制度的改革，政府在退出國有資產(chǎn)經(jīng)營的同時，又通過行政權(quán)力的擴張，不斷地控制和占有公共資源，甚至把不屬于政府產(chǎn)權(quán)的資源和財產(chǎn)通過不同方式納入政府產(chǎn)權(quán)，以設(shè)立和獲取租金。[4]政府產(chǎn)權(quán)的外部性要求政府產(chǎn)權(quán)的規(guī)模、范圍和邊界必須得到清晰地界定，政府權(quán)力行為必須有一個可預(yù)期的邏輯，以避免政府越位、缺位與錯位侵犯私人產(chǎn)權(quán)。合理的政府產(chǎn)權(quán)制度既可以節(jié)約政府行政管理成本，也可以釋放私人產(chǎn)權(quán)的制度紅利，達到權(quán)利和權(quán)力的帕累托最優(yōu)，其邊界在于，國家產(chǎn)權(quán)制度的邊際成本等于私人產(chǎn)權(quán)制度的邊際成本。權(quán)力清單制度就是在摸索上述帕累托最優(yōu)邊界，它以專門的、明確的、可供強制的機制設(shè)定政府行為的邏輯，通過制度改革實現(xiàn)私人產(chǎn)權(quán)制度的低成本運行。此外，權(quán)力清單的公開性，讓權(quán)力在陽光下運行，私人產(chǎn)權(quán)主體的監(jiān)督對政府負外部性形成強大制約。

（二）權(quán)力清單制度確立了三類約束主體

權(quán)力清單制度是在經(jīng)濟和社會新常態(tài)下我國政府為繼續(xù)深化改革、激發(fā)市場活力而出臺的一項規(guī)范政府權(quán)力行使的正式制度。這項制度的普及和推行有利于解決國家與社會之間的“諾斯悖論”，約束政府產(chǎn)權(quán)的邊界。權(quán)力清單制度確定了三類約束力量。第一，政府的自我約束。權(quán)力清單制度是政府主導(dǎo)下對自身行政權(quán)力的約束，是對自身的革命。因為政府理性地意識到，通過權(quán)力清單規(guī)范政府產(chǎn)權(quán)的邊界，擴大市場主體的制度空間，有利于激發(fā)市場主體的積極性和創(chuàng)造性，遏制權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗，獲得巨大的制度紅利。第二，私人的監(jiān)督約束。權(quán)力清單制度最大的特點就是公開。權(quán)力清單規(guī)則明確，私人能清晰地看到政府行政權(quán)力的數(shù)量、涵蓋的范圍，也能根據(jù)清單辨別政府行政權(quán)力的合法性。如果政府為最大化其經(jīng)濟租金，違反權(quán)力清單的內(nèi)容或精神行使權(quán)力，私人部門就會給予政府包括質(zhì)疑、反對等的巨大輿論壓力，或者通過上訪、行政復(fù)議、行政訴訟等方式制約政府權(quán)力恣意侵犯個體權(quán)益。第三，政府間的競爭。權(quán)力清單制度近來被中央政府所推崇與倡導(dǎo)，其對地方政府具有巨大的示范效應(yīng)。地方政府為獲取高層注意，彰顯自身的領(lǐng)導(dǎo)能力，以便贏取政績，競相普及權(quán)力清單制度，推動政府行政體制改革。地方政府間的競爭壓力對地方政府行使公權(quán)力形成制約，形成了積極減權(quán)、放權(quán)、曬權(quán)的良好態(tài)勢。

（三）權(quán)力清單制度降低了政府的交易成本

政府行為可視為政府部門與不同私人產(chǎn)權(quán)主體間的交易活動，其可分為外部交易（政府部門與私人部門之間的交易，私人部門讓渡部分權(quán)利，換取政府對公共產(chǎn)品的供給）和內(nèi)部交易（不同的政府部門之間，包括上級政府與下級政府之間、同級政府之間、政府內(nèi)不同部門和人員間的交易）。有交易活動的存在，就有交易成本，其高低與制度的效率有關(guān)。交易成本在政府活動中主要分為權(quán)力協(xié)調(diào)成本和權(quán)力監(jiān)督成本（即權(quán)力信息傳遞成本）。權(quán)力清單制度恰好降低了上述兩個方面的成本。第一，權(quán)力清單制度重新梳理、歸并、界定部門行政權(quán)責(zé)，明確了各級政府、同級政府各部門的權(quán)力和責(zé)任，使得具體事項的審批、許可和處罰都有相應(yīng)的條款作為支撐，不同政府間、部門之間的權(quán)力都有明確的歸屬。權(quán)力與責(zé)任的明確避免了各部門職責(zé)不清造成推諉扯皮，降低了政府的協(xié)調(diào)成本，有利于解決由權(quán)力不清晰造成的“為了利益搶著管、遇到難題不愿管、面對風(fēng)險不敢管”難題。第二，權(quán)力清單制度公開了權(quán)力行使流程，拆除權(quán)力封閉運行的“黑箱”，提高了政府公權(quán)力行使和公共資源分配的信息透明度。信息獲取成本的降低有利于提高私人對政府的監(jiān)督水平，維護公民自身的合法權(quán)益，改善整個社會的運行效率。

四、權(quán)力清單制度：浙江的實踐

推行政府權(quán)力清單制度是切實轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的先決條件，是權(quán)力行使制度化、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必由之路，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、提升黨的經(jīng)濟管理水平的重大舉措?？梢?，無論從政治學(xué)、法學(xué)還是經(jīng)濟學(xué)角度來看，權(quán)力清單制度都具有重大理論與現(xiàn)實意義。2014年3月浙江省全面推行權(quán)力清單制度，在半年之內(nèi)各部門行政職權(quán)由1.23萬項減少至4236項，被減的權(quán)力超過60%，[5]行政審批時間由200 多天縮短到60 天，企業(yè)投資項目全流程審批時間由345 天縮短到100 天，其中行政審批時間僅35 天。[6]權(quán)力清單制度極大地激發(fā)了浙江全省經(jīng)濟的活躍度：新登記市場主體7.4萬戶，環(huán)比增長115%；新登記民營（私營）企業(yè)2.3萬戶，占新登記企業(yè)總數(shù)的97.2%；新登記企業(yè)注冊資本681.5億元，同比增長53.8%。[7]浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)圍繞群眾需求最迫切、辦理頻率最高的14類專題，匯聚省市縣三級政府及相關(guān)社會機構(gòu)的2.4萬項服務(wù)資源，集成近5萬個辦事場所和服務(wù)場館信息，為百姓提供全面、實用的網(wǎng)上服務(wù)與引導(dǎo)。

參考文獻：

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[2]青木昌彥，奧野正寬，岡崎哲二.市場的作用國家的作用[M].北京：中國發(fā)展出版社，2002

[3]馮濤，袁為.“政府產(chǎn)權(quán)”范式的理論內(nèi)涵及其對政府改革的意義[J].福建論壇（人文社會科學(xué)版），2008（3）：4—14

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[7]黃平，金敏丹.“權(quán)力清單”的浙江樣本[N].經(jīng)濟日報，2014—9—21

（宋天偉，1990年生，甘肅蘭州人，中共浙江省委黨校政治經(jīng)濟學(xué)專業(yè)碩士研究生。鄭春峰，1990年生，浙江紹興人，中共浙江省委黨校區(qū)域經(jīng)濟學(xué)專業(yè)碩士研究生）