探索中國水治理之道

胡鞍鋼

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水在中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中的地位舉足輕重，不僅關(guān)系到防洪、供水、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和國家安全。盡管改革開放30多年來中國創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長的奇跡，但是中國面臨的水問題卻越來越復(fù)雜、越來越突出：水旱災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾突出，水環(huán)境不斷惡化，水生態(tài)退化問題嚴(yán)重，而氣候變化使水問題更為嚴(yán)峻?？梢哉f，水的問題已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸和生態(tài)文明建設(shè)的主要短板，已對中國的綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。

歷史上，大江大河都是世界上各類大小文明的發(fā)源地和搖籃。中國文明不僅傳承下來，而且養(yǎng)育了世界最多人口的原因之一，就是治水歷來是中華民族安民興邦的大事。上古有大禹治水，漢有武帝親自指揮堵塞黃河決口，清有康熙帝將黃河河務(wù)、漕運(yùn)作為施政之要務(wù)；新中國成立之后，更是強(qiáng)化了治水的物質(zhì)和人力資本投入。在中國，治水成功就是治國成功，歷史上是如此，現(xiàn)在是如此，未來還是如此。

水問題表面上看是資源環(huán)境的問題，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)典型的治理問題。如面對眾多的水問題，沒有能夠及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整，不能確立與其相適應(yīng)的制度安排，便會使水資源短缺和水環(huán)境惡化的趨勢得不到遏制。中國目前面臨的“水多、水少，水臟、水渾”等相互交織的幾大水問題，根源是在新的經(jīng)濟(jì)社會條件下，不良的制度和不健全的機(jī)制，導(dǎo)致的不當(dāng)激勵和不合理的資源分配，這就是所謂“劣治”。水問題的應(yīng)對，根本上需要與時(shí)俱進(jìn)，推動治道變革，改革和調(diào)整治理機(jī)制，建立“良治”的新型治理模式，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

中國人喜歡用“道”表征寓于宇宙萬物背后的真理。對治理之道的探究，實(shí)際上是對有關(guān)治理的普遍規(guī)律的探索。這種探索應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐中來，是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的觀察和總結(jié)，又要回到實(shí)踐中去，其成果用以指導(dǎo)實(shí)踐的開展。這樣的探索由表及里、由淺入深，可以劃分為信息、知識、理論和智慧4個(gè)層次。信息是認(rèn)識事物的出發(fā)點(diǎn)，將信息進(jìn)行篩選和匯總，就得到知識；對知識進(jìn)行系統(tǒng)的分析和驗(yàn)證，就得到理論；理論的進(jìn)一步綜合和升華，就形成了智慧。智慧是信息、知識、理論三者積累到一定程度后升華的產(chǎn)物。因此，基于中國的治理實(shí)踐，整理信息、生產(chǎn)知識、創(chuàng)造理論、提煉智慧，構(gòu)成了探索中國治理之道的具體途徑?！暗馈钡闹粮咧腔?，需要經(jīng)過地方的“試點(diǎn)”、反復(fù)的“試錯”、不斷地總結(jié)和經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)，才能夠逐漸呈現(xiàn)出來，成為人們的認(rèn)識與共識。對“良治”之道的探索，需要經(jīng)歷長期的實(shí)踐、認(rèn)識、再實(shí)踐的反復(fù)過程。

水治理如何實(shí)現(xiàn)“良治”，是中國治理的最大難題之一。清華大學(xué)國情研究院對水治理的研究，已經(jīng)有十幾年的時(shí)間。我們對中國水問題的關(guān)注，最早是從黃河斷流開始的。黃河洪水自古以來聞名于世，改革開放以來，隨著用水量的快速增長，水資源短缺的問題日益突出，黃河斷流就是這一矛盾的突出表現(xiàn)。黃河下游從1972年開始斷流，進(jìn)入20世紀(jì)90年代年年斷流，1997年達(dá)到最高峰，斷流天數(shù)達(dá)到226天。1998年，黃河斷流成為社會各界關(guān)注的重大問題。

關(guān)于黃河斷流的成因，治黃工作者強(qiáng)調(diào)黃河水資源先天缺乏和工程調(diào)蓄能力的不足，水文水資源專家強(qiáng)調(diào)降雨量和天然徑流量的減少，地質(zhì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)黃河源頭地質(zhì)條件的改變，泥沙專家強(qiáng)調(diào)通過水土保持減沙的減水效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者強(qiáng)調(diào)水價(jià)過低、水資源利用效率低下。我們提出了“體制失效說”，認(rèn)為雖然自然因素是黃河斷流的重要原因，但不宜夸大，黃河斷流的直接原因是人為因素，而根本原因是流域水資源管理不善和配置不當(dāng)，斷流現(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)是流域水分配制度的失效。黃河分水制度中存在市場失效、政府失靈和產(chǎn)權(quán)失效現(xiàn)象。

基于上述判斷，我們提出，為應(yīng)對流域水資源配置的不平衡和效率低下，應(yīng)重新界定政府和市場的關(guān)系，通過引入水權(quán)市場優(yōu)化資源配置。而為了在流域內(nèi)建立水權(quán)市場，需要相應(yīng)的民主協(xié)商機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制作為保障。我們建議積極引入既不同于傳統(tǒng)“指令配置”也不同于“完全市場”的“準(zhǔn)市場”，即地方政府作為水權(quán)代表，通過民主協(xié)商的方式在流域上下游形成水市場。這種新思路后來逐步在黃河流域治理中實(shí)現(xiàn)。

水資源作為一種具有混合特性和稀缺性的自然資源，其分配是一種利益分配，既不能全部依靠政府配置，也不能完全依靠市場自由配置，而需要更為復(fù)雜的混合制度安排。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黃河的治理目標(biāo)主要是防洪減淤，因而主要依靠工程技術(shù)手段來治理是有效的。隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型、水資源利用的增加，黃河的治理目標(biāo)又增加了水資源管理和水環(huán)境保護(hù)，這僅靠工程技術(shù)就難以解決問題了，既有的體制也就面臨失效局面。政策調(diào)整緩慢、制度建設(shè)滯后，這是導(dǎo)致黃河斷流問題產(chǎn)生的深層次教訓(xùn)。黃河斷流的危機(jī)實(shí)質(zhì)是治理危機(jī)。

黃河斷流是世紀(jì)之交中國水問題的縮影。在過去的十幾年時(shí)間里，在應(yīng)對復(fù)雜水問題、尋求解決對策的過程中，中國明顯加快了水治理變革，并取得了一系列重要進(jìn)展。這些進(jìn)展主要包括：治水理念的轉(zhuǎn)變，從無節(jié)制地向大自然索取轉(zhuǎn)向人與自然和諧共處，從人水互斥、人水沖突走向人水共處、人水和諧；管理體制的改革，強(qiáng)調(diào)水資源的統(tǒng)一管理和流域綜合管理，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度；治水手段的創(chuàng)新，引入水權(quán)和水市場等市場手段、現(xiàn)代信息手段、公眾參與等手段，形成多元化的治水手段體系。治水之道變革取得了顯著成效，如黃河斷流等重大問題得到明顯緩解等。

中國治水之道變革的探索，符合一般的認(rèn)知規(guī)律。從最初對水問題信息的認(rèn)識，到形成對水危機(jī)的系統(tǒng)知識，再到摸索應(yīng)對水危機(jī)的創(chuàng)新理論，逐步積累形成新時(shí)期的治水智慧。人水和諧的治水新智慧，符合中華文明“天人合一”的大道，以其統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)期的治水實(shí)踐，順應(yīng)了世界和中國綠色發(fā)展的潮流；最嚴(yán)格水資源制度的“三條紅線”（水資源開發(fā)利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；用水效率控制紅線，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平；水功能區(qū)限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上），是有中國特色的水資源管理理論，是人水和諧理念指導(dǎo)下的治水新舉措；水權(quán)和水市場理論，是指導(dǎo)水資源管理中引入市場機(jī)制的新思路，有助于提高水資源配置的公平性和效率。隨著治水實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，關(guān)于水治理的信息和知識還會不斷增多，治水的理論和智慧將會更加豐富。

（來源：《中國社會科學(xué)報(bào)》 ）