陜西生態(tài)文明征程上的博弈

秦延安

就在陜西省安全生產(chǎn)委員會辦公室負(fù)責(zé)人約談中國石油天然氣股份有限公司長慶油田分公司相關(guān)負(fù)責(zé)人的兩天后，今年5月8日，中石油長慶油田靖邊采油廠艾家灣采油作業(yè)區(qū)輸油管道破裂，再次發(fā)生漏油事故。這是3月26日以來，僅長慶油田一家石油企業(yè)在陜北發(fā)生的第7起輸油管道破裂、原油泄漏，污染當(dāng)?shù)睾恿魃鷳B(tài)的事件。

作為能源大省和肩負(fù)國家南水北調(diào)中線水源地安全責(zé)任的省份，陜西省目前正經(jīng)歷著能源開發(fā)與生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重博弈。

能源大省的脆弱“神經(jīng)”

陜西省地跨黃河、長江兩大流域，從南至北分別為陜南的秦巴山地、陜中的關(guān)中平原和陜北黃土高原。在外地人的眼里，陜西就是風(fēng)沙漫天的黃土高原與一望無際的毛烏索沙漠。這雖然有些夸大其詞，但也說明了陜西省的生態(tài)環(huán)境異常脆弱。

作為中國四大高原之一，黃土高原是世界上著名的黃土分布區(qū)，其中又以陜北高原最為著名。這里雖有能源極為豐富優(yōu)勢，但也存在著生態(tài)環(huán)境脆弱的劣勢。它是黃河泥沙的主要來源區(qū)，除植被覆蓋率低、黃土垂直節(jié)理發(fā)育和夏季多暴雨等自然因素外，人類對土地的輪荒開墾、對能源的粗放開發(fā)更是助推了這里的水土流失。

“陜西的退耕還林工作在全國是一面旗幟，目前影響陜西生態(tài)文明建設(shè)的主要因素是能源粗放式的開發(fā)。”陜西省社會科學(xué)院一位專家說。

有關(guān)資料顯示，陜西省目前已探明的石油資源量有14億噸，煤炭資源儲量有1700億噸，天然氣前景儲量有6萬億～8萬億立方米……這些資源均分布在干旱少雨、生態(tài)環(huán)境脆弱的渭北地區(qū)和陜北一帶。21世紀(jì)以來，大規(guī)模的能源開發(fā)在帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也給當(dāng)?shù)亍安豢耙粨簟钡纳鷳B(tài)環(huán)境帶來了巨大挑戰(zhàn)。據(jù)陜西省水利廳不完全統(tǒng)計，目前，陜西省每年因煤炭石油天然氣資源開采、水土流失造成的經(jīng)濟(jì)損失就超過25億元。

“挖走的是資源，留下的是后患?！蹦茉吹拈_發(fā)破壞了植被，加劇了水土流失，污染了土壤、空氣和水體，造成了地下水位下降、地面塌方，淤積河道，破壞了水利基礎(chǔ)設(shè)施，加劇了洪澇災(zāi)害，降低了巖土穩(wěn)定性，改變了土壤理化性質(zhì)，危害了農(nóng)田，甚至造成了一批“生態(tài)災(zāi)民”。

這方面的實例不勝枚舉。榆林的府谷、神木、榆陽等縣區(qū)的煤炭開采區(qū)地下水位均明顯下降，數(shù)十處井泉干枯，淤地壩存水干涸，導(dǎo)致人畜飲水困難。僅神木縣境內(nèi)就有數(shù)十條河流地表徑流發(fā)生斷流現(xiàn)象，20多個泉眼干枯，黃河主要支流窟野河，因一年中三分之二以上時間斷流而變成了季節(jié)河。更讓人憂慮的是，生態(tài)破壞在短期內(nèi)是難以恢復(fù)的。

“能源經(jīng)濟(jì)在支撐經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，也在蠶食著陜西省脆弱的生態(tài)神經(jīng)，首當(dāng)其沖的便是水體的破壞?！标兾魇∷麖d一位負(fù)責(zé)人說。

唯GDP論英雄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使得陜西省有限的水資源遭到嚴(yán)重的破壞：陜北地區(qū)各條河流頻頻斷流；由于匯集了全省78%的工業(yè)廢水和86%的生活污水，使得渭河一度淪為“關(guān)中下水道”；就連素有“天然水庫”之稱的丹江、漢江，也受到嚴(yán)重的污染威脅。

水龍頭牽出水生態(tài)修復(fù)

在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，能否下決心摒棄“先污染、后治理”的西方國家工業(yè)化老路，考驗著陜西執(zhí)政者的決心。

“既要金山銀山，更要綠水青山，綠水青山就是金山銀山”。為了盡快扭轉(zhuǎn)水環(huán)境惡化的局面，從2011年開始，陜西省以治河為龍頭，大手筆規(guī)劃啟動了渭河綜合整治、漢江綜合整治、中小河流治理等多項河道整治工程，打響了一個又一個治水的戰(zhàn)役。

截至2014年年底，渭河全線630公里堤防主體工程全面完成，累計完成投資190.85億元，渭河堤頂?shù)缆蜂佒瓿?26.3公里，堤防綠化完成418.3公里。漢江累計新修加固堤防214公里，一條美麗、生態(tài)、安瀾、富饒的新漢江正在顯現(xiàn)。全面開展中小河流防洪治理，累計投資43.7億元，對全省165條河流的331個河段進(jìn)行了治理，治理河道長度達(dá)1601公里，新建及加固堤防護(hù)岸1400多公里，使得河道生態(tài)環(huán)境得到很大改善，并成為帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。

同時，陜西省還優(yōu)化用水方式，將城市供水由“地下”變?yōu)椤暗厣稀?，先后實施了渭南澗峪、榆林王圪堵、咸陽亭口、延安南溝門、西安李家河等水庫的建設(shè)，引乾濟(jì)石、引紅濟(jì)石、引漢濟(jì)渭、陜北黃河引水等調(diào)水工程和咸陽引石過渭、寶雞引石濟(jì)寶等引水工程先后開始實施，使得陜西城市供水格局發(fā)生新變化。加強(qiáng)水生態(tài)建設(shè)，大力實施“八水潤西安”生態(tài)工程，建成了護(hù)城河試驗段、漢城湖、儀祉湖、西安湖、航天湖、大興湖、常寧湖、堰頭湖、桃花潭，以及渭河城市段生態(tài)區(qū)、浐灞濕地公園、灞河灞橋生態(tài)濕地、渭河華山濕地、幸福濕地、渭河人工濕地、沙河水街、浐河城市段、灃河良家灘、灃河灃東生態(tài)景區(qū)等“九湖十濕地”，使得西安生態(tài)水域面積達(dá)4.5萬畝，人均達(dá)4平方米。其他各市也不甘落后，寶雞市的金渭湖、咸陽市的咸陽湖、延安市的延河水景觀、渭南市的尤河公園、安康市的漢江城區(qū)段、商洛市的丹江公園等一大批城區(qū)水景觀紛紛登臺亮相，不僅有效地改變了城市生態(tài)和人居環(huán)境，而且還使得城因水潤而興，有效地帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

在加大治河力度的同時，陜西省還加大水污染防治。2011年，陜西省相繼出臺了《渭河流域水污染防治“十二五”實施意見》《渭河流域水污染防治三年行動方案（2012—2014年）》《陜西省漢江丹江流域水質(zhì)保護(hù)行動方案（2014—2017年）》，建立了覆蓋省、市、縣三級區(qū)劃的水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線，嚴(yán)格執(zhí)行水資源有償使用、取水許可、排污口設(shè)置等管理制度，使得全省建成污水處理廠達(dá)105個。在渭河流域?qū)嵤┝?20余個污染防治項目，與甘肅省天水市建立了渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟，出臺了陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實施方案。截至2013年年底，渭河沿線地市繳納的污染補(bǔ)償金累計超過1.6億元。

“生態(tài)罰單”的“緊箍咒”，使得陜西“鐵腕”治渭成效顯著。截至2014年年底，渭河3年行動達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，渭河干流化學(xué)需氧量平均濃度較2011年下降32.9%，氨氮含量下降45.2%。干流水質(zhì)目標(biāo)基本實現(xiàn)，其中化學(xué)需氧量濃度全程達(dá)到了Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，渭河干流水質(zhì)綜合評價由重度污染變?yōu)檩p度污染。

“現(xiàn)在可以看到黑天鵝、蒼鷺了，渭河真的變成了四季有綠、三季開花的風(fēng)景線?！甭皆谖己又系囊晃幌剃柺忻裾f。

作為國家南水北調(diào)中線的“大水缸”，丹江、漢江的水質(zhì)更是“牽一發(fā)而動全身”。為了確保一江清水潤北京，陜西省在陜南實施了大規(guī)模移民搬遷，累計完成投資374.87億元，使得陜南3市20余萬戶75.35萬人得到搬遷。累計關(guān)停企業(yè)400多家，產(chǎn)業(yè)淘汰退出項目14個、污染源綜合治理項目52個、民生應(yīng)急保障項目5個、技術(shù)示范項目8個、歷史遺留解決試點(diǎn)項目4個。污水處理廠和垃圾處理場建設(shè)，不僅達(dá)到縣級以上城市覆蓋，還被規(guī)劃為沿江城鎮(zhèn)的“標(biāo)配”，走在全省前列。因為陜南治水有效，2014年被國務(wù)院南水北調(diào)辦公室評為考核優(yōu)秀等次。

同時，陜西省還深入挖掘秦巴文化、兩漢三國文化、十三朝治水文化，以及黃土高原文化，著力把水文化融入水生態(tài)文明建設(shè)之中。西安市、楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等已被納入全國水生態(tài)文明試點(diǎn)建設(shè)城市。

從鐵腕治污到經(jīng)濟(jì)治污，從“要我治污”到“我要治污”，從水源頭到水龍頭，陜西治水手段逐步完善，內(nèi)容日臻豐富。

水土保持建設(shè)助推“綠滿山川”

改變的不僅是水面貌，還有高原的色彩。

黃土高原、土石山區(qū)、茫?；哪@種地貌特點(diǎn)，曾經(jīng)讓很多人把“黃色、貧瘠、荒涼”與陜西畫上等號。在這種惡劣的環(huán)境中，要想水好，要推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，就離不開勤栽樹、廣育林，擰緊“水土保持”的發(fā)條。

“關(guān)中大地園林化、陜北高原大綠化、陜南山地森林化”，這是陜西省確定的生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略。從2012年起，陜西省全力構(gòu)建黃土高原、秦巴山地、渭北臺地三大生態(tài)屏障和長城沿線、渭河兩岸、漢江丹江兩岸綠色長廊等“三屏三帶”生態(tài)安全屏障，全省共完成造林綠化面積1298萬畝，保護(hù)、恢復(fù)濕地50多萬畝。在退耕還林的基礎(chǔ)上，陜西省加大水土保持、生態(tài)建設(shè)力度，圍繞水土保持提質(zhì)增效，實施重點(diǎn)項目帶動、能源開發(fā)區(qū)返還治理和示范園區(qū)建設(shè)三大戰(zhàn)略，先后實施了“丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程”“長江上中游水土保持重點(diǎn)防治工程”“黃河生態(tài)工程”“淤地壩試點(diǎn)工程”“國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程”“農(nóng)發(fā)水保工程”“坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程”等水土保持重點(diǎn)工程?！笆濉币詠?，陜西省共完成水土保持建設(shè)投資83億元，其中爭取中央資金近30億元，為全國最多。初步治理水土流失面積9萬余平方公里，全省建成淤地壩達(dá)3.94萬座，占到黃土高原淤地壩總數(shù)的43%以上；累計攔泥沙量50多億噸，淤成壩地100萬畝，每年可增產(chǎn)糧食5億公斤，使得三秦大地綠色版圖北擴(kuò)400多公里，森林面積達(dá)到1.28億畝，森林覆蓋率由22%提高到41.42%。黃土高原區(qū)年均輸入黃河泥沙量由原來的8.3億噸減少到4億噸。生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了由“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”到“整體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的歷史性轉(zhuǎn)變。

同時，陜西省還率先在全國建立了水土保持補(bǔ)償機(jī)制。2015年5月，又啟動實施了補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法，在延續(xù)過去按量征收補(bǔ)償費(fèi)政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍。礦產(chǎn)資源開采項目生產(chǎn)期間，按照原煤陜北每噸5元、關(guān)中每噸3元、陜南每噸1元的標(biāo)準(zhǔn)計征；石油、天然氣按照油氣生產(chǎn)井（不包括水井、勘探井）占地面積每年征收；取土、挖沙、采石以及燒制磚、瓦、瓷、石灰等生產(chǎn)項目，按照取土、挖沙、采石量每立方米1元計征；排放廢棄土、石、渣的，按照排放量每立方米1元計征。

“取之于水土保持，用之于水土保持?！?年來，陜西省通過地稅渠道代征水土保持補(bǔ)償費(fèi)65億多元，共實施治理項目800多個，治理水土流失面積3700多平方公里，打造了延川縣梁家河、米脂縣高西溝等一批精品水土保持示范工程，全省年均治理水土流失面積6500平方公里，綜合治理小流域200條。

“通過近些年的水土保持治理工作，神東公司所在的神木大柳塔鎮(zhèn)自然環(huán)境得到了很大的改觀，以前是出門看不到綠、風(fēng)一刮全是沙，通過治理，將礦區(qū)的植被覆蓋率由3%提高到了60%以上，現(xiàn)在是出門看不到沙，風(fēng)一刮全是綠浪。”對于神東礦區(qū)水土保持工作帶來的好處，老神東人王義感觸最深。

如今，一抹抹綠色，一條條清流，一朵朵白云，正在濃墨重彩地描繪著三秦大地。

監(jiān)控盲點(diǎn)與法制的薄弱

雖然陜西省的生態(tài)環(huán)境發(fā)生了顯著改觀，但仍有一些問題不容忽視。比如缺水的問題，同全國大多數(shù)地區(qū)一樣，陜西省各地的水危機(jī)也日益緊迫。這種危機(jī)不僅反映在陜北能源化工基地因為缺水一些項目無法上馬等方面，也體現(xiàn)在以渭河為首的眾多河流無生態(tài)基流、瀕臨斷流的窘?jīng)r。如今，就連以水富著稱的陜南地區(qū)也開始“喊渴”了。

再比如，水污染的治理還有許多漏洞。據(jù)陜西省人大環(huán)資委抽查的數(shù)據(jù)，目前在陜西省105家污水處理廠中，因為運(yùn)轉(zhuǎn)資金困難，有一半多污水處理廠在超標(biāo)排放。渭河干流各市每天仍有50余萬噸左右的城鎮(zhèn)生活污水得不到處理，直接排入渭河。其中，西安每天有30多萬噸，咸陽每天有約15萬噸（含興平每天5萬噸）。渭河干流的水質(zhì)呈現(xiàn)出兩頭好、中間差的特點(diǎn)。沿岸部分企業(yè)偷排現(xiàn)象屢禁不止，農(nóng)業(yè)面源污染治理問題也越來越嚴(yán)重，監(jiān)管部門缺乏主觀能動性，且多以單一的罰款方式解決。

還有能源開發(fā)帶來的生態(tài)破壞問題。近年來，榆林與延安兩地政府一直致力于減小資源開采帶來的污染和生態(tài)破壞。這方面的污染和生態(tài)破壞雖然較前些年有所減少，但還是屢禁不止，石油開發(fā)與煤炭開采等行業(yè)尤為明顯。針對屢禁不絕的漏油事件，4月中旬，陜西省政府有關(guān)部門約談了陜北主要的兩大石油企業(yè)——長慶油田和延長石油集團(tuán)的相關(guān)負(fù)責(zé)人，并責(zé)令兩大油企將建立環(huán)境污染防控方案及長效機(jī)制的情況向社會公布。

針對3月份發(fā)生在延安吳起和安塞的原油泄漏事件，陜西省環(huán)保執(zhí)法局對長慶油田罰款32萬元。除此之外，長慶油田下屬采油廠的3名負(fù)責(zé)人因負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任被免職。

專家表示，32萬元的處罰，在新環(huán)保法中算是最高限額，但這樣的數(shù)目對石油企業(yè)來說，連“九牛一毛”都算不上。

當(dāng)?shù)卣晃辉F(xiàn)場監(jiān)督處置石油泄漏的相關(guān)負(fù)責(zé)人說，任何一家石油化工企業(yè)，都不能保證不會發(fā)生這種突發(fā)事件。而對本次事件，當(dāng)?shù)匾鄷鶕?jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，采油廠也將對于相關(guān)漏洞進(jìn)行整改。然而，面對延河遭受污染的威脅，一位民間環(huán)保人士則分析指出，原油對水源的污染屬于較為嚴(yán)重的污染，對接觸到原油的水源和耕地破壞力極大，尤其污染是發(fā)生在水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的黃土高原地帶。

榆林市政府一位不愿透露姓名的官員表示，2014年陜西經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣有一半在陜北地區(qū)，而陜北各區(qū)縣財政收入有一半以上都依賴于能源開發(fā)。

陜北地區(qū)頻發(fā)漏油事件不僅反映出企業(yè)環(huán)保意識的薄弱，也折射出我國生態(tài)環(huán)境層面的法制還不健全、各地只重經(jīng)濟(jì)不重生態(tài)的觀念“根深蒂固”的狀況。

因為沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法，導(dǎo)致在生態(tài)環(huán)境破壞的時候，企業(yè)經(jīng)常以無具體賠償標(biāo)準(zhǔn)為由推諉，延遲賠償。漏油造成污染的程度很難評估，目前只能測算針對水資源的污染，針對生物多樣性的損害還不能準(zhǔn)確估算。這些也是生態(tài)補(bǔ)償面臨的難題。

另外，監(jiān)控的盲點(diǎn)和法制的薄弱，讓陜西省的生態(tài)文明建設(shè)面臨潛在的威脅。

生態(tài)文明仍需倍加努力

“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。自古以來，山水林田湖就是一個生命共同體。如果水出了問題，我們的生態(tài)系統(tǒng)就會崩潰，又談何天藍(lán)、地綠、水凈？”中國水利水電科學(xué)研究院的研究員王建華說。

建設(shè)生態(tài)文明是陜西省永續(xù)發(fā)展的必由之路。根據(jù)陜西省當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中存在的問題和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《水污染防治行動計劃》（水十條）的要求，要促進(jìn)陜西省的生態(tài)文明建設(shè)，必須從多方面著手，統(tǒng)籌安排、精心布局、詳細(xì)規(guī)劃，從根本上改變高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的生態(tài)權(quán)益。

“在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，我們不僅要樹立量水發(fā)展的觀點(diǎn)，還要樹立以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的新思路和體現(xiàn)生態(tài)承載力的新理念，嚴(yán)守生態(tài)紅線。”陜西省委政策研究室的一位專家說，“陜西省在開源的同時，必須加大節(jié)流，以水度量發(fā)展，各部門協(xié)同作戰(zhàn)。”

“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”，這是新時期我國治水的戰(zhàn)略思路。其中，兩手發(fā)力意味著在發(fā)揮政府作用的同時，要發(fā)揮市場的作用，調(diào)動企業(yè)治污減排的積極性， “去黑存綠”，補(bǔ)齊生態(tài)最短板。

西安交通大學(xué)陜西經(jīng)濟(jì)研究中心副主任王育寶建議：“按照開發(fā)者保護(hù)、污染者治理、破壞者恢復(fù)、受益者補(bǔ)償”的原則，明確企業(yè)、社會公眾和各級政府的責(zé)任，建立多層次、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償成本分擔(dān)制度。政府應(yīng)盡快制定非再生資源生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)，設(shè)立環(huán)境損害賠償基金，開征能源稅、污染稅等，確保有法可依。目前行政處罰的問責(zé)形式，對責(zé)任人的威懾力較輕，在建設(shè)中存在偷工減料現(xiàn)象，也無法嚴(yán)格管控。同時，政府還要加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高執(zhí)法的透明度?！?/p>

只有在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中處理好發(fā)展與保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的關(guān)系，三秦大地才有希望真正實現(xiàn)“山更綠、水更清、天更藍(lán)”的目標(biāo)。