城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的全方位跟蹤與適時修訂

何勇++駱金龍++劉鋼

導讀：由于城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃期限較長，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃報告完成標志著城市發(fā)展戰(zhàn)略“編制”階段的結(jié)束，也意味著城市發(fā)展戰(zhàn)略“跟蹤與修訂”階段的啟動。東京城市發(fā)展戰(zhàn)略的跟蹤與修訂尤為典型。受大地震等因素影響，東京的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重大改變，東京都政府及時地對前期制定的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃進行適度修訂，以適應新的內(nèi)外部發(fā)展形勢，這對我國城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃在編制完成后實施跟蹤與修訂提供了寶貴借鑒。建議我國超大城市學習東京經(jīng)驗，提高城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的包容性、靈活性、操作性、銜接性，充分發(fā)揮城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃對城市發(fā)展的引領(lǐng)作用。

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展；規(guī)劃期限；適時修訂；配套落實

一、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“跟蹤和修訂”與“編制”同等重要

城市發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)成為推動城市發(fā)展的有效工具。一方面，受土地、資金、生態(tài)等多種因素制約，城市發(fā)展面臨的部分瓶頸問題難以在短期內(nèi)解決，引起城市制定長達數(shù)十年期限的中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，增強城市競爭力和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，城市發(fā)展戰(zhàn)略能夠描繪城市未來發(fā)展愿景，有效凝聚社會各界對城市發(fā)展的共識，挖掘城市發(fā)展的潛在動力，推動城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。目前，一些國際知名的大城市紛紛制定城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，比如《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略——2030倫敦規(guī)劃》、《2020年的東京——跨越大震災，引導日本的再生》、《大巴黎計劃——2030年大巴黎規(guī)劃》、《墨爾本2030——可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃》等。由于城市發(fā)展戰(zhàn)略屬于跨越數(shù)十年的中長期規(guī)劃，隨著時間的推移，城市發(fā)展的外部環(huán)境以及自身條件不斷出現(xiàn)變化，有可能出現(xiàn)一些在“規(guī)劃”階段無法預知的重大變量，比如大地震、金融危機等，還有可能出現(xiàn)一些重大的發(fā)展機遇，比如國家重大戰(zhàn)略，導致早期制定的城市發(fā)展戰(zhàn)略不適應城市發(fā)展的現(xiàn)實需要，這就要求城市發(fā)展戰(zhàn)略適時進行修訂，重新滿足城市發(fā)展需要及推動城市發(fā)展，東京是城市發(fā)展戰(zhàn)略跟蹤與修訂的典型代表。[1]

我國城市已經(jīng)處在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“編制”階段。受紐約、倫敦、東京、巴黎等全球城市制定中長期城市發(fā)展戰(zhàn)略的影響，以及一些制約城市發(fā)展且難以在中短期解決的瓶頸問題陸續(xù)在我國城市中出現(xiàn)，部分城市開始吸收發(fā)達國家城市發(fā)展的有益經(jīng)驗，嘗試以城市發(fā)展戰(zhàn)略來引導和推動城市可持續(xù)發(fā)展。比如，側(cè)重于城市空間形態(tài)的“北京2049”，即《北京2049空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》；側(cè)重于城市發(fā)展愿景的“上海2050”等，即“面向未來30年的上?！卑l(fā)展戰(zhàn)略研究。

未來幾年里，我國城市將逐漸從城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的“編制”階段轉(zhuǎn)向“跟蹤與修訂”階段。國際經(jīng)驗表明，再完美的城市發(fā)展戰(zhàn)略也會由于外部環(huán)境的變化而難以適應城市發(fā)展的需要，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的跟蹤與修訂是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃不可或缺的組成部分。為此，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃報告的完成，僅僅意味著城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃“編制”階段（一般1年至3年）的結(jié)束，卻標志著城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃“跟蹤與修訂”階段（一般10年至30年）的開始。在全球經(jīng)濟格局深度變革、科技革命孕育爆發(fā)、“四個全面”引領(lǐng)中國發(fā)展的大背景下，我國城市不僅要學習國外城市編制城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的技術(shù)方法，還要充分吸收他們在“跟蹤與修訂”階段的先進經(jīng)驗。[2]在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略時，既要未雨綢繆，預先設(shè)計科學的流程和機制，又要貫徹落實跟蹤和修訂的工作安排，充分發(fā)揮城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃對城市發(fā)展的推動和引領(lǐng)作用。

二、東京城市發(fā)展戰(zhàn)略的跟蹤：3年“實行計劃”的配套落實

東京都政府高度重視對城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的跟蹤。2000年以來，東京共編制了兩次城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。第一次是在2006年。東京都政府為申辦2016年奧運會，力圖通過10年時間使東京成為21世紀的城市新典范，編制了《10年后的東京——東京將改變》。第二次是在2011年。東京都政府在《10年后的東京——東京將改變》基礎(chǔ)上編制了《2020年的東京——跨越大震災，引導日本的再生》。每一次戰(zhàn)略規(guī)劃編制完成后，東京都政府均采取了以“實行計劃”為核心的舉措對戰(zhàn)略規(guī)劃進行全方位跟蹤。

（一）對《10年后的東京》的跟蹤

《10年后的東京》編制完成后，東京都政府將“10年后的東京”規(guī)劃作為東京都行政運營的基本方針，并分別在2008年至2011年期間每年制定《10年后的東京》實行計劃，實行計劃的規(guī)劃期均為3年。實行計劃均圍繞《10年后的東京》的八個目標，監(jiān)測和評估上一個實行計劃中的工作任務的執(zhí)行情況，提出新的實行計劃和本年度工作計劃，明確本年度的主要任務、資金預算和緊急重點工作等。

（二）對《2020年的東京》的跟蹤

為實現(xiàn)面向“2020年的東京”描繪的愿景，確保各項對策較高的實效性，東京都政府根據(jù)《2020年的東京》制定了3年行動計劃——“實行計劃”，明示了3年后的預期目標、經(jīng)費總額、年度經(jīng)費預算和年度工作計劃等，參見表1。同時，在繼續(xù)穩(wěn)步推進“10年后的東京”計劃所公布的各項對策的同時，東京積極聚焦有新意、先端性及在今后3年內(nèi)須加速推進的對策，并集中地、重點地展開。此外，東京隨時檢查對策的進展狀況及成果，每年修訂實行計劃。

“實行計劃”是《10年后的東京》和《2020年的東京》規(guī)劃跟蹤監(jiān)測的核心工具，存在著三個明顯的特點：一是兼顧遠期戰(zhàn)略目標和中短期目標任務?！皩嵭杏媱潯币猿鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的8個目標為中心，不僅制定未來三年的目標、工作任務和資金預算，還確定未來一年中的工作計劃和各項任務計劃的資金預算，從而使城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃被貫徹落實于城市建設(shè)實踐。二是融匯具體工作任務評估和市民意見建議?！皩嵭杏媱潯睂η耙荒旯ぷ魅蝿盏谋O(jiān)測評估不僅包括對具體工作任務的監(jiān)測評估，而且包括市民對規(guī)劃執(zhí)行情況的意見和建議。三是結(jié)合上一年工作任務評估實施動態(tài)調(diào)整。“實行計劃”并非三年一變，而是結(jié)合上一年工作任務監(jiān)測評估和下一年工作任務計劃，根據(jù)新的發(fā)展形勢，每年修訂和完善上一個實行計劃，并制定新的為期三年的實行計劃。

三、東京城市發(fā)展戰(zhàn)略的修訂：“大地震”后東京發(fā)展新戰(zhàn)略

東京是為數(shù)不多在10年內(nèi)兩次編制城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的城市，這源于2011年的311東京大地震。受大地震的巨大影響，東京的行政環(huán)境、城市環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等均發(fā)生了劇烈變化。加上《10年后的東京》規(guī)劃已制定滿5年進入了計劃實施中期，東京都政府于2011年修訂了《10年后的東京——東京將改變》，重新編制了《2020年的東京——跨越大震災，引導日本的再生》。通過比較《10年后的東京》和《2020年的東京》兩個戰(zhàn)略規(guī)劃，可以有如下三個發(fā)現(xiàn)：

（一）規(guī)劃目標發(fā)生深層改變

首先，目標側(cè)重點發(fā)生改變。從前三個目標來看，《10年后的東京》分別是“美麗城市”、“環(huán)線道路”和“環(huán)境負荷小”，側(cè)重城市的舒適性，而《2020年的東京》分別是“防災”、“能源”和“環(huán)境”，側(cè)重于城市的安全性，反映東京災后恢復發(fā)展的需要。其中“防災”目標的排名從《10年后的東京》的第4位提升到《2020年的東京》的第1位。其次，目標要求出現(xiàn)變化。對于防災目標，《10年后的東京》提出“創(chuàng)建抗災力強的城市”，《2020年的東京》提出“實現(xiàn)高度的防災城市”，要求提高；對于經(jīng)濟目標，《10年后的東京》的目標是“提升經(jīng)濟水平和產(chǎn)業(yè)實力確定東京的地位”，《2020年的東京》的目標是“提升產(chǎn)業(yè)力讓東京駛上新的增長軌道”，出現(xiàn)轉(zhuǎn)變；對于交通目標，《10年后的東京》的目標是“三條環(huán)線道路”，而《2020年的東京》的目標是“連接海陸空”，明顯提升。對于社會目標，《10年后的東京》的目標是“只要有意愿，人人都可挑戰(zhàn)”的社會，《2020年的東京》在此基礎(chǔ)上還提出“向世界大量輸出展翅高飛的人材”等。第三，目標存在較強連續(xù)性。兩個規(guī)劃均有8個目標，且八個目標對應的領(lǐng)域比較相似。《10年后的東京》的目標與《2020年的東京》幾乎一一對應，分別對應著環(huán)境、防災、交通、能源、高齡、經(jīng)濟、社會、體育等八個方面，其中，環(huán)境目標完全相同，均是“讓東京恢復成為清水環(huán)繞、綠意盎然的美麗城市”。

（二）任務舉措發(fā)生了適應性修訂

任務舉措對應著規(guī)劃目標，規(guī)劃目標變化也引起任務舉措進行與之相適應的修訂。一方面，任務舉措的內(nèi)容出現(xiàn)變化。以防災為例，《10年后的東京》提出將采取一攬子防御地震災害的措施，并將推進最先進的防恐技術(shù)和對策，以提高首都東京在國際上的評價和信用，打造具備強大抵御危機能力的城市，《2020年的東京》提出采取集中精力做好城市建筑的抗震工作，最大限度發(fā)揮自助和互助使地震災害降低到最小且早日恢復城市功能，強化氣候變化帶來的暴雨等城市型災害對策等。另一方面，任務舉措的形式發(fā)生變化?！?0年后的東京》的任務舉措是與各個目標相對應的工作任務，及相應的“今后的政策展開”。而《2020年的東京》的任務舉措除了制定相應的政策之外，還提出了“支撐‘2020年的東京的12大項目”。

（三）新戰(zhàn)略規(guī)劃充實并強化了新的專項政策

《2020年的東京》明確提出該計劃立足于大震災后的狀況，特別在三個方面致力于政策的充實、強化，分別是：一是防災對策的強化——高度防災城市的構(gòu)筑。大震災暴露出許多在先前框架下無法對應的狀況，面對可稱得上是日本宿命課題的地震，以及近幾年頻繁發(fā)生的局部暴雨等自然災害，有必要構(gòu)筑完備的高度防災城市，維護城市機能和都民生活。二是能源政策的推進——高效率自立、分散型的能源戰(zhàn)略。東日本大震災發(fā)生后的計劃停電及夏天電力供給不足，暴露出之前能源供給系統(tǒng)的脆弱性，必須將能源政策定為城市政策之支柱，從東京開始展開能源戰(zhàn)略。三是國際競爭力的強化——成為亞洲之中核。亞洲諸城市飛躍發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速增長，但日本的國際競爭力相對下降，東京有必要引進跨國公司，以及國內(nèi)中小企業(yè)的協(xié)作，創(chuàng)造新技術(shù)、新服務，讓東京進化為亞洲的核心。

四、東京城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃跟蹤與修訂經(jīng)驗對我國城市的啟示

東京作為擁有3800萬人口的全球超大型城市，其發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃跟蹤和修訂的經(jīng)驗對于我國北京、上海、廣州等超大城市的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃具有重要價值。學習和吸收東京城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃在跟蹤與修訂中的經(jīng)驗，不僅能夠有效彌補城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制中存在的不足，而且能促進城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃長期推動和引領(lǐng)城市發(fā)展。

（一）增強城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的包容性

即使受到東日本大震災這樣的巨大沖擊，東京城市發(fā)展戰(zhàn)略仍然保持了較強的延續(xù)性，比如《10年后的東京》的8個城市發(fā)展目標與《2020年的東京》幾乎對應，分別對應著環(huán)境、防災、交通、能源、高齡、經(jīng)濟、社會、體育等八個方面，見表1。反觀我國的城市發(fā)展規(guī)劃，能夠在連續(xù)兩次《五年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》中延續(xù)目標定位的案例也不多見?？v觀我國城市發(fā)展的歷程，市委書記和市長工作年限一般不超過10年。在我國城市政府管理者頻繁變動的現(xiàn)實背景下，有必要吸收東京經(jīng)驗，注重城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的可持續(xù)性和包容性，保持城市發(fā)展戰(zhàn)略注重與國家戰(zhàn)略、城市黨委書記和市長換屆、五年發(fā)展規(guī)劃等之間的有效銜接。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃要留有余地，既能秉承本屆城市政府管理者的思路，又能有效融匯下一屆城市政府管理者的新想法，實現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略與城市管理者發(fā)展思路的有機結(jié)合，匯聚各屆城市政府管理者的發(fā)展思路，合力推動城市可持續(xù)發(fā)展。

（二）提高城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的靈活性

城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃屬于跨越數(shù)十年的中長期規(guī)劃，其編制過程是基于發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢探索未知世界、預測未來機遇和挑戰(zhàn)、挖掘資源潛力、凝聚發(fā)展共識的過程。但隨著時間的推移，城市發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境不斷發(fā)生變化，甚至可能出現(xiàn)一些未能預知或無法預知的重大變量，比如東京面臨的大地震，導致城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸與現(xiàn)實發(fā)展情況不相適應，這就需要增強城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的靈活性，適應內(nèi)外部環(huán)境變化的需要。在外部國際環(huán)境風云變化、新科技革命和產(chǎn)業(yè)革命正在孕育以及中國國內(nèi)全面深化改革浪潮的大背景下，我國城市將面臨劇烈變化的內(nèi)外部環(huán)境，城市發(fā)展的體制機制也可能發(fā)生巨大變化，迫切增強城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的靈活性，根據(jù)外部形勢變化適時采取相對應的、分層級修訂工作。

（三）注重城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的操作性

由于期限較長且受到政府換屆等因素影響，城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃很容易被淪落為口號、文本等“墻上掛掛、嘴上說說”的空文。即使東京沒有受東日本大震災的影響，也會因為城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃實施時間過半而進行一定的修訂。為此，迫切需要建立可操作的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃動態(tài)跟蹤機制和修訂機制，預先制定規(guī)劃跟蹤的方案和修改規(guī)劃的科學機制，明確規(guī)劃修訂的法定程序、修改依據(jù)和重點內(nèi)容等，既要避免城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的僵化，又要避免城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的隨意修改，從而在遇到重大機遇和挑戰(zhàn)時及時修訂原有中長期城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，使城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃動態(tài)適應城市發(fā)展的現(xiàn)實需要。由于城市發(fā)展戰(zhàn)略修訂涉及面廣且對社會影響巨大，建議將城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃修訂納入地方法制體系。

（四）重視城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的銜接性

要重視城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與城市空間規(guī)劃、五年發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃等的有效銜接。雖然城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是中長期發(fā)展規(guī)劃，但實踐城市未來發(fā)展愿景也需要具體、扎實、持續(xù)的工作支持，需要對中期、短期的規(guī)劃和工作計劃發(fā)揮一定的引領(lǐng)作用。我國城市發(fā)展工作是由一系列規(guī)劃所引導，有長達20年的城市總體規(guī)劃，長達5年的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃，長達3年的政府工作行動計劃，以及每年都要制定的年度工作計劃、方方面面的專項規(guī)劃。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)各個領(lǐng)域的總體規(guī)劃，要重視與其他規(guī)劃以及政府績效考核體系的銜接，逐步推進以城市發(fā)展戰(zhàn)略指導城市總體規(guī)劃和城市五年發(fā)展規(guī)劃編制，再以城市五年發(fā)展規(guī)劃指導年度工作計劃編制，引導城市穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]周振華，陶紀明，等.戰(zhàn)略研究：理論、方法與實踐[M].上海：格致出版社，2014.

[2]吳良鏞.“北京2049”空間發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：清華大學出版社，2012.

[3]郭愛軍，王貽志，王漢棟，等.2030年的城市發(fā)展——全球趨勢與戰(zhàn)略規(guī)劃[M].上海：格致出版社，2012.

責任編輯：張 煒