承載力視野下的我國(guó)城市運(yùn)行與治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

導(dǎo)讀：行政區(qū)劃作為國(guó)家區(qū)域管理的重要制度安排，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮著重要影響。當(dāng)原有的區(qū)劃格局不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需求時(shí)，打破行政區(qū)劃的剛性約束、通過(guò)行政建制的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換來(lái)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的需求，為城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)、管理等提供必要的制度支撐，也就成為必然。竹林鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)區(qū)劃格局趨于優(yōu)化、鎮(zhèn)域空間有所擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)茁壯發(fā)展、公共服務(wù)明顯改善、城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提升的發(fā)展歷程。

引言

近些年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)伴隨著城鎮(zhèn)化內(nèi)涵理解的逐步深化而不斷深入推進(jìn)。十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，把“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，形成促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制”作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制重要任務(wù)的組成部分，并將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展擺在了“五個(gè)統(tǒng)籌”的首位。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為重中之重，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步指出，“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略”。

黨的“十八大”和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，把積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化、著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量上升到國(guó)家戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)以及城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)，走新型城鎮(zhèn)化道路。全國(guó)城鎮(zhèn)化規(guī)劃草案擬定的六大指導(dǎo)原則，亦賦予了“新型城鎮(zhèn)化”不同于以往城鎮(zhèn)化的外延和內(nèi)涵。其中的一些新提法，預(yù)示著我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化采取的是一種以“異地城鎮(zhèn)化”為主的路徑。[1]總體表現(xiàn)為人口的跨區(qū)域流動(dòng)，呈現(xiàn)從西部地區(qū)向東部地區(qū)集中，從農(nóng)村地區(qū)向特大城市、省會(huì)城市和中心城市集中的態(tài)勢(shì)?！爱惖爻擎?zhèn)化”主導(dǎo)型發(fā)展模式在導(dǎo)致城鎮(zhèn)化空間發(fā)育極不均衡的同時(shí)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大城市的吸納能力，影響到城鎮(zhèn)化的運(yùn)行質(zhì)量。為此，探索一種更為均衡的城鎮(zhèn)化推進(jìn)思路，大力推進(jìn)“就地城鎮(zhèn)化”，也就成為新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要改革方向。

黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出了“優(yōu)化行政區(qū)劃”等戰(zhàn)略上政區(qū)改革的總體部署?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》也提出“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”的具體改革路徑。

行政區(qū)劃作為國(guó)家區(qū)域管理的重要制度安排，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮著重要作用。當(dāng)原有的區(qū)劃格局不能適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)需求時(shí)，打破行政區(qū)劃的剛性約束，通過(guò)行政建制的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換來(lái)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的需求，為城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)、管理等提供必要的制度支撐，也就成為必然。我國(guó)的小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多、分布廣泛，在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中處于基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的功能。2000年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層政區(qū)改革工作不斷深化，通過(guò)大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和中心村建設(shè)，降低了行政成本，優(yōu)化了空間發(fā)展資源，有力地推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的竹林經(jīng)驗(yàn)

鞏義市竹林鎮(zhèn)作為河南省“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的縮影和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的典范，[2]在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的互動(dòng)和農(nóng)村基層政區(qū)體制改革等方面進(jìn)行了大膽的嘗試，積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)。為此，筆者曾經(jīng)跟隨導(dǎo)師劉君德教授前往河南省鞏義市竹林鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，試圖從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)視角，分析其撤村建鎮(zhèn)、帶動(dòng)鎮(zhèn)域發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。

回顧竹林鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展初期，竹林面臨著許多難以克服的困難。一方面，基層政區(qū)格局相對(duì)破碎，人口布局高度分散，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源難以聚焦，不利于工業(yè)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，土地資源和耕地資源異常緊缺，再加上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)均發(fā)育不夠，導(dǎo)致農(nóng)村城鎮(zhèn)化動(dòng)力明顯不足。因此，進(jìn)行基層政區(qū)體制改革，積極培育小城鎮(zhèn)，加快工業(yè)化步伐，通過(guò)產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)和體制創(chuàng)新進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化的運(yùn)行質(zhì)量，也就成為竹林走農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路的關(guān)鍵。

總體來(lái)看，竹林的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)區(qū)劃格局趨于優(yōu)化、鎮(zhèn)域空間有所擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)茁壯發(fā)展、公共服務(wù)明顯改善、城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提升的發(fā)展歷程。

（一）著力改善人地關(guān)系，努力優(yōu)化空間布局和土地利用

竹林過(guò)去曾經(jīng)是一個(gè)貧窮落后的小山村，地處丘陵地區(qū)，山高坡陡，石厚土薄，嚴(yán)重缺水，土地資源匱乏，耕地最大的地塊不足10畝，自然生態(tài)環(huán)境惡劣，人地關(guān)系相當(dāng)緊張，是名副其實(shí)的窮山溝。“地?zé)o三分平，吃水貴如油”，就是竹林當(dāng)年真實(shí)的生活寫照。

城鎮(zhèn)化離不開(kāi)人口和產(chǎn)業(yè)的空間集聚，而土地資源有限，水資源短缺，成為竹林城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的硬傷。鑒于原有的空間范圍難以滿足竹林村集體經(jīng)濟(jì)日益壯大的需要，基層政區(qū)的調(diào)整也就成為必然。1994年11月，經(jīng)河南省人民政府批準(zhǔn)，竹林撤村建鎮(zhèn)。經(jīng)過(guò)3次行政區(qū)劃調(diào)整，鎮(zhèn)域面積有所擴(kuò)大，發(fā)展空間不足的問(wèn)題得以破解。為了解決用水難題，竹林先后投入7900多萬(wàn)元，從32公里外經(jīng)四級(jí)提灌，引黃入竹，建設(shè)萬(wàn)噸水廠，徹底解決了竹林千百年來(lái)嚴(yán)重的缺水問(wèn)題。

有限的土地資源迫使竹林必須走土地集約利用型的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。在城鎮(zhèn)空間布局方面，竹林早在建鎮(zhèn)初期就進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚規(guī)劃。近年來(lái)，隨著面積的擴(kuò)大和人口的增加，竹林又對(duì)鎮(zhèn)域規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整。為了進(jìn)一步集約利用土地，鼓勵(lì)人口集中居住，竹林還積極引導(dǎo)居民到鎮(zhèn)區(qū)居住，騰出更多的土地資源。通過(guò)實(shí)施“兩高一帶”戰(zhàn)略（企業(yè)高度集中、居住高度集中、帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展），統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)新型工業(yè)區(qū)、居住商貿(mào)區(qū)、旅游休閑區(qū)、高效農(nóng)業(yè)區(qū)，繁榮發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培育新興工業(yè)，在優(yōu)化城鎮(zhèn)布局的同時(shí)，做到了工、農(nóng)、交、商、旅及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。[3]2011年，竹林鎮(zhèn)新建住宅樓30多棟、住房700多套，2012年新建住宅樓20棟。預(yù)計(jì)經(jīng)過(guò)3年努力，竹林的集中居住人口將達(dá)95%以上。

進(jìn)入新世紀(jì)，按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，竹林開(kāi)始注重轉(zhuǎn)型發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)生態(tài)文明，堅(jiān)持走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化發(fā)展道路。提出了“生態(tài)立鎮(zhèn)”、“旅游興鎮(zhèn)”的發(fā)展戰(zhàn)略，依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，加快生態(tài)旅游景區(qū)建設(shè)。樹(shù)立了綠色發(fā)展的理念，通過(guò)植樹(shù)造林和退耕還林等一系列措施，顯著地改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。與之相應(yīng)，還積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，由原先的資源索取型向資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)型轉(zhuǎn)變?！捌轮褚殉闪?，鳥(niǎo)語(yǔ)花香沁人心”已成為新時(shí)期竹林鎮(zhèn)良好生態(tài)環(huán)境的真實(shí)寫照。[4]

（二）扎實(shí)推進(jìn)基層政區(qū)體制改革，打造適宜的制度環(huán)境

竹林于1994年撤村建鎮(zhèn)，歷經(jīng)1994年、2006年、2009年和2012年四次行政區(qū)劃調(diào)整，先后有9個(gè)村并入竹林，鎮(zhèn)域面積由建鎮(zhèn)之初的7.5平方公里擴(kuò)展至如今的27平方公里。目前城鎮(zhèn)建成區(qū)面積5.2平方公里，下轄7個(gè)社區(qū)居委會(huì)，常住2萬(wàn)人。

回顧竹林鎮(zhèn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的探索及其基層政區(qū)行政區(qū)劃體制改革的實(shí)踐，顯而易見(jiàn)，基層政區(qū)行政區(qū)劃體制改革的及時(shí)推進(jìn)為竹林的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奠定了理想的制度環(huán)境。竹林建鎮(zhèn)后，實(shí)施了一系列城鎮(zhèn)管理體制的改革和創(chuàng)新工作。[5，6]

人事制度方面，本著“簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化服務(wù)”原則，所有機(jī)關(guān)干部一律實(shí)行聘任制，能上能下、能進(jìn)能出，工資與績(jī)效掛鉤，實(shí)現(xiàn)了資源統(tǒng)籌、職能整合、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。

土地制度改革方面，把土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸集體，實(shí)現(xiàn)土地集中開(kāi)發(fā)。對(duì)自愿放棄宅基地到鎮(zhèn)區(qū)居住的村民進(jìn)行補(bǔ)貼，按人口免費(fèi)發(fā)放口糧，優(yōu)先錄用村民到企業(yè)上班，解決了農(nóng)民的就業(yè)和生活問(wèn)題。

人口管理和戶籍制度方面，撤銷村級(jí)組織，設(shè)立社區(qū)居委會(huì)，全面實(shí)施“村改居”，先后兩次將全鎮(zhèn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，成為河南省首個(gè)“全居民鎮(zhèn)”。

組織架構(gòu)方面，竹林由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織起步，逐漸發(fā)展成為鎮(zhèn)級(jí)建制，人口、政區(qū)空間和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)管理的壓力增大，但是鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置并沒(méi)有隨之膨脹，不搞上下對(duì)口，始終保持“低成本、高效率”的運(yùn)行體制。

當(dāng)然，竹林之所以能夠把握住時(shí)代發(fā)展的脈搏，組織隊(duì)伍建設(shè)功不可沒(méi)，他們以敏銳的眼光和精明的頭腦保證了竹林發(fā)展思路制定的準(zhǔn)確性。堅(jiān)決擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，帶頭人敢闖敢干，領(lǐng)導(dǎo)班子長(zhǎng)期穩(wěn)定，干部隊(duì)伍團(tuán)結(jié)緊密，群眾積極響應(yīng)。這些因素都化為“竹林精神”的具體體現(xiàn)，從各方面為竹林鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)提供了牢固的組織和體制保障。

（三）積極培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，不斷提升城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐能力

發(fā)展是硬道理，城鎮(zhèn)化離不開(kāi)強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。在農(nóng)村工業(yè)化道路上，竹林一直在積極尋求產(chǎn)業(yè)支撐，借機(jī)增強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，探索與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段相適應(yīng)和匹配的工業(yè)發(fā)展模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段，竹林靠山吃山，依托本地資源，優(yōu)先發(fā)展耐火材料和石料生產(chǎn)，努力培育耐火材料和制藥兩大支柱產(chǎn)業(yè)。待到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)趨于雄厚之后，又順勢(shì)及時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，改造耐火材料等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升醫(yī)藥等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展鐵路機(jī)車專用件、電子、食品、保健等新型產(chǎn)業(yè)。[7]可見(jiàn)，隨著工業(yè)化進(jìn)程的深入推進(jìn)，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，由“粗、大、笨”向“高、精、尖”方向發(fā)展；產(chǎn)業(yè)層次不斷提升，由資源開(kāi)采型向產(chǎn)品深加工、由勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型、由產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)型向資本運(yùn)作型的轉(zhuǎn)變。

在工業(yè)發(fā)展思路方面，竹林曾經(jīng)面臨著幾次重大抉擇，但都緊緊把握住了歷史的發(fā)展機(jī)遇，堅(jiān)持了正確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化奠定了扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一是1983年召開(kāi)的“七天七夜”大會(huì)（號(hào)稱竹林的“三中全會(huì)”），在個(gè)體經(jīng)濟(jì)優(yōu)先還是集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的選擇上，確立了“大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持兩個(gè)文明一起抓，走共同富裕的道路”的發(fā)展思路。會(huì)議召開(kāi)當(dāng)年，村集體就創(chuàng)辦了第二耐火材料廠和煤礦兩個(gè)大項(xiàng)目。二是1987年的“林場(chǎng)會(huì)議”，會(huì)議提出了“一廠上一個(gè)新項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)一種新產(chǎn)品，攀一家新高親”的要求，并在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)年工業(yè)產(chǎn)值超過(guò)5000萬(wàn)元的目標(biāo)。三是1992年的“翱翔會(huì)議”，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，竹林鎮(zhèn)抓住機(jī)遇，引進(jìn)了一批科技含量高、環(huán)境污染少的工業(yè)項(xiàng)目，把竹林的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推向了一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。四是1997年的二次“三中全會(huì)”，在集體經(jīng)濟(jì)向股份制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌方面統(tǒng)一了思想認(rèn)識(shí)。五是2004年的新啟程會(huì)議，這次會(huì)議制定了更高的發(fā)展目標(biāo)：打響竹林品牌，創(chuàng)新發(fā)展模式，擴(kuò)大招商引資。

（四）高度關(guān)注小城鎮(zhèn)功能培育，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化的運(yùn)行質(zhì)量

城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體，產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城鎮(zhèn)發(fā)展提供動(dòng)力支撐，兩者相輔相成，相伴而生。倘若城鎮(zhèn)發(fā)展沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，缺乏人氣與活力，即便形態(tài)再漂亮，終將是“空城”。同樣，產(chǎn)業(yè)沒(méi)有城鎮(zhèn)依托，即便再高端，也只能“空轉(zhuǎn)”。[8]

因此，積極培育小城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能，在進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化運(yùn)行質(zhì)量的同時(shí)，也有助于促進(jìn)各類空間資源的集聚，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合提供了全面的資源支持。通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，讓居民切身享受到不亞于城區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵所在。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)”的原則，全面完善公共設(shè)施。規(guī)劃建成了工業(yè)、居住、文化、行政、商業(yè)和旅游6個(gè)園區(qū)。先后投資6億元，新修和拓寬道路38條，完善小城鎮(zhèn)道路網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了戶戶通硬化路。建成11萬(wàn)伏變電站、郵政電訊大樓等公用設(shè)施以及廣播電視網(wǎng)絡(luò)以及全鎮(zhèn)公共安全預(yù)警系統(tǒng)。

社會(huì)公共事業(yè)方面，投資1100萬(wàn)元，新建了中小學(xué)和中心幼兒園。兒童從幼兒園到初中實(shí)行免費(fèi)教育。投資580萬(wàn)元，建設(shè)竹林衛(wèi)生院，配備專職醫(yī)務(wù)人員15名，實(shí)現(xiàn)群眾小病不出鎮(zhèn)。在居民集中居住區(qū)，建設(shè)小游園12個(gè)、全民健身苑18個(gè)。還建成竹林賓館、竹林會(huì)堂、全國(guó)百家期刊閱覽室、文化館、老年活動(dòng)中心、電視臺(tái)等各種文化設(shè)施，成立大鼓隊(duì)等業(yè)余文化組織，不斷豐富群眾的精神文化生活。[9]

社會(huì)保障方面，建立和完善居民最低生活保障制度，免除了群眾的全部統(tǒng)籌提留，承擔(dān)孤寡老人的一切贍養(yǎng)費(fèi)用。對(duì)生活有困難的孤寡老人，村里每年給予500元以上的補(bǔ)助；對(duì)喪失勞動(dòng)能力的退休老黨員、老干部，村里報(bào)銷50%到70%的醫(yī)療費(fèi)用。

總之，隨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，小城鎮(zhèn)的綜合功能趨于完善，水、電入戶率均達(dá)到100%，廣播電視入戶率達(dá)到85%，電話入戶率98%，寬帶入戶率達(dá)到32%。現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)電力、道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施齊全、土地集約利用、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好格局，居民生活質(zhì)量顯著改善。[10，11]竹林先后被授予國(guó)家衛(wèi)生鎮(zhèn)、全國(guó)環(huán)境優(yōu)美鎮(zhèn)、中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)明星鎮(zhèn)、中國(guó)小康建設(shè)十佳紅旗鎮(zhèn)、全國(guó)生態(tài)文明示范鎮(zhèn)等稱號(hào)，進(jìn)入國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)行列，先后榮獲首屆中國(guó)人居環(huán)境范例獎(jiǎng)、聯(lián)合國(guó)改善人居環(huán)境最佳范例獎(jiǎng)等榮譽(yù)。

二、農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的理論借鑒

在我國(guó)，由于行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)職能較為突出，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶有濃厚的行政色彩，突出地表現(xiàn)為行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束，劉君德教授將其概括為“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。[12]在不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)利益的爭(zhēng)奪與沖突行為的背后，往往是各級(jí)政府行政力量的相互對(duì)抗，因此，長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于我國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的分析往往著眼于其負(fù)面影響。[13]事實(shí)上，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)所取得的矚目成就，很大原因要?dú)w功于各級(jí)地方政府積極性的充分調(diào)動(dòng)，這恰恰是成功運(yùn)用“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”規(guī)律來(lái)謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳驗(yàn)證。

行政區(qū)劃作為權(quán)力的空間投影，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和健全，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行逐漸由縱向?yàn)橹鞯挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向以橫向?yàn)橹鞯氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，客觀要求行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)體系向減少層級(jí)、擴(kuò)大幅度的方向轉(zhuǎn)變。在上述背景下，我國(guó)在全國(guó)范圍陸續(xù)開(kāi)展了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和中心村建設(shè)為主要內(nèi)容的基層政區(qū)行政區(qū)劃體制和管理體制改革工作，通過(guò)空間資源整合和體制創(chuàng)新，來(lái)助推當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

在這方面，竹林鎮(zhèn)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的探索取得了驕人的成就，其發(fā)展思路和做法具有很強(qiáng)的代表性和典型性?；仡欀窳宙?zhèn)基層政區(qū)行政區(qū)劃體制改革的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，基層政區(qū)的體制創(chuàng)新成為竹林實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的強(qiáng)大隱形推力。對(duì)于竹林來(lái)說(shuō)，特殊的地理環(huán)境決定了行政區(qū)劃調(diào)整是解決其發(fā)展空間狹小的必由出路。從一定意義上講，無(wú)論是行政建制的升格，鎮(zhèn)域面積的擴(kuò)大，還是基層管理體制的創(chuàng)新，都有效地調(diào)動(dòng)了基層政府參與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造力，都是對(duì)加快當(dāng)?shù)毓I(yè)化和農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化步伐的及時(shí)回應(yīng)。反之，在正確的工業(yè)化思路引領(lǐng)下，竹林的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得到顯著增強(qiáng)，小城鎮(zhèn)建設(shè)初具規(guī)模，客觀上也為基層政區(qū)體制的改革奠定了必要的前提條件。

可以說(shuō)，工業(yè)化戰(zhàn)略和基層區(qū)劃體制創(chuàng)新成為竹林農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的兩條關(guān)鍵發(fā)展主線。如果說(shuō)，強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐有助于為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供持久的動(dòng)力支持，區(qū)劃建制的升格與政區(qū)版圖的擴(kuò)大有助于匯聚農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)所必需的空間資源，那么，包括土地制度和戶籍制度在內(nèi)的一系列配套管理體制的改革與創(chuàng)新則從更深層面為竹林城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的健康運(yùn)行掃除了制度障礙。

竹林基層政區(qū)體制改革的實(shí)踐就是成功運(yùn)用行政區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路的鮮活案例。通過(guò)工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，以產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)產(chǎn)城融合，以城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以基層政區(qū)體制創(chuàng)新為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化以及農(nóng)民的市民化提供制度保障，實(shí)現(xiàn)了“村變鎮(zhèn)、鎮(zhèn)變城、村改居”，探索出一條竹林特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路，走出一條以資源節(jié)約、效率優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)、改善居民生活質(zhì)量為核心的新型城鎮(zhèn)化道路。

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，必然會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制帶來(lái)挑戰(zhàn)和壓力，進(jìn)而對(duì)區(qū)劃體制改革提出新的要求。[14]當(dāng)前，在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路趨向多元化的今天，把握行政區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更加注重區(qū)劃制度建設(shè)，科學(xué)論證，完善設(shè)市制度，可能會(huì)成為今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要驅(qū)動(dòng)力量。需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)當(dāng)辯證地看待“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象的利弊效應(yīng)，[15]在高度關(guān)注行政區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)律負(fù)面效應(yīng)的同時(shí)，也要把握時(shí)代特征，利用好“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”規(guī)律，發(fā)揮行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的促進(jìn)作用。努力調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性，服務(wù)于我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的全局，同時(shí)也要努力避免“建制城鎮(zhèn)化”的形式化做法和濫用傾向。展望未來(lái)，我國(guó)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”理論還需要不斷檢驗(yàn)、修正、豐富和完善，以進(jìn)一步指導(dǎo)中國(guó)實(shí)踐。

說(shuō)明：本文是作者跟隨導(dǎo)師華東師范大學(xué)中國(guó)行政區(qū)劃研究中心主任劉君德教授，前往河南省鞏義市竹林鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研基礎(chǔ)上完成的研究報(bào)告，特此致謝！

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