新常態(tài)強化銀行外匯代位監(jiān)管政策建議

梁繼鋒

(中國人民銀行朔州市中心支行，山西 朔州 036000)

近年來，外匯管理領(lǐng)域按照國務(wù)院關(guān)于“減政放權(quán)”的總體安排部署，有效的落實了國家外匯管理局“五個轉(zhuǎn)變”工作理念，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，大幅削減外匯審批事項，切實推進(jìn)外匯管理工作從重審批向重監(jiān)測分析，從重事前監(jiān)管向強調(diào)事后管理的轉(zhuǎn)變。順應(yīng)改革趨勢，外匯指定銀行較以前承擔(dān)了更多代位監(jiān)管職責(zé)，成為外匯業(yè)務(wù)審核與辦理的最前延。

新形勢下加強對外匯指定銀行代位監(jiān)管工作的監(jiān)督指導(dǎo)，有效防范和化解外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險，切實提高外匯管理服務(wù)地方涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，積極構(gòu)建銀行代位監(jiān)管模式下外匯監(jiān)管新常態(tài)成為目前外匯管理工作的難點和重點。

一、銀行外匯代位監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，經(jīng)常項目項下外匯業(yè)務(wù)已完全實現(xiàn)銀行代位監(jiān)管，外匯管理部門只對個人和服務(wù)項下的大額經(jīng)常項目收付進(jìn)行管制，對個別服務(wù)貿(mào)易和個人大額收付匯，資金流與貨物流嚴(yán)重不匹配的主體和分類考核為B類或C類的企業(yè)主體進(jìn)行有針對性的管制；資本項目項下外匯業(yè)務(wù)基本建立代位監(jiān)管雛形，至2015年6月1日，資本項目基礎(chǔ)外匯業(yè)務(wù)將全面放開，屆時資本項下外匯管理領(lǐng)域也將形成以銀行代位監(jiān)管為主，外匯管理局事后監(jiān)管為輔的代位監(jiān)管模式。但是，銀行在履行代位監(jiān)管職責(zé)過程中，監(jiān)管效果卻不盡如人意。

(一)經(jīng)常項目：業(yè)務(wù)審核重形式不重實質(zhì)

貨物貿(mào)易外匯管理項下銀行辦理外匯收支業(yè)務(wù)需按照貿(mào)易外匯收支主體的分類級別進(jìn)行外匯收支審核。實際業(yè)務(wù)辦理中，金融機(jī)構(gòu)需預(yù)先查詢企業(yè)名錄狀態(tài)與分類等級，按《貨物貿(mào)易外匯管理指引實施細(xì)則》，根據(jù)主體分類級別要求審核相應(yīng)的商業(yè)單據(jù)、發(fā)票、合同或《貨物貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)登記表》，企業(yè)主體提交貨物貿(mào)易業(yè)務(wù)相關(guān)憑證后即可辦理外幣貨款收付，而對于相關(guān)主體的資質(zhì)、背景、貿(mào)易背景真實性等不做過多的調(diào)查了解。

服務(wù)貿(mào)易項下按照抓大放小的原則，對小額服務(wù)貿(mào)易資金收匯不做過多限制，僅對單筆等值5萬美元以上的服務(wù)貿(mào)易外匯收支業(yè)務(wù)進(jìn)行真實性審核?！斗?wù)貿(mào)易外匯管理指引實施細(xì)則》規(guī)定銀行辦理單筆等值5萬美元以上的服務(wù)貿(mào)易外匯收支業(yè)務(wù)，按不同的交易類別審查并留存交易單證。銀行在辦理過程中往往只審核交易單證，而對于交易單證和交易背景的真實性則再所不問。對于具體交易類別定性比較困難的服務(wù)貿(mào)易外匯收支，《細(xì)則》兜底條款規(guī)定的審核單據(jù)為：合同(協(xié)議)或發(fā)票(支付通知)或相關(guān)其他交易單證。實際執(zhí)行中可操作性較差。

個人外匯業(yè)務(wù)項下，目前我國暫未對個人用匯完全放開。金融機(jī)構(gòu)辦理個人外匯業(yè)務(wù)重點控制個人通過分拆渠道辦理個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)，從實際監(jiān)管情況來看，目前等值5萬美元的個人結(jié)、售匯總額對于個人正常用匯需求完全滿足。通過分拆方式辦理的個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)通常都屬于異常外匯資金。而近年來個人分拆結(jié)售匯頻發(fā)，尤其是電子銀行結(jié)售匯推廣以來，個人分拆結(jié)售匯業(yè)務(wù)增量更呈井噴態(tài)勢，歸其原因在于銀行代位監(jiān)管的缺位。

(二)資本項目：金融機(jī)構(gòu)尚未脫離逐筆審批慣性

2013年以來,直接投資項下資本項目外匯業(yè)務(wù)也順應(yīng)外匯管理“五個轉(zhuǎn)變”的理念逐步放開。先后對融資租賃業(yè)務(wù)、境外投資者受讓境內(nèi)不良資產(chǎn)外匯業(yè)務(wù)、境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資前期費用管理和外資企業(yè)利潤匯出等資本項目外匯業(yè)務(wù)取消了外匯局的前置審核，轉(zhuǎn)為由銀行直接審核辦理。此外，國家外匯管理局于2015年先后發(fā)布《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步簡化和改進(jìn)直接投資外匯管理政策的通知》(匯發(fā)〔2015〕13號)和《國家外匯管理局關(guān)于改革外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯管理方式的通知》(匯發(fā)〔2015〕19號)文件，將于2015年6月1日正式取消直接投資項下外匯登記核準(zhǔn)業(yè)務(wù)，簡化FDI出資確認(rèn)登記、ODI再投資備案等手續(xù)，實施外商投資企業(yè)資本金意愿結(jié)匯制度。所有這些舉措均以取消外匯管理部門前置審批，轉(zhuǎn)由金融機(jī)構(gòu)履行代位審核職責(zé)為目的。從目前資本項目領(lǐng)域已正式實施的改革項目來看，銀行對外匯管理部門審批前置的業(yè)務(wù)辦理方式已經(jīng)形成慣性，具體業(yè)務(wù)發(fā)生時，仍要求相關(guān)主體取得外匯管理部門的核準(zhǔn)后再行辦理，需要外匯管理部門逐筆告知可直接辦理后銀行才予辦理。同時，由于資本項目外匯管理制度多年以來的管制背景較為嚴(yán)格，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)過程中慎之又慎，基本上依靠向外匯局咨詢、請示、確認(rèn)無誤后才敢下手操作。形成表面上相關(guān)業(yè)務(wù)已簡化審批權(quán)限由銀行直接辦理，實際操作中由于銀行的“審批慣性”使得具體審核職責(zé)仍然由外匯管理部門履行，銀行資本項目外匯業(yè)務(wù)代位審核舉步維艱。

二、銀行代位監(jiān)管成效不明顯的原因分析

銀行外匯業(yè)務(wù)代位監(jiān)管模式有效運行的前提是外匯管理部門與金融機(jī)構(gòu)自身角色轉(zhuǎn)變和代位監(jiān)管體系綜合優(yōu)化的程度。從目前銀行代位監(jiān)管履職效果來看，銀行自身限于內(nèi)部管理、人員、知識結(jié)構(gòu)、營業(yè)理念等方面的短板，無法充分有效的履行代位監(jiān)管職責(zé)。同時，基層外匯管理部門在相關(guān)外匯管理政策改革后，沒有積極做好與金融機(jī)構(gòu)的對接，引導(dǎo)督促不足，自身角色轉(zhuǎn)變也不到位，難以與銀行代位監(jiān)管形成合力。金融機(jī)構(gòu)與外匯管理部門兩個層面工作不到位，使得銀行外匯業(yè)務(wù)代位監(jiān)管模式運作效果不佳。

三、銀行代位監(jiān)管履職中存在的問題

一是銀行盈利性與代位監(jiān)管職責(zé)不協(xié)調(diào)。銀行的企業(yè)性質(zhì)決定了其以利潤最大化為最終經(jīng)營目標(biāo)，一切經(jīng)營活動的核心均為獲取營業(yè)利潤。而銀行的代位監(jiān)管職責(zé)是其在經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)同時附隨的審核義務(wù)，在沒有嚴(yán)格制度約束的情況下，銀行只會強調(diào)盈利性而忽視附隨義務(wù)。當(dāng)具體外匯業(yè)務(wù)與外匯管理規(guī)定相沖突時，銀行為了搶占市場份額，獲取營業(yè)利潤，就會放棄其代位審核職責(zé)，對規(guī)避外匯管理的行為睜一只眼閉一只眼，為客戶大開方便之門，甚至鋌而走險幫客戶規(guī)避監(jiān)管。

二是內(nèi)控制度不健全且執(zhí)行流于形式。近年來，通過外匯管理部門的檢查核查，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或多或少均制訂了相關(guān)外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度，但是外匯管理部門在每次檢查中總能發(fā)現(xiàn)銀行在內(nèi)控建設(shè)中存在的問題：一是內(nèi)控制度不健全。部分銀行對已開辦外匯業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)并未做到全覆蓋，部分外匯業(yè)務(wù)有相應(yīng)的內(nèi)控制度制約，部分外匯業(yè)務(wù)則沒有建立內(nèi)控制度。二是內(nèi)控制度修訂不及時。目前絕大多數(shù)銀行存在內(nèi)控制度未及時修訂的問題，不能根據(jù)國家外匯管理政策和外匯業(yè)務(wù)實際的變動情況實時更新，一份制度用多年，內(nèi)控制度形同虛設(shè)。三是銀行外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控執(zhí)行普遍較差。目前銀行外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度僅為應(yīng)付外匯管理部門檢查之用，內(nèi)部管理過程中往往用銀行自身的業(yè)務(wù)考評管理辦法，即績效考評辦法，外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度只停留在制度層面，難以落實。四是銀行內(nèi)控違規(guī)的追責(zé)機(jī)制不健全。目前可見的外匯管理法規(guī)中，只規(guī)定銀行辦理外匯業(yè)務(wù)應(yīng)建立全面完整的內(nèi)控制度，而對于銀行內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控執(zhí)行不到位等內(nèi)控違規(guī)行為，沒有專門的罰則規(guī)定，追責(zé)機(jī)制不健全，必然造成銀行外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)形同虛設(shè)，內(nèi)控執(zhí)行流于形式等問題。

三是銀行“展業(yè)三原則”落實不到位。首先，由于信息不對稱的原因，銀行缺乏有效渠道獲取客戶全方位信息。在目前市場經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的形勢下，作為外匯市場交易主體的企業(yè)和個人經(jīng)濟(jì)關(guān)系錯綜復(fù)雜。尤其是企業(yè)主體，存在持股參股，債權(quán)債務(wù)關(guān)系的很多，銀行對客戶了解主要通過實地查看其廠房、開工狀況、進(jìn)出口、信貸質(zhì)押狀況等方式進(jìn)行，而對于客戶在他行的信貸狀況、上下游交易對手的經(jīng)營狀況則無從了解，“了解你的客戶”自然無法做到全面具體；而個人外匯交易主體由于其業(yè)務(wù)零散且沒有持續(xù)性，具體業(yè)務(wù)辦理過程中多數(shù)業(yè)務(wù)只需提供身份證即可辦理，銀行對其信息掌握更少。

其次，對業(yè)務(wù)本身的了解滯后于違規(guī)主體。從目前外匯管理工作實際來看，銀行具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員對于外匯業(yè)務(wù)的掌握基本停留在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)熟悉，新興業(yè)務(wù)生疏的狀態(tài)，新興外匯業(yè)務(wù)發(fā)生時，僅能夠憑借微薄的外匯知識沉淀和查閱操作規(guī)程等方式進(jìn)行系統(tǒng)操作，對業(yè)務(wù)本身發(fā)生的原因,風(fēng)險點等信息掌握不全,不能做到“了解你的業(yè)務(wù)”。而一些蓄意違規(guī)主體本身掌握的專有領(lǐng)域外匯知識往往比銀行柜員豐富，并且時常利用新興外匯業(yè)務(wù)盲點多的特點規(guī)避外匯管理。如近年來一些不法分子借虛假轉(zhuǎn)口貿(mào)易渠道，套取銀行融資資金或?qū)崿F(xiàn)其他套利目的，而目前的外匯法規(guī)暫無十分明確、細(xì)化的轉(zhuǎn)口貿(mào)易業(yè)務(wù)操作指引，由于不了解轉(zhuǎn)口業(yè)務(wù)內(nèi)情，銀行極易被違規(guī)主體利用。

第三，“盡職審查”無統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。對于具體外匯業(yè)務(wù)，銀行是否做到“盡職審查”，沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，并且目前對各項外匯管理業(yè)務(wù)具體審核哪些資料能夠滿足“真實性審核”的要求不一致。這就使得不同的銀行對交易資料的審核程度不一，有的銀行完成表面真實性審核即止，有的銀行則對交易主體關(guān)聯(lián)方、上下游交易對手和其他方面進(jìn)行徹底調(diào)查。銀行在為客戶提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的過程中履行“展業(yè)三原則”，利益沖突、內(nèi)控管理的嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致程度會造成銀行間執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。這種差異性讓銀行處于兩難境地的同時，也可能造成銀行間不公平競爭，部分客戶轉(zhuǎn)向?qū)徍藯l件寬松的銀行，最終導(dǎo)致銀行客戶盡職調(diào)查整體標(biāo)準(zhǔn)的逐漸降低。

四、外匯管理政策改革過程中存在的問題

一是外匯管理各領(lǐng)域改革不同步，沒有對銀行形成“放權(quán)”壓力。外匯管理領(lǐng)域自貨物貿(mào)易外匯管理改革實施以來，已逐步開始踐行總局“五個轉(zhuǎn)變”精神實質(zhì)，但由于外匯管理政策法規(guī)調(diào)整分階段、分部門實施，導(dǎo)致貨物貿(mào)易外匯管理政策改革先行，其他各領(lǐng)域外匯管理政策改革相對滯后的情況，政策實施的不同步使得基層外匯管理部門即要下放部分監(jiān)管權(quán)限，又要執(zhí)行多數(shù)外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)限，總體的管理思路仍以外匯局審核，銀行辦理為主，沒有形成外匯管理權(quán)限整體下放對銀行及時構(gòu)建代位監(jiān)管體系的“壓力”，銀行受長期依賴外匯管理部門審批把關(guān)的履職模式影響，習(xí)慣于被動式、表面化地處理外匯業(yè)務(wù)，未能主動適應(yīng)外匯管理模式的變化，影響代位監(jiān)管模式運行效率。

二是外匯局對銀行的督導(dǎo)不到位，銀行內(nèi)控管理難以取得實效。外匯管理部門對銀行內(nèi)控制度建設(shè)規(guī)范與引導(dǎo)工作不夠。目前銀行外匯業(yè)務(wù)依據(jù)的內(nèi)控制度多為歷史積淀下來的傳統(tǒng)內(nèi)控體系，這種體系仍以外匯審批管理模式為中心。多數(shù)銀行未隨著近年來外匯管理體制改革的總體思路重新構(gòu)建代位監(jiān)管體制下的內(nèi)控體系，而外匯管理部門對銀行內(nèi)控建設(shè)方面要求不高，管理不嚴(yán)，對銀行內(nèi)控建設(shè)缺乏督導(dǎo),使得銀行構(gòu)建代位監(jiān)管模式下內(nèi)控體系的積極性不高。在目前外匯管理體制下，對銀行內(nèi)控制度不健全等制度體系方面的問題未明確規(guī)定罰則。外匯局在日常外匯業(yè)務(wù)檢查過程中，經(jīng)常涉及銀行相關(guān)內(nèi)控制度的建設(shè)情況，但檢查過程中發(fā)現(xiàn)銀行內(nèi)控建設(shè)問題后，相關(guān)法規(guī)中關(guān)于內(nèi)控管理問題的罰則依據(jù)不明確，不能積極運用處罰權(quán)限對違規(guī)行為進(jìn)行糾正，導(dǎo)致銀行長期對外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)不重視，銀行外匯內(nèi)控建設(shè)難以取得實效。

五、強化銀行外匯代位監(jiān)管職責(zé)的政策建議

(一)明確外匯指定銀行代位監(jiān)管職責(zé)

一是從法規(guī)上明確銀行在辦理外匯業(yè)務(wù)時承擔(dān)的管理職責(zé)和義務(wù)，外匯局在相關(guān)法規(guī)中明確銀行未有效履行代為監(jiān)管職責(zé)的處罰措施。二是引導(dǎo)銀行積極轉(zhuǎn)變觀念，在追求自身利益的同時，進(jìn)一步增強全局觀念和大局意識，將實現(xiàn)利益最大化與風(fēng)險最低化作為經(jīng)營目標(biāo)，使銀行充分認(rèn)識履行代位監(jiān)管職能也是自我保護(hù)和風(fēng)險防范。此外，營造銀行間良性競爭的環(huán)境也十分重要。這樣可降低部分銀行因過度競爭壓力而違規(guī)經(jīng)營的可能，從而使“代位監(jiān)管”職能能夠充分有效發(fā)揮。

(二)建立銀行業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)長效機(jī)制

目前外匯指定銀行經(jīng)辦人員變動頻繁或是業(yè)務(wù)量小，對外匯業(yè)務(wù)操作掌握不全面，建議各銀行可建立專人負(fù)責(zé)機(jī)制來加強對外匯崗位的協(xié)調(diào)。各銀行指定負(fù)責(zé)人向外匯局定期進(jìn)行報告，外匯局可根據(jù)實際情況不定期對外匯崗位的人員進(jìn)行培訓(xùn)。并建立業(yè)務(wù)人員考試題庫，不定期組織外匯指定銀行分支行網(wǎng)點前臺外匯經(jīng)辦人員答題，檢測其外匯基礎(chǔ)政策法規(guī)掌握水平。對于政策領(lǐng)會不清而錯答的題目給予現(xiàn)場糾錯更正，并將考試結(jié)果反饋各銀行，從而規(guī)范其業(yè)務(wù)操作。加強對銀行內(nèi)部控制制度的檢查，定期或不定期檢查外匯指定銀行內(nèi)控制度建立和落實情況。

(三)建立可疑線索舉報激勵機(jī)制

一是針對銀行“代位監(jiān)管”過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)情況，建議完善銀行事后監(jiān)督檢查機(jī)制，誠實履行“代位監(jiān)管”職責(zé)；二是外匯局建立可疑線索舉報激勵機(jī)制，對銀行提供線索，積極主動配合外匯局查處違規(guī)案件的情況，視其貢獻(xiàn)大小和案件重要程度，通過考核加分或物質(zhì)獎勵等方式調(diào)動銀行積極性，增強銀行“代位監(jiān)管”效力。

(四)建立以非現(xiàn)場為主的監(jiān)管體系，提高外匯檢查實效

加強非現(xiàn)場監(jiān)管基礎(chǔ)建設(shè)，運用科技手段提升非現(xiàn)場監(jiān)管效力;制定對外匯指定銀行非現(xiàn)場監(jiān)管定期通報制度。外匯局應(yīng)該利用國際收支申報、結(jié)售匯統(tǒng)計、直接投資、外匯檢查非現(xiàn)場監(jiān)測等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，按月對銀行外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)測。對發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)差錯、異常數(shù)據(jù)等，實施差錯糾改通知、異常數(shù)據(jù)等報告制度，同時加大對銀行在差錯頻率高、金額大、性質(zhì)嚴(yán)重的，要按照相關(guān)規(guī)定予以處罰。

(五)加強差異化管理，完善監(jiān)管體制，提升監(jiān)管效能

根據(jù)每年《銀行執(zhí)行外匯管理情況規(guī)定情況考核辦法》規(guī)定，每年將銀行進(jìn)行A、B、C三級分類，并在全轄內(nèi)通報。根據(jù)分類考核結(jié)果，按照約束與激勵結(jié)合的原則，對不同類別的銀行實現(xiàn)差異化監(jiān)管，對A、B、C三類銀行采取不同的非現(xiàn)場監(jiān)測頻率和現(xiàn)場檢查次數(shù)、不同的監(jiān)管措施、監(jiān)管方式和力度、分別給予不同的監(jiān)管授權(quán)以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，做到獎懲有度，獎罰分明，提出改進(jìn)建議和措施，敦促其加強管理，高度重視，確保外匯政策有效落實。通過對外匯指定銀行實行差異化管理，在強化外匯政策執(zhí)行效果中，提升對外匯指定銀行管理效能。

(六)加大處罰力度，提高銀行的違規(guī)成本

追逐利益最大化是商業(yè)企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)，外匯指定銀行特殊的身份“一肩雙責(zé)”，既要追求經(jīng)營利潤又要代位監(jiān)管，如何平衡二者的關(guān)系是銀行在代位監(jiān)管過程中要面對的選擇。既然代位履職為銀行服務(wù)客戶提供了有利的條件，也同樣賦予銀行監(jiān)管的責(zé)任，在利益和監(jiān)管的同時外匯局要利用制度規(guī)范、約束銀行的外匯行為，同時加重對銀行違規(guī)的處罰力度，增加其違規(guī)成本，客觀上使其嚴(yán)格履行代位監(jiān)管行為，優(yōu)化外匯市場氛圍，充分發(fā)揮銀行代位監(jiān)管的有效性。