集體土地上房屋執(zhí)行的實踐探討與制度構(gòu)建*——以集體土地有限流轉(zhuǎn)為視角

夏群佩 林恩偉

（溫嶺市人民法院 浙江 臺州 317500）

法院尤其是基層法院在執(zhí)行過程中涉及集體土地上建筑物時，往往因為立法不明確、土地流轉(zhuǎn)困難以及政策引發(fā)的執(zhí)行障礙等多重困境，致使案件停滯不前、難以執(zhí)行。而與此同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)民維權(quán)意識的不斷提升，涉集體土地上房屋執(zhí)行案件呈逐年上升態(tài)勢，并在法院執(zhí)行案件中占據(jù)相當(dāng)比例。因此，如何破除集體土地上房屋的執(zhí)行障礙，已經(jīng)成為當(dāng)前基層法院執(zhí)行過程中亟待研究解決的重要課題。

一、實踐困境:集體土地上房屋執(zhí)行難之現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)狀:集體土地上房屋執(zhí)行難的“四重表象”

1.收案數(shù)較多，案件類型多樣，執(zhí)結(jié)率卻較低

以Z省T市下轄的W、H、T三個基層法院為例，［1］2011年至2014年4月，三個法院共受理涉集體土地上房屋執(zhí)行案件1397件，標(biāo)的金額約2.2億元，其中民間借貸、買賣合同類案件數(shù)量較多，共1189件，占85%;其次為行政非訴、道路交通事故、承包合同、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)類案件，而通過有效處理涉案房屋得以執(zhí)結(jié)案件的僅為220件，執(zhí)行到位標(biāo)的額（含通過其他方式執(zhí)結(jié)）7730萬元，案件的有效執(zhí)結(jié)率與標(biāo)的到位率極低。見表1、2:

表1

表2

2.執(zhí)行申請人滿意度低，信訪隱患較大

通過對三個法院共計60名申請執(zhí)行人的隨機問卷調(diào)查顯示:91.67%的申請人對法院不執(zhí)行被執(zhí)行人農(nóng)村房屋或集體土地感到不理解，經(jīng)溝通解釋后，51.67%的申請人表示尚能接受，48.33%的申請人對此仍無法接受，其中部分表示不排除會采取非理性的“自助”行為。見圖1、2:

圖1 溝通解釋前

近年來新農(nóng)村建設(shè)步伐的不斷加快，使得部分城郊、中心鎮(zhèn)的農(nóng)村房屋兼具經(jīng)濟收益較高（如因居住或商業(yè)用途出租、用于家庭經(jīng)營等）、居住環(huán)境良好等優(yōu)勢特征。但法院對執(zhí)行這部分財產(chǎn)的“束手無措”，無疑加劇了申請人對法院執(zhí)行的不滿，且易引發(fā)涉集體土地上房屋信訪，造成負(fù)面的社會影響。以W市法院為例，三年來當(dāng)事人信訪反映要求執(zhí)行集體土地上房屋有98件，其中重大信訪案件20件，另有人大代表、政協(xié)委員在兩會期間就法院執(zhí)行集體土地上的房屋問題提出專項建議案2件，上述種種均表明社會各界對法院執(zhí)行集體土地上的房屋保持高度關(guān)注。

圖2 溝通解釋后

3.涉及民生保障，執(zhí)行措施難以落實

依據(jù)民事訴訟法規(guī)定，除非被執(zhí)行人有隱瞞或者虛假報告行為，一般情況下法院只能處理財產(chǎn)，同時還要保障被執(zhí)行人必要生活費用。而涉及集體土地上房屋的執(zhí)行案件，一方面就其基礎(chǔ)法律關(guān)系而言，非所有權(quán)、用益物權(quán)糾紛只占極少部分，金錢糾紛占據(jù)絕大多數(shù)，如上述表1所示，民間借貸、買賣合同類糾紛占絕大部分，而且金額也比較大。法院執(zhí)行過程中，被執(zhí)行人因房屋是賴以生存的財產(chǎn)，抗拒情緒往往相對于其他案件更加激烈;部分群眾也認(rèn)為僅因欠錢就強制賣房、賣地是“趕盡殺絕”的不道德行為，即使不涉及自身利益，也會暗中阻礙法院執(zhí)行。另一方面因集體土地有限流轉(zhuǎn)，大部分情況下法院無法處理被執(zhí)行人房屋，且相對城市居民而言，農(nóng)民生活水平總體上尚處于較低水平，現(xiàn)行集體土地制度承擔(dān)著濃厚的社保功能，執(zhí)行政策偏向于對農(nóng)民基本生活予以保護。故在實踐中，法院除了采取查封措施外，很難再對該類房產(chǎn)采取進一步的處置措施。

4.涉及違法建筑，各方利益沖突較大

農(nóng)村集體土地上違法建筑的租賃問題在實踐中也較為突出，甚至已經(jīng)成為繼買賣之后或者說超過買賣的另一大糾紛源。［2］在沿海地區(qū)，由于土地資源較為稀缺，村集體興辦未經(jīng)審批的廠房集中出租的現(xiàn)象較為普遍，這些案件涉及違章建筑、違法用地，客觀上造成案件執(zhí)行難、企業(yè)財產(chǎn)變現(xiàn)難等問題。就村委會方而言，由于涉及村民集體利益，執(zhí)行中沖突較大，村兩委之間往往相互推諉，而且村委會班子新老交替頻繁，新班子對原先班子任職期間所欠的債務(wù)不予認(rèn)可，有些以辭職不干進行要挾，有些甚至說動全體村民集體上訪。以W市法院為例，涉及違章建筑、違法用地類申請執(zhí)行案件占涉農(nóng)村房地案件的近一半左右，在2013年浙江全省大力推進“三改一拆”工作的大背景下，涉新建違章建筑、違法用地類申請執(zhí)行案件為零受理，但歷史存量仍然較大，在政策收緊的情形下，涉及農(nóng)村集體土地上的違章建筑的執(zhí)行顯得尤為慎重。

（二）檢討:集體土地上房屋執(zhí)行難的原因分析

1.法律政策層面——集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制嚴(yán)格

我國《憲法》、《土地管理法》均規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)……”國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》:“禁止通過村改居方式，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地?！眹鴦?wù)院《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》更是明確規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅?！熬C上，無論是現(xiàn)行法律或是政策規(guī)定，在我國有關(guān)集體土地的流轉(zhuǎn)均受到嚴(yán)格限制。

2.房產(chǎn)處置層面——集體土地上房屋流轉(zhuǎn)較為有限

（1）受讓范圍有限。根據(jù)《土地管理法》及其實施細(xì)則的規(guī)定，農(nóng)村宅基地上房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)僅僅限定于同一集體經(jīng)濟組織無房戶范圍內(nèi)。據(jù)此得出，轉(zhuǎn)讓農(nóng)村房屋，至少存在以下三方面限制:第一，權(quán)屬合法，不屬于違章建筑的情形;第二，不能向同一集體經(jīng)濟組織外的城市居民或外村村民轉(zhuǎn)讓;第三，不能向同一集體經(jīng)濟組織已有房屋的村民轉(zhuǎn)讓。而其他集體土地上房產(chǎn)流轉(zhuǎn)“符合土地利用總體規(guī)劃”，并逐級報批，此情況更是微乎其微。

（2）融資功能有限?！段餀?quán)法》第一百八十四條明確規(guī)定“宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。盡管政策層面有逐步放寬信號，但在具體操作上，仍一時難以轉(zhuǎn)變，只能進行一些初淺的嘗試，如W市政府出臺了《關(guān)于開展農(nóng)村住房抵押貸款試點工作的意見》，其中規(guī)定:農(nóng)村房屋可以抵押，除了符合相關(guān)條件，還僅限于金融機構(gòu)。［3］因此，受限于抵押權(quán)人對抵押房產(chǎn)處置不便的顧慮，集體土地上房產(chǎn)進入擔(dān)保市場的空間非常狹小。

（3）權(quán)屬登記不全。正如國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中所指出，當(dāng)前農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作總體滯后，有的地區(qū)登記發(fā)證率還很低，已頒證的農(nóng)村集體土地所有權(quán)大部分只確權(quán)登記到行政村農(nóng)民集體或村民小組集體一級，沒有確認(rèn)到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民個體。實踐中，農(nóng)村房屋雙證齊全的比例非常低，隨機抽取的W法院的25件執(zhí)行案件，其中雙證齊全的僅3件，雙證不齊的14件，雙證均無的有8件。而即便土地證登記為戶主的名字，但實際土地申報表中往往包括配偶、子女，難以徑直確認(rèn)為個人財產(chǎn)，房產(chǎn)處置難度較大。

3.執(zhí)行實務(wù)層面——具體的操作規(guī)程缺失

執(zhí)行工作是一項程序性和操作性很強的工作。執(zhí)行程序正當(dāng)與否是判斷執(zhí)行行為公正與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。［4］但由于各法院對法律、法規(guī)理解上的不同，不同省或者不同地區(qū)甚至是同一地區(qū)不同縣市區(qū)的法院對涉及集體土地上房屋能否執(zhí)行、如何執(zhí)行等問題也都理解不一，更不用說制訂統(tǒng)一的操作規(guī)定。此外，政策銜接以及部門之間的配合也是影響案件執(zhí)行的關(guān)鍵，如此類案件執(zhí)行往往涉及與國土、房產(chǎn)等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，故承辦人在執(zhí)行此類案件時往往慎之又慎，很難有突破性進展。遇到被執(zhí)行集體土地上房屋為違法、違章建筑時，法院的執(zhí)行更是缺少法律支撐，工作往往陷入困境。

4.社會保障層面——農(nóng)房承載的保障功能異位

按“一戶一宅”的規(guī)定，農(nóng)民一般只擁有一處宅基地，且大部分為同一幢單體的立地房屋，因房屋結(jié)構(gòu)原因難以分割而無法保留基本生活居住房屋的，法院執(zhí)行時就要考慮到被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬基本生活保障的問題。而當(dāng)前農(nóng)民生活水平總體上處于較低水平，且農(nóng)村社會保障體系也未完善健全，在執(zhí)行處分唯一農(nóng)村房產(chǎn)后，被執(zhí)行人的農(nóng)民既無法納入現(xiàn)行的城市廉租住房保障范圍，也無法要求村集體經(jīng)濟組織為其重新安置相應(yīng)的宅基地。因此，保護被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬基本生活保障與實現(xiàn)執(zhí)行債權(quán)人權(quán)益的矛盾沖突是執(zhí)行工作必須面對的問題和難點。

二、破冰之舉:集體土地上房屋執(zhí)行的探索嘗試

由于城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村土地資源價值迅速升高，特別是宅基地，在農(nóng)地嚴(yán)格管制和耕地保護政策約束下，愈發(fā)成為城鎮(zhèn)發(fā)展極需的稀缺資源。在現(xiàn)有制度安排下，宅基地所含的潛在價值無法實現(xiàn)，為獲取潛在租金，農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織、地方政府都在“尋租”，這些行為間接推動了宅基地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。［5］在當(dāng)前日益活躍的宅基地隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實壓力下，一些地方率先開展宅基地流轉(zhuǎn)試點，為宅基地“陽光流轉(zhuǎn)”提供了良好的制度樣本。與之對應(yīng)，各法院也基于土地流轉(zhuǎn)的實踐需要，努力在法律框架內(nèi)尋求有效的執(zhí)行集體土地上房屋的方法，形成了幾種比較典型的做法，但成效不一。

（一）戶籍限制拍賣式

戶籍限制拍賣式，也稱“以屋抵債”。在被執(zhí)行人所在村集體經(jīng)濟組織成員范圍內(nèi)對涉案房屋進行拍賣、變賣，限定買受人必須符合《土地管理法》規(guī)定的條件，為無房戶、缺房戶，且買房后不得再申請。相關(guān)案例:江蘇省揚州市邗江區(qū)人民法院在執(zhí)行過程中查明被執(zhí)行人王某共有三個案件，被執(zhí)行人王某提出目前沒有其他收入，僅有老家槐泗鎮(zhèn)農(nóng)村一套房產(chǎn)希望能折價抵債，針對被執(zhí)行人提出的請求，邗江法院委托評估公司對被執(zhí)行人王某所有的農(nóng)村房產(chǎn)進行評估，經(jīng)執(zhí)行法官多次協(xié)調(diào)，三位申請執(zhí)行人中謝某系槐泗鎮(zhèn)人，其屬于應(yīng)享有宅基地使用權(quán)但尚未申請宅基地的情形，故愿意受讓上述房產(chǎn)。執(zhí)行過程中王某先后又有6個案件在法院立案強制執(zhí)行，根據(jù)參與分配原則，在達成王某的房產(chǎn)變現(xiàn)款按一定比例分配給其余所有債權(quán)人，其余各債權(quán)人均書面同意該分配方案。［6］

該模式缺點:買方條件較為受限，即使符合條件也存在“不敢買”的雙重顧慮，一方面要考慮社會輿論，以及受讓房屋是否“吉利”;另一方面要考慮自身有無地方勢力，買了后能否真正入住該房屋，即是否具備足以與農(nóng)房所在地干擾勢力抗?fàn)幍摹皩嵙Α薄?/p>

（二）權(quán)能轉(zhuǎn)換拍賣式

權(quán)能轉(zhuǎn)換拍賣式，即以先將集體所有土地轉(zhuǎn)化為國有土地，再依法拍賣該房屋及土地。此種方式主要針對執(zhí)行對象為集體土地中非農(nóng)建設(shè)用地上的廠房的案件。

相關(guān)案例:申請執(zhí)行人某工程公司與被執(zhí)行人某集團公司買賣合同糾紛等系列案，案件執(zhí)行中第三人某型材公司以其廠房及集體土地使用權(quán)為被執(zhí)行人提供執(zhí)行擔(dān)保，但其后未履行執(zhí)行擔(dān)保義務(wù)。執(zhí)行中經(jīng)查，擔(dān)保人的房地產(chǎn)雖有房產(chǎn)證，卻一直未辦理土地確權(quán)登記，因而土地性質(zhì)及權(quán)屬都不明確。法院積極與國土資源局就拍賣事項進行溝通，并商請國土資源局對執(zhí)行擔(dān)保人企業(yè)用地的土地性質(zhì)及權(quán)屬進行確認(rèn)。后國土資源局復(fù)函法院:該企業(yè)現(xiàn)用地性質(zhì)屬集體土地，應(yīng)先轉(zhuǎn)化為國有土地再進行拍賣，由于執(zhí)行擔(dān)保人已經(jīng)歇業(yè)，法院可以對上述房產(chǎn)先行拍賣，從拍賣款中優(yōu)先補交征地補償費及土地出讓金。最終，法院成功拍賣了執(zhí)行擔(dān)保人的房地產(chǎn)，受讓人在辦理了土地征用和國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)、繳納土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費后，在房地產(chǎn)管理部門辦理了過戶手續(xù)。［7］

該模式缺點:執(zhí)行對象有限，僅適用于集體土地中非農(nóng)建設(shè)用地上的廠房，而且涉及部門協(xié)調(diào)，能否成功要視各地法院與當(dāng)?shù)夭块T之間的關(guān)系而定，具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。

（三）強制租賃管理式

“以租代償”，也稱“以租代執(zhí)”，又稱強制租賃管理式，是指針對被執(zhí)行人企業(yè)廠房、設(shè)備等財產(chǎn)無法變現(xiàn)拍賣的難題，法院通過搭建供需平臺，引入分割租賃方式，以期促成被執(zhí)行人以廠房、設(shè)備租金收益分期償還債務(wù)的一種替代執(zhí)行方式。

相關(guān)案例:溫嶺市甲廠于2012年9月起訴溫嶺市乙廠追償權(quán)糾紛一案，該案標(biāo)的1300萬，由于溫嶺市乙廠多年經(jīng)營不善，虧損嚴(yán)重，無力償付，加上該廠土地性質(zhì)屬于集體工業(yè)劃撥，廠房系違章建筑，而無法變賣，為此，該院在征得絕大多數(shù)債權(quán)人同意情況下，對該廠進行對外公開租賃，由被執(zhí)行人溫嶺市乙廠與中標(biāo)人簽訂租賃協(xié)議，以租代償?shù)姆绞阶兺▓?zhí)行，以年租金50萬元，每五年遞增百分之十的價格租賃十五年，現(xiàn)第一期租賃款已上交法院。［8］

該模式缺點:一是在被執(zhí)行人下落不明的情況下，如何確定出租主體缺乏法律依據(jù)?二是在租賃合同存續(xù)期間，如果承租方違約，由誰去主張權(quán)利，是主張違約責(zé)任，還是解除合同?三是倘若因出租屋的固有問題引發(fā)風(fēng)險，財產(chǎn)的固有損失、承租人的損失由誰承擔(dān)，缺少明確的法律規(guī)定，倘若財產(chǎn)本身不足以償還承租人的損失，又當(dāng)如何?

三、理論探微:集體土地上房屋執(zhí)行的合理性與可行性分析

執(zhí)行案件中的集體土地上房屋，是指被執(zhí)行人在農(nóng)村集體土地上所建造的房屋，按其用途主要可以分為兩大類，即村民住宅和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工（商）業(yè)用房，［9］對應(yīng)的集體土地是農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地（即農(nóng)村宅基地）和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（即非農(nóng)經(jīng)營用地）。下文主要以此兩大類為對象加以探討。

（一）執(zhí)行集體土地上房屋的法律留白

拍賣農(nóng)村房屋實質(zhì)是對農(nóng)村房屋及其對應(yīng)的集體用地進行流轉(zhuǎn)。當(dāng)前農(nóng)村集體土地上房產(chǎn)難以執(zhí)行的原因，歸根到底即是集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)障礙。關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及其上房屋流轉(zhuǎn)問題，我國法律向來是持謹(jǐn)慎和有保留的態(tài)度的，但《土地管理法》第六十三條、《擔(dān)保法》第三十六條，以及《物權(quán)法》第一百八十三條的規(guī)定又謹(jǐn)慎地開了口子——在特殊情形下亦可進行流轉(zhuǎn)。［10］實際上，有關(guān)法律、司法解釋也作了對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制的突破性規(guī)定。最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部于2004年聯(lián)合出臺的《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第二十四條規(guī)定:“人民法院執(zhí)行集體土地使用權(quán)時，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理。但應(yīng)當(dāng)告知權(quán)利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，繳納土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費。對處理農(nóng)村房屋涉及集體土地的，人民法院應(yīng)與國土資源管理部門協(xié)商一致后再行處理?！边@一規(guī)定，雖然在實踐操作中面臨諸多困難，但卻為農(nóng)村房地產(chǎn)的執(zhí)行提供了有力的法律依據(jù)。

（二）執(zhí)行集體土地上房屋的現(xiàn)實基礎(chǔ)

允許變通執(zhí)行集體土地上房屋，至少存在以下幾方面的現(xiàn)實理由:［11］一是債權(quán)最大化實現(xiàn)的需要。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展及城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村房地產(chǎn)的價值得到了極大體現(xiàn)，現(xiàn)實中被執(zhí)行人常以僅有農(nóng)村房屋而無其他可供執(zhí)行財產(chǎn)為借口規(guī)避執(zhí)行，若能通過合法有效的執(zhí)行程序?qū)r(nóng)村房地產(chǎn)進行處置變現(xiàn)，能夠得到民眾的廣泛認(rèn)可與接受。至于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工（商）業(yè)用房，由于較大的占地面積及作為工商業(yè)用途的特性，相應(yīng)的變現(xiàn)能力更是大為提高。二是農(nóng)村居民除集體房產(chǎn)外可供執(zhí)行財產(chǎn)有限。以農(nóng)村居民為被執(zhí)行人的案件往往較難處理，其中一個重要因素就是農(nóng)村居民可供執(zhí)行的財產(chǎn)短缺，原有家庭財產(chǎn)較大部分已投入自家房屋建設(shè)，對外清償能力相對不足。三是執(zhí)行操作方式上具備變通可能性。［12］如指定農(nóng)村房屋買受人的范圍或設(shè)立債權(quán)轉(zhuǎn)移直接執(zhí)行農(nóng)村宅基地房屋;當(dāng)事人雙方簽訂和解協(xié)議以房抵債;轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)同時，約定買受人享有對宅基地使用權(quán)的長期租賃權(quán);轉(zhuǎn)移宅基地房屋使用權(quán);執(zhí)行農(nóng)村宅基地房屋的可得收益;［13］對相對獨立的非底層住宅，通過事先與申請人說明，將上層建筑所有權(quán)抵償給申請人等等。

四、愿景展望:完善現(xiàn)行農(nóng)村房屋及集體土地使用權(quán)執(zhí)行制度

（一）立法層面:限定式規(guī)定農(nóng)村房屋可以流轉(zhuǎn)

在目前立法框架內(nèi)，農(nóng)民集體所有的土地性質(zhì)不能改變，故宅基地實行有限流轉(zhuǎn)的底線不能突破。但隨著立法的不斷完善，農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓的受讓主體不應(yīng)局限于本集體經(jīng)濟組織成員，可適當(dāng)擴展到本市范圍內(nèi)具備條件的農(nóng)村村民。主要理由有兩方面:一方面擴大交易主體范圍有助于宅基地流轉(zhuǎn)，使其更大發(fā)揮功能;另一方面在本市范圍內(nèi)也不影響土地性質(zhì)，居民因其無法取得村民資格，在目前立法未曾突破的情況下，仍然不能購買農(nóng)村宅基地及其地上房屋、附著物。而關(guān)于非農(nóng)集體用地及其上房屋的執(zhí)行，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“［11］建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這一改革涉及土地利益再分配，期待改革舉措的落實到位，以帶動土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)的聯(lián)動修改。

（二）實務(wù)操作層面:積極探索變通執(zhí)行機制

在執(zhí)行農(nóng)村房屋案件時，可以根據(jù)案件的不同情況，在不違反法律規(guī)定的情況下，有針對性地采取不同的執(zhí)行手段，以實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

1.基本前提是健全完善農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記公示制度，切實加強與相關(guān)部門的工作銜接。產(chǎn)權(quán)登記不規(guī)范造成的確權(quán)問題是農(nóng)村房屋“執(zhí)行難”的根源之一。農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)屬登記的滯后，容易導(dǎo)致執(zhí)行中出現(xiàn)相關(guān)的權(quán)屬糾紛并增加案件執(zhí)行難度。為此，建議相關(guān)部門重視落實國家基本法律制度，并按照國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》、建設(shè)部《房屋登記辦法》等具體辦事細(xì)則，對農(nóng)村房屋及宅基地的初始登記、轉(zhuǎn)移登記、擔(dān)保登記等項目進行規(guī)范管理，強化農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬的登記公示效力。此外，通過拍賣、變賣、抵債等方式取得農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)后難以辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)，也是制約農(nóng)村房屋處分變現(xiàn)的重要原因。在對農(nóng)村房屋進行變通執(zhí)行之前，應(yīng)切實加強與有關(guān)國家機關(guān)及其部門的工作銜接。由于我國農(nóng)村宅基地及房屋沒有準(zhǔn)確的權(quán)利登記憑證，其產(chǎn)權(quán)憑證一般僅為宅基地使用證、建房申請報告等，因此執(zhí)行時應(yīng)與當(dāng)?shù)氐拇逦瘯⑧l(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房管理所等部門溝通聯(lián)系，調(diào)查核實家庭成員姓名、房屋結(jié)構(gòu)、間數(shù)、建筑面積、房屋四至等。在對房屋進行轉(zhuǎn)讓時，法院應(yīng)與縣級國土資源部門進行協(xié)商，爭取取得一致意見。

2.對不宜直接拍賣所有權(quán)的農(nóng)房，規(guī)范采取“以租代償”的變通執(zhí)行方式。針對“以租代償”在實踐中存在的問題，建議通過市場機制引入第三方出租主體，建立出租主體名單的模式，由法院監(jiān)督其合同履行，不僅可以在制度層面明確其出租主體，也可以有效應(yīng)對承租人的違約;同時在執(zhí)行和解協(xié)議的過程中嘗試引入第三方責(zé)任保險，避免財產(chǎn)損失等風(fēng)險。在明確了出租主體和責(zé)任保險的前提下，如何以效益最大化的方式運行以租代償制度，可以參照現(xiàn)階段運行的網(wǎng)絡(luò)司法拍賣制度，以法院為操作主體依托技術(shù)平臺在最大范圍內(nèi)實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益效用的最大化。3.農(nóng)村房產(chǎn)涉及標(biāo)的瑕疵時，應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況加以處置。農(nóng)村住宅建造中的瑕疵情況比較普遍，在農(nóng)村房產(chǎn)登記管理制度尚不健全的情況下，應(yīng)結(jié)合不同情況予以分別處理:［14］（1）農(nóng)村建房僅有建房審批手續(xù)而無房屋所有權(quán)證，或僅有集體土地建設(shè)用地使用證而無房產(chǎn)所有權(quán)證，只要其建房手續(xù)合法，無違章現(xiàn)象，法院可在批準(zhǔn)面積范圍內(nèi)直接予以裁定查封、拍賣。（2）對存在超批準(zhǔn)面積違章建房的農(nóng)村房地產(chǎn)，應(yīng)將核查的初步情況分別函告國土、房管部門，請相關(guān)職能部門核實并作相應(yīng)處罰，并要求回復(fù)意見。若相關(guān)職能部門不處罰也不出具意見的，則將超面積違章建房部分作為地面建筑物評估其實際建筑價值，與批準(zhǔn)建房部分一并處分，但在拍賣文書與拍賣、變賣成交裁定中，對超面積違章建房部分不負(fù)責(zé)過戶及今后遇規(guī)劃拆遷或違建拆除等時須無償拆除作出明確記載。（3）若被執(zhí)行人從他人處購置土地、房屋，未辦理過戶手續(xù)的，但因房屋土地交易流轉(zhuǎn)不規(guī)范致使有實體權(quán)屬爭議糾紛的，則結(jié)合土地房屋交易具體情況進行分析，在執(zhí)行時審慎從事。

4.規(guī)范農(nóng)村房產(chǎn)執(zhí)行應(yīng)當(dāng)注意的共性問題。（1）依法保障相關(guān)優(yōu)先權(quán)權(quán)益人的優(yōu)先購買權(quán)。依法保障房屋共有人和房屋承租人的優(yōu)先購買權(quán)，考慮農(nóng)村傳統(tǒng)鄉(xiāng)土人情觀念，可在法定的優(yōu)先購買權(quán)基礎(chǔ)上適當(dāng)照顧被執(zhí)行人親屬的“優(yōu)先購買權(quán)”。（2）依法保障被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬的基本生活，在涉及唯一房產(chǎn)執(zhí)行確無法保留基本生活住房時，提供必要保障方案以實現(xiàn)執(zhí)行。如黃巖法院在執(zhí)行處分被執(zhí)行人唯一農(nóng)村房產(chǎn)，因房屋結(jié)構(gòu)原因難以分割而無法保留基本生活居住房屋的，為保護被執(zhí)行人及所扶養(yǎng)家屬的基本生活保障，及時提供過渡性保障方式及保障費用。如事先明確告知保障方式及保障費用，綜合采取房屋拍賣、變賣成交前提供過渡房安置以及拍賣、變賣成交后按本地區(qū)廉租住房保障管理辦法規(guī)定的住房保障面積乘以本地區(qū)二手房成交均價的款項優(yōu)先提留返還被執(zhí)行人，由被執(zhí)行人將所得安置提留款對自己及所扶養(yǎng)家屬自行安置，從而平衡申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人的利益沖突，求得法律效果與社會效果的統(tǒng)一。［15］

［1］T市位于Z省中部沿海，東瀕東海，被認(rèn)為是中國民營經(jīng)濟的重要發(fā)祥地之一，但陸域面積小，土地資源較為稀缺，相應(yīng)的，農(nóng)村涉集體土地上房屋的價值較高，涉集體土地上房屋執(zhí)行案件較為多發(fā)，具有一定的典型意義。另需說明的是，W、H、T是T市下轄縣市區(qū)中三個涉集體土地上房屋執(zhí)行案件受理量和案件類型均靠前的三個縣市區(qū)。

［2］在沿海一些發(fā)達的產(chǎn)業(yè)集聚地所在村鎮(zhèn)，土地租金十分可觀，存在大量的違章建筑私自出租、或者村集體興辦未經(jīng)審批的廠房集中出租的現(xiàn)象，在當(dāng)前浙江省全面推開“三改一拆”工作的大背景下，此類違章建筑拆除后出租人與承租人的糾紛不斷，給法院處置帶來較大壓力。

［3］浙江省麗水市早在2008年制定的《關(guān)于推進農(nóng)村住房抵押貸款工作的意見》（麗政辦發(fā)〔2008〕78號）也作了類似規(guī)定。

［4］吳萍:《農(nóng)村房產(chǎn)執(zhí)行的法律障礙及其出路》，載《法學(xué)論壇》2007年第6期，第77頁。

［5］參見王旭東.中國農(nóng)村宅基地制度研究［M］.中國建筑工業(yè)出版社，2011.143.

［6］案例來源:胡永康、王芳:《對農(nóng)村宅基地和房屋可以變通執(zhí)行》，載《人民司法·案例》2013年第4期，第57－58頁。

［7］案例來源:《對執(zhí)行農(nóng)村房屋及集體土地的調(diào)查與思考》，http://www.nbblfy.gov.cn/news/E_ReadNews.asp?NewsID=2534，于 2014年5月12日訪問。

［8］案例來源自W市法院實踐。

［9］傳統(tǒng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地還應(yīng)包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地這第三類，但由于該類用地及其上房屋具有鄉(xiāng)村公益特性，根據(jù)《土地管理法》第六十一條的規(guī)定可知，此類非農(nóng)公益用地使用權(quán)不具備強制執(zhí)行的條件，不宜作為強制執(zhí)行的標(biāo)的。

［10］《土地管理法》第六十三條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！薄稉?dān)保法》第三十六條:“以依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押。以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押?！薄段餀?quán)法》第一百八十三條:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！?/p>

［11］胡永康、王芳.對農(nóng)村宅基地和房屋可以變通執(zhí)行［J］.人民司法案例，2013，（4）.

［12］陶泰龍.執(zhí)行農(nóng)村房屋的社會基礎(chǔ)［N］.江蘇法制報，2010－02－04.

［13］最高人民法院傾向性觀點認(rèn)可采用強制管理的方式出租農(nóng)村房產(chǎn)提取收益。認(rèn)為由于目前宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓存在法律障礙，強制管理作為不動產(chǎn)難以轉(zhuǎn)讓下的替代執(zhí)行措施，對宅基地使用權(quán)的執(zhí)行提供了解決方案。人民法院可以嘗試在保障被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬基本生活的前提下，就宅基地使用權(quán)的強制管理問題進行探索實踐。參見喬宇、牛正浩.農(nóng)村集體土地使用權(quán)的執(zhí)行問題［J］.人民司法·案例，2013，（7）.

［14］柯澄川、程榮.淺談農(nóng)村土地房產(chǎn)執(zhí)行的現(xiàn)實制約與探索［J］.臺州審判，2013，（5）.

［15］柯澄川、程榮.淺談農(nóng)村土地房產(chǎn)執(zhí)行的現(xiàn)實制約與探索［J］.臺州審判，2013，（5）.