辨析西方國家如何“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”

黃衛(wèi)平+梁玉柱

〔摘要〕必須“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是權(quán)力特性和人性特點雙重因素所決定的，它一方面可以有效遏制腐敗，另一方面也是預(yù)防國家重大決策失誤所必須的。西方國家在長期政治發(fā)展中走出了一條權(quán)力制約和監(jiān)督的實踐道路，逐步形成了權(quán)力制約和監(jiān)督的理論體系。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是國人對權(quán)力監(jiān)督、制衡體制的理想境界，通過辨析西方國家權(quán)力監(jiān)督與制約的基本框架，從民主選舉、權(quán)力制衡、法治建構(gòu)和市民社會四個方面進(jìn)行宏觀梳理，探討西方國家如何“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的特點及局限，有助于我們更深入、全面理解對公共權(quán)力的監(jiān)督和制約問題。

〔關(guān)鍵詞〕權(quán)力監(jiān)督;分權(quán)制衡;廉政建設(shè);腐敗

〔中圖分類號〕D034.5〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）03-0032-06

腐敗作為“政治之癌”，對其之研究從未停止，迄今為止的基本共識之一就是加強制度建設(shè)，用制度遏制腐敗。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)委二次會議上強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。這三種機制實質(zhì)上就是反腐的制度建設(shè)。必須“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是權(quán)力特性和人性特點雙重因素所決定的，從歷史角度來看，我國有著長期的人治和專制傳統(tǒng)，政治體系中很少有權(quán)力的制約和監(jiān)督。而西方國家則總體上在長期的歷史發(fā)展中走出了一條權(quán)力制約和監(jiān)督的實踐道路，逐步形成了權(quán)力制約和監(jiān)督的理論體系。當(dāng)然，西方國家“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”有其自身特點和局限，需要深刻辨析。

一、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的必要性

必須“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是權(quán)力特性和人性特點雙重因素所決定的。馬克思主義認(rèn)為，國家是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量”〔1〕，是唯一合法使用暴力機器的機關(guān)。國家公共權(quán)力作為一種特殊的影響力，具有對他人和資源的支配能力，具有支配性、強制性、擴張性、排他性等特點。同時，國家公共權(quán)力是人類集體生活不可缺少的，是維護(hù)社會秩序的必須，是控制、協(xié)調(diào)、平衡利益沖突和社會矛盾的強制力，具有公共性和公益性的特點。然而，公共權(quán)力運行必然由某些具體的人執(zhí)行，而基于經(jīng)濟人假設(shè)，“每個人都努力使其生產(chǎn)物的價值能達(dá)到最高程度……他通常既不打算促進(jìn)公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促進(jìn)那種利益”〔2〕。因此，任何由人行使的權(quán)力都不應(yīng)該是絕對的。如果對于執(zhí)行權(quán)力的個人沒有足夠的限制，公共權(quán)力“惡”的一面必然膨脹。馬克思主義強調(diào)國家是階級統(tǒng)治的工具，國家具有階級性，如果對于權(quán)力運行沒有制約和監(jiān)督，特定的人不僅可能損害公共利益而牟取小集團(tuán)利益，也可能以損害其所在階級的利益而牟取個人私利，導(dǎo)致“權(quán)力的異化”。因此，人類對權(quán)力的“趨利避害”必然要求把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”一方面可以有效遏制腐敗狀況，一方面也是預(yù)防國家重大決策失誤所必須的。正如文森特·奧斯特羅姆所認(rèn)為：“人類社會基本制度的建立是為了創(chuàng)造出動力和約束的結(jié)構(gòu)，以引導(dǎo)人們采取可預(yù)測的因而是有秩序的行為。在人類社會的制度結(jié)構(gòu)中包含著邏輯性或合理性?！薄?〕可以說，制度作為一種約束，規(guī)范著個人選擇、社會運行和國家發(fā)展的方向。鄧小平指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”?！?〕“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”恰恰是對領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度的規(guī)范。因此，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”既是有效遏制政治腐敗的必然需要，也是實現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策、依法決策和推進(jìn)國家制度建設(shè)的發(fā)展要求。

? ? 二、西方國家“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的歷史發(fā)展 在長期歷史發(fā)展過程中，西方國家對于權(quán)力監(jiān)督制衡，不僅有政治實踐，而且有理論脈絡(luò)。研究西方國家“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的實踐，批判地吸收其合理成分，可以給我們構(gòu)建有中國特色、符合國情的權(quán)力監(jiān)督體系提供借鑒。

西方國家經(jīng)歷了一個“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的實踐過程，也形成了一套權(quán)力制約、監(jiān)督的理論。從宏觀上看，西方國家權(quán)力制約經(jīng)歷了封建貴族試圖限制專制王權(quán)、新興資產(chǎn)階級試圖限制封建貴族的權(quán)力、資產(chǎn)階級內(nèi)部權(quán)力制衡、市民社會限制國家權(quán)力的四個逐步遞進(jìn)的發(fā)展過程。四個過程中雖試圖分享和制約公共權(quán)力的主體不同，其實質(zhì)都是使公共權(quán)力分割且相互制衡，防止一權(quán)獨大。從理論脈絡(luò)來說，西方國家權(quán)力制約思想經(jīng)歷了一個從分權(quán)制衡到社會制約的發(fā)展。提倡分權(quán)制衡的經(jīng)典作家如洛克認(rèn)為，“如果同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點以極大誘惑，使他們動輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會其余成員有不相同的利益，違反了社會和政府的目的?！薄?〕孟德斯鳩，以及美國的聯(lián)邦黨人等繼承發(fā)展了這一權(quán)力分立、制衡思想。到了19世紀(jì)，法國政治思想家托克維爾則提出“以社會制約權(quán)力”這一新理路。托克維爾在考察了美國的民主后認(rèn)為，法制有助于美國維護(hù)民主共和制度，而民情比法制的貢獻(xiàn)更大。其后達(dá)爾等理論家不斷豐富社會制約權(quán)力的思想。從以上實踐和理論兩個方面，我們可以說，西方政治文明歷史中始終透露著對人性惡的假設(shè)、對掌權(quán)者的不信任和對權(quán)力的限制和監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是西方政治文明的遺產(chǎn)。

? ? 三、西方國家“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的基本框架 西方國家“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的基本框架是由民主選舉、權(quán)力制衡、法治建構(gòu)和市民社會共同構(gòu)成的。首先，從權(quán)源上來說，民主選舉賦予公職人員執(zhí)掌權(quán)力的合法性，民主選舉在理論和邏輯上成為表達(dá)和匯集民意的平臺和程序。試圖執(zhí)掌公共權(quán)力者須以迎合民意才有可能如愿以償。其次，在權(quán)力運行中，控權(quán)制度有兩種基本的方式，即監(jiān)督和制約。制約表現(xiàn)為權(quán)力之間相互制衡，主要表現(xiàn)為不同權(quán)力主體之間的相互獨立、彼此制約;而監(jiān)督主要表現(xiàn)為不同權(quán)力主體對于特定權(quán)力運行的監(jiān)督。再次，在權(quán)力的運行上，完備的法律規(guī)范和獨立的司法系統(tǒng)形成對民眾、公職人員、政黨等行為的基本規(guī)范和約束。最后，市民社會的發(fā)展成熟，逐步形成對國家權(quán)力的有力監(jiān)督，包括言論、新聞出版自由條件下對政府以及公職人員的監(jiān)督。

（一）競選民主：確立主權(quán)在民

現(xiàn)代西方政治學(xué)者對于民主的定義非常之多，有代表性的當(dāng)推熊彼特的競爭式民主觀，即“民主方式是為了達(dá)成政治決定的制度上的安排，在此安排下，個人在爭取人民選票的競爭中獲得決定權(quán)?！薄?〕熊彼特的定義中民主成了一種選舉程序，成了一種方法。在西方國家普遍建立起競爭性選舉的前提下，謀求上臺或者連任的官員和政黨進(jìn)行決策時不得不首先考慮選民對其決策的意見，通過選舉程序?qū)崿F(xiàn)了“治權(quán)在官，主權(quán)在民”。薩托利在評價競爭式民主論時指出，“它是取決于一個反饋系統(tǒng)，一個連鎖反應(yīng)系統(tǒng)。我認(rèn)為這就是新的民主理論，或更恰當(dāng)?shù)卣f，是我們的理論主流中的新觀點?！薄?〕

民主和腐敗有多大相關(guān)性一直飽受爭議。實行競選民主制度的國家不一定都是公認(rèn)的廉潔政府，近鄰印度和菲律賓就是很好的例證。而在競選民主建設(shè)上相對落后的新加坡卻達(dá)到了很高的廉政水平。因此，我們不能說競選民主是反腐敗的必然條件，但是總體來看，人民群眾享有較高的參與和分享政治權(quán)力法定空間的國家，一定程度的民主制度無疑是實現(xiàn)遏制腐敗和廉潔政府的基礎(chǔ)和前提。民主制度對腐敗的有效治理體現(xiàn)在兩個方面：一是有效的民主制度可以是權(quán)力行使者敬畏民意的前提條件，人民有權(quán)力、有機會通過特定的制度安排影響乃至決定官員的去留或特定公共政策的廢存;另一方面體現(xiàn)著民意對公權(quán)力的監(jiān)督和威懾力。民主此時就扮演著強制功能和追責(zé)功能。西方國家“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的重要環(huán)節(jié)之一，是在權(quán)力的來源上形成了以民意和選票來約束和制衡權(quán)力的形式和程序。通過競選民主體現(xiàn)主權(quán)在民。

（二）分權(quán)制衡：權(quán)力制約權(quán)力

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”最關(guān)鍵的是權(quán)力結(jié)構(gòu)。分權(quán)制衡思想最早追溯到亞里士多德把政府部門分為審議、行政、司法三個部門，最系統(tǒng)地出現(xiàn)在法國啟蒙思想家孟德斯鳩的名著《論法的精神》里。它全面闡發(fā)了三權(quán)分立原則，以權(quán)力制約權(quán)力，建立既相互制約又彼此配合的制度的思想。這個思想后來普遍運用到西方國家政治體制形式之中，其中以美國最具有代表性。此處以美國為例，分析分權(quán)制衡思想下，權(quán)力制約權(quán)力的實現(xiàn)形式。

美國的權(quán)力制衡主要體現(xiàn)在三個層面，第一是橫向?qū)用娴牧⒎?、司法、行政三?quán)分立。美國總統(tǒng)掌握著行政權(quán)，國會掌握立法權(quán)，聯(lián)邦法院掌握司法權(quán)。然而，“真正將立法、行政和司法功能授予分立的機構(gòu)就會給一個機構(gòu)以立法功能的壟斷權(quán)，這樣就會集中權(quán)力”〔8〕。因此，與三權(quán)分立同樣重要的是權(quán)力制衡。美國通過一套三權(quán)分立、彼此制衡的機制防止了任何一方權(quán)力獨大，盡量避免權(quán)力對公共利益和個人權(quán)利的侵蝕。美國權(quán)力制衡的第二個層面是縱向?qū)用娴穆?lián)邦制。美國建國之初，奉行聯(lián)邦主義，聯(lián)邦主義這一憲治原則被明確表述為，通過一個清晰的體系來分配和分享權(quán)威，目的在于使所有權(quán)威的行使都要受到限制。美國權(quán)力制衡的第三個層面是立法、司法、行政系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力制衡。例如，行政系統(tǒng)的“政事分類”、“兩官分途”，即行政系統(tǒng)公職人員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類。兩類官員在錄入、考核、晉升等方面遵循不同原則，兩者互不隸屬，在行政系統(tǒng)就形成了政務(wù)官和事務(wù)官之間的相互監(jiān)督。立法系統(tǒng)的參議院和眾議院設(shè)置，司法系統(tǒng)的巡回法院設(shè)計等等都可看作權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力制衡。

分權(quán)制衡原則作為一種權(quán)力安排的理念是對“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”的回應(yīng)。以權(quán)力制約權(quán)力并沒有固定的形式，同樣是資本主義國家的美國和英國就實行著共和制和議會制不同的政體形式，但其權(quán)力體系中共同之處在于沒有絕對的、不受制約的權(quán)力存在。

（三）法治建構(gòu)：法律規(guī)范權(quán)力

法治是現(xiàn)代國家治理的有效形式，真正實現(xiàn)依法治國就能夠有效規(guī)范權(quán)力的運行。“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”要求國家擁有完善的法律制度、公職人員財產(chǎn)申報制度以及詳細(xì)的公職人員行為規(guī)范制度。西方國家通過幾百年的不斷探索，逐步完善法律建設(shè)。

首先，建構(gòu)系統(tǒng)的法律體系是反腐敗的根本之策。法律作為一種具有強制執(zhí)行力的制度規(guī)范，對于腐敗行為起著重要的震懾作用。美國作為當(dāng)前最大西方國家的典型，其在反腐敗法律體系方面相對比較健全。但這有個逐步完善的過程，從杰克遜總統(tǒng)往后美國文官的任命形成了“政黨分肥制”。政黨分肥制下的官員任用不問才能，只看其在競選過程中出錢、出力的程度，以行政職位作為競選成功的酬勞。結(jié)果造成官員素質(zhì)低下，變相賣官鬻爵。為了糾正這些弊端，美國在1883年頒布《文官制度法》，又稱為《彭爾頓法》，是美國立法反腐敗的開端。它確立一套公開競爭選拔、定期考核、政治中立、不與政務(wù)官共進(jìn)退的文官選拔和獎懲機制，打破了政治機器壟斷職位任命權(quán)的局面，減少了政黨分肥下的濫用職權(quán)、貪污受賄。其后美國又有大量立法防范腐敗事件，立法集中在對于公職人員候選人，如總統(tǒng)、議員、州長等的選舉經(jīng)費支持上。例如1939年的《哈奇法》，首次對個人為候選人的捐款金額加以限制。1970年的《有組織的勒索、賄賂和貪污法》擴大了聯(lián)邦司法機關(guān)對腐敗犯罪的管轄權(quán)，提高了腐敗犯罪的刑罰級別，加大了對貪污受賄官員的處罰力度。1989年的《政府道德改革法》要求所有政府高級官員公布財產(chǎn)收支情況等。美國對于反腐敗的立法不斷完善，一方面是國會通過法案立法，另一方面最高法院的判決也是反腐敗立法的一部分，這樣美國的反腐敗立法體系逐步健全。西方國家普遍建立起系統(tǒng)的反腐敗法律體系，隨著政治的發(fā)展腐敗形式也在不斷變化，法律也在順應(yīng)變化不斷修改。由于腐敗根源于人性弱點和權(quán)力特性，不可能徹底根除，但是可以通過有效的法律制度加以遏制。

其次，西方國家普遍建立起官員財產(chǎn)申報制度，對于財產(chǎn)申報對象、申報內(nèi)容、公開程序等都有明確規(guī)定。法國的《政治生活財務(wù)透明法》規(guī)定，國家議員、中央政府成員、大區(qū)區(qū)長、海外省議會議長和較大城市市長等高級公務(wù)人員，部分企業(yè)負(fù)責(zé)人需要進(jìn)行財產(chǎn)申報并公示。美國、英國、德國、瑞典等國都有相似規(guī)定，但各國又有少許不同。例如，在申報對象上，英國《公務(wù)員管理規(guī)范》有條款規(guī)定，公務(wù)員必須向其所在部門或機構(gòu)申報因其職位帶來的任何經(jīng)濟利益，包括管理職位、個人或直系親屬（配偶、伴侶以及孩子）所持股份或有價證券。美國、澳大利亞等國法律中對公職人員的直系親屬財產(chǎn)狀況也做出申報要求。財產(chǎn)申報制度的意義深遠(yuǎn)，主要體現(xiàn)在以下四點：第一，公職人員財產(chǎn)內(nèi)容清晰，有利于對權(quán)力的有效監(jiān)督。第二，公職人員財富來源清晰，有助于財富精英從政。第三，公職人員財富相關(guān)清晰，有利于政策決策中利益回避。第四，公職人員財富債務(wù)清晰，有利于規(guī)避潛在腐敗危險。

最后，西方國家將權(quán)力監(jiān)督的制度設(shè)計相對嚴(yán)密、詳細(xì)，避免投機性腐敗行為發(fā)生。對公職人員的請吃、收受禮品、兼職、講座、買賣股票等等都做了詳細(xì)規(guī)定。通過細(xì)致規(guī)定來保證一支相對清廉的公職人員隊伍。

公職人員財產(chǎn)申報制度以及詳細(xì)的公職人員行為規(guī)范等一系列法律制度，作為正式約束對于公職人員等行為有著很強的制約和監(jiān)督功能。西方國家往往通過對公職人員的輕罪重罰體現(xiàn)了制度實施的嚴(yán)肅性和有效性。對一般公民來說，應(yīng)該實行的是罪罰相等原則，而唯獨對于公務(wù)員反而要輕罪重罰，就是因為公務(wù)員利用執(zhí)掌權(quán)力貪污腐敗、違法亂紀(jì)，敗壞的不僅是個人聲譽，而且是國家權(quán)力的公信力，嚴(yán)重的會導(dǎo)致動搖公民對于國家制度的信任。因此，我們常?？吹?，西方國家中的公職人員因為收受一瓶紅酒或幾張機票、球票而辭去州長或部長職務(wù)，失去退休待遇，甚至鋃鐺入獄。

（四）市民社會：權(quán)利約束權(quán)力

市民社會是與市場經(jīng)濟和私人部門相伴而生的，是相對獨立于國家和私人部門的各種民間組織和民間關(guān)系的總和，是公民自由結(jié)社和自由交往的民間公共領(lǐng)域。市民社會的發(fā)展改變了國家與社會的關(guān)系，社會權(quán)力快速發(fā)展，使得國家權(quán)力和社會權(quán)力之間產(chǎn)生動態(tài)平衡。社會權(quán)力即是指“社會主體以其所擁有的社會資源對國家和社會的影響力、支配力”。〔9〕社會權(quán)力的主體廣泛，簡單可分為組織化的個人和尚未組織化的個人。組織化的個人因其社會網(wǎng)絡(luò)的存在，更有力量和權(quán)力。因此衡量一個國家社會權(quán)力的大小可以從其社會組織發(fā)展水平來看。正如羅伯特·達(dá)爾在《多元主義的困境》一書中所說，在大規(guī)模的民主國家當(dāng)中，獨立的組織十分必要，“它們對于民主程序自身的運行、對于使政府的高壓統(tǒng)治最小化、對于政治自由、對于人類福祉也是必須的”?！?0〕

市民社會制約國家權(quán)力是近現(xiàn)代的趨勢，在社會現(xiàn)代化的過程中，“由于行政權(quán)的擴張是社會現(xiàn)代化的必然結(jié)果，因此，對行政權(quán)的控制再不能采取傳統(tǒng)的以權(quán)力制約權(quán)力的方式，而是轉(zhuǎn)而尋求一個由各種獨立自主的社團(tuán)組成的多元社會，以社會之眼監(jiān)督國家，并對必然擴張的行政權(quán)力實施社會的制衡?！薄?1〕市民社會的發(fā)展突出表現(xiàn)在對公民權(quán)利的保護(hù)，尤其是新聞出版、言論、結(jié)社等政治權(quán)利的自由，而這種保護(hù)又建立在社會組織的發(fā)展水平之上。沒有廣泛的社會組織存在，社會權(quán)力不足以抗衡國家權(quán)力對公民權(quán)利的侵害，而社會權(quán)利的有效維護(hù)有促進(jìn)社會組織的成長和市民社會的發(fā)展，兩者形成良性發(fā)展，也使得國家與社會、國家權(quán)力和社會權(quán)力之間保持動態(tài)平衡。

此處僅以西方國家新聞出版自由對于“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的意義為例說明。西方國家出現(xiàn)的腐敗、濫用職權(quán)、政府官員桃色新聞等和新聞媒體緊密聯(lián)系在一起。德國前總統(tǒng)武爾夫因涉嫌獲得不當(dāng)好處而辭職與德國媒體的不斷跟進(jìn)相關(guān)，美國前總統(tǒng)尼克松的“水門事件”真相揭露的原因少不了《華盛頓郵報》等媒體窮追不舍。在最近發(fā)生的“斯諾登事件”中，美國《華盛頓郵報》和英國《衛(wèi)報》根據(jù)“監(jiān)控門”事件揭秘者斯諾登提供的大量機密文件所做的監(jiān)控事件報道引發(fā)了各界的廣泛關(guān)注，在美國社會引發(fā)了激烈討論，并促使美國總統(tǒng)奧巴馬做出限制政府監(jiān)聽權(quán)限的決定?！度A盛頓郵報》和《衛(wèi)報》因此榮獲2014年普利策獎。普利策獎評選委員會稱，有關(guān)“監(jiān)控門”的報道促使各界針對政府和公眾在個人隱私和國家安全方面的關(guān)系展開辯論;有關(guān)報道幫助公眾了解政府監(jiān)控的實施程度。由此可見，相對自由的新聞媒體是約束公權(quán)力的重要武器。

四、對西方國家如何“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里” 的反思 西方國家經(jīng)過長期的實踐，逐步走出了一條權(quán)力制約、監(jiān)督之路，也形成了一套權(quán)力制約、監(jiān)督的理論體系。通過競爭性選舉制度在邏輯上和程序上體現(xiàn)了主權(quán)在民;通過分權(quán)制衡達(dá)成了政治權(quán)力之間的彼此制衡，防止一權(quán)獨大;通過法治建構(gòu)形成了對公民、公職人員、政府和政黨行為的規(guī)范;通過市民社會的發(fā)展，保障和維護(hù)公民權(quán)利，約束和規(guī)范公共權(quán)力，達(dá)到社會權(quán)力和國家權(quán)力的動態(tài)平衡。西方國家“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的實踐和經(jīng)驗，也是人類政治文明的共同遺產(chǎn)。

需要強調(diào)的是，世界上任何制度都不可能是完美無缺的，西方國家的權(quán)力監(jiān)督、制衡體系帶有資本主義國家的基本特征和固有局限，其在權(quán)力監(jiān)督和制約方面的主要特點和局限是：

（一）精英階層主宰民選政府的制度設(shè)計

美國建立了一套精致、狡猾的制度設(shè)計。從表面上政黨競爭激烈和政黨輪替頻繁，但本質(zhì)上是一群相似度極高的資產(chǎn)階級政治精英在壟斷權(quán)力。這批精英大都畢業(yè)于美國主要名校，如哈佛、耶魯，形成了以勞工民主黨人、高科技民主黨人、宗教共和黨人、工商界共和黨人和軍工界共和黨人等五大集團(tuán)。雖然美國表面上是民主黨和共和黨輪流執(zhí)政，但是準(zhǔn)確地說，很難說哪個黨是執(zhí)政黨。美國總統(tǒng)和州長選舉、國會和州議會選舉中民主黨與共和黨兩者總是勢力相對比較均衡，選舉結(jié)果也比較均衡。民主黨和共和黨不僅存在競爭，而且共同打壓第三黨的挑戰(zhàn)，正像桑巴特很早所說，在今天仍然很有引用價值的，“已經(jīng)有人將美國的老的大黨正確地比作大型托拉斯，他們控制著如此大量的資本，如此絕對地控制了供給與銷售的所有領(lǐng)域，從而根本不可能有與它們競爭的第三方”?！?2〕結(jié)果造就一批精英穩(wěn)固地執(zhí)掌國家立法、司法、行政大權(quán)。事實上美國是由民主黨和共和黨長期聯(lián)合執(zhí)政，其實質(zhì)上保證了壟斷資產(chǎn)階級的共同利益，形式上周期性地給予普通民眾政治表達(dá)和宣泄的機會。

（二）限制個人貪腐和縱容國家犯罪并存

腐敗和濫用權(quán)力這種現(xiàn)象根源于人性的弱點和權(quán)力的特性，西方資本主義國家的階級性質(zhì)決定了其不可能根本杜絕腐敗和濫用權(quán)力現(xiàn)象。從西方發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)驗觀察發(fā)現(xiàn)，這些國家其官員違法的以權(quán)謀私的貪污腐敗現(xiàn)象也不少，但由于預(yù)防腐敗的制度比較嚴(yán)密，所以一般的腐敗案件涉案金額不高，貪污腐敗涉案金額高達(dá)幾千萬，甚至上億元（人民幣）的大案發(fā)生率相對較低。這些國家重大濫用權(quán)力現(xiàn)象也很多，但往往都是為了所謂國家利益或者政黨利益而濫用權(quán)力，而不是為了官員個人撈取錢財。例如，美國的斯諾登案件、關(guān)塔那摩基地虐囚案、出兵侵略伊拉克案等等都是打著反恐的旗號而濫用權(quán)力。從而表明資產(chǎn)階級的法治國家更不能容忍官員以犧牲國家、政黨或階級的利益來牟取個人私利，所以他們在防止官員貪污、受賄方面制度防范機制比較嚴(yán)密，卻有縱容國家“犯罪”的傾向。

（三）維護(hù)政黨利益和縱容金錢政治

美國法律對于政治獻(xiàn)金的規(guī)范幾經(jīng)變化，但是不僅不能做到有效的限制，反而日趨寬松，使美國的政治選舉愈發(fā)成為金錢選舉，使美國政治獻(xiàn)金愈發(fā)成為一種合法的政治腐敗。若追溯關(guān)于政治獻(xiàn)金的法律規(guī)定，最早是1907年的提爾曼法案，它禁止公司和州際銀行直接捐款給聯(lián)邦公職候選人。其后，1910年產(chǎn)生競選經(jīng)費公開法即聯(lián)邦反腐敗行為法，這是第一個有關(guān)公開選舉經(jīng)費來源的法律。1939年的哈奇法首次對個人為候選人捐款的數(shù)額加以限制。其后，美國國會不斷立法，在競選資金來源、使用，政治獻(xiàn)金來源對象、數(shù)額等做出詳細(xì)的規(guī)定。最新的規(guī)定來自最高法院的判決。2014年美國最高法院做出判決，個人捐款給聯(lián)邦候選人、政黨與政治團(tuán)體不需要遵守固定的上限。但是，捐款給以個人身份參選的候選人上限仍然維持在2600美元不變。由此我們看出，美國的法律是在不斷發(fā)展，但是對于政治獻(xiàn)金的規(guī)范卻是在維護(hù)主要政黨的利益，尤其是在兩大政黨的前提下制定的。由此，我們看到兩黨在政治獻(xiàn)金上不斷展開“金錢競賽”，競選金額不斷攀高。對于捐款給以個人身份參選的候選人的捐款金額的限定一直存在，且保持在一個較低的金額上，表明法律規(guī)定中對于維護(hù)兩大政黨利益和縱容金錢政治的傾向。

（四）權(quán)力制衡的適用范圍和制衡失靈

三權(quán)分立制度受到批評最多的就是其造成的相對效率低下、議而不決、互相扯皮，但這恰恰是從平衡、協(xié)調(diào)國內(nèi)不同利益集團(tuán)，防止少數(shù)人和特定集團(tuán)侵犯資產(chǎn)階級國家整體利益出發(fā)的制度安排。美國國會和政府之間重大分歧往往不是在國際關(guān)系和外交領(lǐng)域，而主要在國內(nèi)公共政策方面就可見一斑。2001年“9·11事件”剛過去一個多月，小布什總統(tǒng)就簽署了國會通過的被稱為“愛國者法案”的反恐法案，行政權(quán)與立法權(quán)高度一致。而2009年奧巴馬上任不久后推行的涉及到廣大公民、企業(yè)家、特定利益集團(tuán)的“醫(yī)改法案”，就廣受爭議、一波三折。其間，既有數(shù)州起訴到最高法院裁判“醫(yī)改法案”是否違憲，又有參議院、眾議院一再難以通過法案?！搬t(yī)改法案”內(nèi)容也不斷變化，至今仍未獲得參議院通過。在“愛國者法案”和“醫(yī)改法案”的制定過程中無疑存在各種利益集團(tuán)的博弈，然而結(jié)果卻大相徑庭?？梢哉f在不同的重要議題上，制衡力量是不等的，可能出現(xiàn)制衡失靈現(xiàn)象。

制衡失靈容易出現(xiàn)兩種問題，一是如“愛國者法案”的迅速通過產(chǎn)生的決策失誤?！皭蹏叻ò浮钡耐ㄟ^標(biāo)志著美國對伊戰(zhàn)爭的開始，美國開始了新一輪軍事擴張。然而，從伊拉克戰(zhàn)爭開始到奧巴馬最終從伊拉克撤軍，一方面沒有在伊拉克發(fā)現(xiàn)美國所宣稱的大規(guī)模殺傷性武器，伊拉克政權(quán)跌宕，流民失所，群眾苦不堪言。另一方面，美國也付出了慘痛的生命、金錢等代價。而戰(zhàn)爭一直是軍工企業(yè)等利益集團(tuán)的牟利機會。正如米克爾思韋特和伍爾德里奇在對小布什的評析中所說的，“為了新保守派的要求而侵入伊拉克——早在‘9·11事件之前新保守派就支持入侵”〔13〕。

制衡失靈容易產(chǎn)生的第二個問題是如“醫(yī)改法案”難以通過的決策困境。美國政治理論家弗蘭西斯·福山在分析美國分權(quán)制衡的政治體制時認(rèn)為，作為執(zhí)法工具，法院已經(jīng)從一種制約政府的機制演變?yōu)橐环N導(dǎo)致政府范圍大大擴張的新機制。美國政治制度的顯著特點是對利益集團(tuán)影響力的開放性。進(jìn)而福山認(rèn)為，權(quán)力機關(guān)設(shè)置冗余、缺少上下級關(guān)系的清晰劃分，因此政府內(nèi)不同部門很容易互相動手腳。再加上政治的司法化，利益集團(tuán)的廣泛滲透，美國政治制度最終塑造的政府結(jié)構(gòu)破壞了集體行動的基礎(chǔ)，形成所謂的“否決政治”〔14〕。“否決政治”使得美國政府面臨決策困境，決策體系中部分公職人員、部門或利益集團(tuán)掌握著與其應(yīng)有權(quán)力不相符合的影響力，使得一些公共決策可能流產(chǎn)或扭曲。

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〔13〕約翰·米克爾思韋特，等編著.右派國家：美國為什么獨一無二〔M〕.王傳興譯，中信出版社，2014.7.

〔14〕弗蘭西斯·福山.衰敗的美利堅：政治制度失靈的根源〔EB/OL〕.http：//www.guancha.cn/fu-lang-xi-si-fu-shan/2014_10_12_275200_2.shtml，2014-10-12.

【責(zé)任編輯：石本惠】黨政研究20153