守望人民至上 建設(shè)法治國(guó)家
——縱論十八屆四中全會(huì)對(duì)人民至上理念的恪守不渝

□韓鍇

守望人民至上 建設(shè)法治國(guó)家
——縱論十八屆四中全會(huì)對(duì)人民至上理念的恪守不渝

□韓鍇

提要：法律是治國(guó)的工具，法治是理政的手段。法律脫離人民至上之韁的牽引，則似野馬之狂奔；法治離開人文精神的規(guī)范，則會(huì)忌憚之全無(wú)。立足黨的十八屆四中全會(huì)《決定》文本，對(duì)人民至上理念的恪守不渝，從指導(dǎo)思想、基本原則、立法架構(gòu)、執(zhí)法部署、司法安排和守法布局六個(gè)方面進(jìn)行論述，以期人們?cè)诜ㄖ谓ㄔO(shè)中更加自覺、更加堅(jiān)定地按照中央的文件精神，繃緊人民至上、以人為本這根弦。如此中國(guó)特色社會(huì)主義的法治建設(shè)將更有益于我們的民族和國(guó)家。

法治人民至上立法為民法治為民

任何統(tǒng)治集團(tuán)，一旦進(jìn)入和平治理階段，都必須思考自己治理體系設(shè)計(jì)的科學(xué)與合理以及治理能力的長(zhǎng)進(jìn)和提升。而要做到這一點(diǎn)，短期內(nèi)就必須注意在政策上既發(fā)揮人們征服自然的能力，提升效力，又滿足人們追求公平的愿望，促進(jìn)公平。從長(zhǎng)期看，就必須將切實(shí)有效的短暫性政策進(jìn)一步硬化成法律條文，施行依法治國(guó)戰(zhàn)略，做到政黨、政府、人民依法辦事。法律是治國(guó)的重器，但其前提必須是良法。良法是善治的前提，其基礎(chǔ)必須能反映人民意志，得到人民擁護(hù)，否則就是劣法，甚至惡法，其于善治不僅無(wú)利，反而有害。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央抓住了當(dāng)前中國(guó)治理的根本，召開黨的十八屆四中全會(huì)并作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》全文洋溢著人文主義意蘊(yùn)，恪守著人民至上理念，彰顯了人民當(dāng)家作主的國(guó)家本質(zhì)，彰顯了為人民服務(wù)的黨的宗旨。任何法律條文，只有被人文精神澆灌和沾溉，被人文關(guān)懷滋潤(rùn)和洗禮才能成為良法或善法。當(dāng)然，古今中外尚未看到哪個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)公然宣稱只為統(tǒng)治集團(tuán)利益而立法、執(zhí)法、司法的，因此，關(guān)鍵是看踐行得如何。縱觀我黨依法治國(guó)的進(jìn)程，可以說(shuō)一直在認(rèn)真履行人民至上的理念。人民至上理念的基本要求，是思想邏輯起點(diǎn)上的為民性，行為階段指向上的利民性及實(shí)踐終極目標(biāo)上的益民性。筆者擬就《決定》中所兢兢守望的人民至上理念作一探索，以期更透徹地理解和堅(jiān)守《決定》文本所昭示的人民至上理念。

一、指導(dǎo)思想：民本法治理念的刻意守望

加強(qiáng)法治建設(shè)，推進(jìn)依法治國(guó)，構(gòu)建法治國(guó)家的指導(dǎo)思想，是導(dǎo)引和規(guī)范人們立法、執(zhí)法、司法和守法導(dǎo)向和目標(biāo)的觀念體系。應(yīng)該說(shuō)，《決定》的指導(dǎo)思想是按照“事關(guān)人民幸福安康”的必然要求，面對(duì)當(dāng)前社會(huì)“改革發(fā)展穩(wěn)定”的任務(wù)及應(yīng)對(duì)不利于人民幸福的“矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”，依據(jù)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，針對(duì)損害人民群眾利益的法治建設(shè)種種不良現(xiàn)象提出來(lái)的。所以筆者認(rèn)為加強(qiáng)法治建設(shè)的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)的是黨中央對(duì)人民至上理念用盡心力的刻意追求、堅(jiān)定守衛(wèi)和持續(xù)望。

從應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的情況看，改革開放30多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二，綜合國(guó)力和人民生活有了極大的改善。但由于過(guò)去我們將工作的重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，政治建設(shè)相對(duì)滯后，社會(huì)建設(shè)沒有同步有效地緊隨，文化建設(shè)也有欠周的一面，以致面臨各種矛盾集中爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。這就要求在刻意守望人民至上理念的基礎(chǔ)上，用法治建設(shè)來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，如《決定》所指出的，要“更好統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，使我國(guó)社會(huì)在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。這段話雖然沒有明確涉及人民至上理念，法治為民的字眼，但處處體現(xiàn)著人民至上的理念，閃耀著人文精神的光輝，如社會(huì)的生機(jī)勃勃是人民群眾創(chuàng)造才能充分發(fā)揮，自我利益完滿體現(xiàn)的結(jié)果，而井然有序涉及社會(huì)公平公正的實(shí)現(xiàn)和人民情緒的理順，乃至戾氣的消除，而“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正和生態(tài)良好”，實(shí)際上是有益于人民幸福生活的五大建設(shè)的內(nèi)容。

從針對(duì)法治建設(shè)的問(wèn)題看，雖然“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)”，但是在立法方面“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿”，“立法工作中部門化傾向，爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”。在執(zhí)法司法方面，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重”，“群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗問(wèn)題反映強(qiáng)烈”。在守法方面，“部分社會(huì)成員尊法、信法、守法、用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在”。②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。以上立法、執(zhí)法、司法和守法方面的問(wèn)題，都是關(guān)系人民群眾切身利益的問(wèn)題。十八屆四中全會(huì)的《決定》，就是想下大力氣加以解決，力求在執(zhí)政過(guò)程中貫徹人民至上理念，讓施政實(shí)踐更加明晰地顯現(xiàn)自己“為人民服務(wù)”的本質(zhì)。

從指導(dǎo)思想的表述看，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟就是高舉人民至上的旗幟，不利于人民群眾追求幸福的“社會(huì)主義”，很難實(shí)至名歸地被稱為真正的社會(huì)主義。以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，就是將人民至上的理念作為社會(huì)法治建設(shè)實(shí)踐的指導(dǎo)，因?yàn)樵谒械乃枷胫形ㄓ旭R克思主義直至科學(xué)發(fā)展觀這一一脈相承的思想最具人文精神，最富人文意蘊(yùn)，也最能體現(xiàn)人民至上的情懷。應(yīng)該說(shuō)就其本質(zhì)和終極指向而言，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，其統(tǒng)一的歸宿就是人民當(dāng)家作主，就是人民至上，因?yàn)辄h從成立的那一天起就宣告自己沒有特殊的利益，而以人民的利益為利益。依法治國(guó)更是以保證人民當(dāng)家作主，維護(hù)社會(huì)公平正義并實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益為旨?xì)w的手段。

所以無(wú)論是從應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的視野，抑或從針對(duì)法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)存在問(wèn)題的決斷，還是從其自身文本的明確表述看，均可認(rèn)為依法治國(guó)的指導(dǎo)思想所體現(xiàn)的是人民至上的理念，黨試圖在人民至上理念的指導(dǎo)下，積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)的挑戰(zhàn)，努力解決依法治國(guó)面臨的問(wèn)題，以便讓社會(huì)發(fā)展得更加有利于人民群眾體面而有尊嚴(yán)地生活，讓實(shí)踐更加有力地證明自己執(zhí)政為民的終極目的所在。

二、基本原則：法治為民觀點(diǎn)的不渝恪守

為了實(shí)現(xiàn)“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，并促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，《決定》認(rèn)為必須堅(jiān)持五個(gè)原則。從五條原則的內(nèi)容看，雖然不是每一條都顯而易見地具有法治為民的標(biāo)識(shí)，但認(rèn)真研究文本，深入體會(huì)意蘊(yùn)，我們就可以發(fā)現(xiàn)每一條原則都恪守著法治為民的理念。

就“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”看，共產(chǎn)黨自誕生以來(lái)，或說(shuō)從全面執(zhí)政以來(lái)，尤其是改革開放以來(lái)的黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐證明，雖然黨在探索奪取政權(quán)，建設(shè)社會(huì)主義和領(lǐng)導(dǎo)改革開放過(guò)程中曾經(jīng)有過(guò)這樣那樣的曲折和不足，但總體而言依然可以肯定地說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家強(qiáng)盛和民族復(fù)興的根本所在，命脈所系，也是全國(guó)各族人民的利益所在，幸福所系。③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。無(wú)論是從馬克思主義對(duì)共產(chǎn)黨本質(zhì)的規(guī)定看，還是就中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)的所作所為而言，人民的利益就是黨的利益，人民幸福就是黨的奮斗目標(biāo)，共產(chǎn)黨始終以人民之幸福為幸福，以人民之不幸為不幸。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國(guó)，就是要使人民當(dāng)家作主法治化，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法就是為了讓法律成為保護(hù)人民應(yīng)有權(quán)利和應(yīng)有地位的護(hù)身符，就是為了讓人們生活于其中的社會(huì)成為和諧清明、規(guī)范有序的好社會(huì)。從終極目的而言，依法治國(guó)是達(dá)到人民幸福這一終極目標(biāo)的手段，甚至黨的領(lǐng)導(dǎo)如與人民利益的獲得和幸福生活的實(shí)現(xiàn)這一終極指向相比較，也具有手段性質(zhì)。少數(shù)人往往視人民利益的獲得為手段，視執(zhí)政地位的鞏固為目標(biāo)——這就違背了馬克思主義群眾與政黨之關(guān)系的論說(shuō)，顛倒了舟必依水而沉浮、魚必賴水而存亡的關(guān)系，是站不住腳的。執(zhí)政地位的鞏固必須依靠人民的由衷擁護(hù)，執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固在于人民真心實(shí)意的認(rèn)同與擁戴，這是任何統(tǒng)治集團(tuán)得以持續(xù)治理國(guó)家的鐵律。

就“堅(jiān)持人民主體地位”看，依法治國(guó)的主體和力量源泉是人民，依法治國(guó)如果無(wú)視人民的主體性，得不到人民這一力量源泉的加盟和支持，那么依法治國(guó)總歸將陷入“空轉(zhuǎn)”。依法治國(guó)的人民主體性，決定了黨必須堅(jiān)持“為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”的原則，“以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，切實(shí)保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。依法治國(guó)的人民主體性，也要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下保證人民依法“管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。人民如果在管理國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)上毫無(wú)權(quán)利，或者權(quán)利只寫在法律文本上、放在制度規(guī)章里，而沒有落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中，導(dǎo)致權(quán)利的虛設(shè)閑置，其主體性必然難以得到充分體現(xiàn)。

就“堅(jiān)持法律面前人人平等”看，法律面前人人平等在中國(guó)有悠久的傳統(tǒng)，應(yīng)該說(shuō)在戰(zhàn)國(guó)法家尤其是在商鞅的法律體系中就明確地加以規(guī)定了，商鞅指出賞“不失疏遠(yuǎn)”，刑“不違親近”。②《商君書》，石磊譯注，北京：中華書局，2009年版，第121頁(yè)。當(dāng)然法律面前人人平等，君主是除外的，所以也是不徹底的。社會(huì)主義在其本質(zhì)規(guī)定上是以平等為其特征的。所以社會(huì)主義的法律更應(yīng)以平等為其基本屬性。可以說(shuō)，社會(huì)主義的法律如果不平等，那就難以名之為社會(huì)主義的法律。法律面前人人平等，依據(jù)決定的內(nèi)含，首先從積極規(guī)范講，表現(xiàn)為包括共產(chǎn)黨中央及各級(jí)組織和共產(chǎn)黨的所有的高中級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的任何組織和個(gè)人“都必須尊重憲法法律的權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，“不得有超越憲法法律的特權(quán)”。③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。其次從消極防范講，它包括黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的任何組織和個(gè)人，絕不允許“以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”④《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。最后，在法律面前最容易獲得高高在上，無(wú)從制約之特權(quán)的是公權(quán)力及其掌握者，而最容易被傷害的是普遍人民群眾的權(quán)利。這是必須加以重點(diǎn)防范的內(nèi)容。為此《決定》要求必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，做到違法必究，糾正“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究行為”⑤《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。

另外，加強(qiáng)法治建設(shè)還要遵循從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，這兩條原則也深含著法治為民的理念。

三、法律架構(gòu)：立法為民觀念的著意顯揚(yáng)

古今中外的立法都有立法精神加以統(tǒng)領(lǐng)。立法精神概而言之，無(wú)非兩類，一類是以立法為私的精神加以統(tǒng)御，所立之法必定為私，如黃宗羲說(shuō)：“后世之法，藏天下于筐篋者也；利不欲其遺于下，福必欲其斂于上。”⑥［清］黃宗羲：《明夷待訪錄》，北京：中華書局，1981年版，第6頁(yè)。這種法律無(wú)論創(chuàng)之、壞之或改之均為“非法之法”。一類是以立法為公的精神加以沾溉，所立之法定然為公。這實(shí)際上是“化仁愛之心為愛民之法”的問(wèn)題。社會(huì)主義的法律，是由以人民的利益為利益的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以公平正義為特征的社會(huì)主義國(guó)家制訂的，所以必然以立法為公的精神加以統(tǒng)領(lǐng)。所以《決定》指出，立法要“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，要“恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過(guò)程……”⑦《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。這是《決定》立法部分著力彰顯的人民至上性的高度凝練的表述。具體而言，可從四個(gè)方面加以闡發(fā)：

一是維護(hù)憲法尊嚴(yán)，依循人民意志。憲法是國(guó)家的根本大法，是“黨和人民意志的集中體現(xiàn)”。因此，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，特別是要在立法過(guò)程中，體現(xiàn)憲法中或彰明或隱含的人民意志。而依循憲法所顯揚(yáng)的人民意志，就不能以任何理由制定與憲法規(guī)定的人民意志和權(quán)利相違背的法律。但在現(xiàn)實(shí)施政中，有些人往往被目前的需要所左右，而無(wú)視憲法規(guī)定的人民意志，以致憲法成了有時(shí)想起有時(shí)忘記，原則上想起而具體工作中忘卻，口頭上想起而制定法律特別是規(guī)章過(guò)程中忘記的徒有之物。這是黨的十八屆四中全會(huì)《決定》所著力防范的內(nèi)容之一。

二是完善立法體制，防范部門利益。西方的法律是橫向的部門利益與部門利益、地方利益與地方利益及縱向的上級(jí)利益與下級(jí)利益競(jìng)爭(zhēng)與博弈的結(jié)果，當(dāng)然這種競(jìng)爭(zhēng)與博弈在議員競(jìng)爭(zhēng)中就開始了?！稕Q定》為了克服“立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”的弊端，明確提出要“有效防止部門利益與地方保護(hù)主義法律化”的傾向。①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。無(wú)論是部門利益抑或是地方利益，都有與人民群眾的整體利益不一致的地方，甚至有相反的情況。所以完善立法體制，防范部門利益就是對(duì)立法為民精神的顯揚(yáng)。

三是科學(xué)民主立法，昭示立法依民。就科學(xué)立法而言，首先要加強(qiáng)代表全體人民的人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，以防為部門、為地方、為少數(shù)人而立法的現(xiàn)象出現(xiàn)。其次要發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用。當(dāng)然其前提是要進(jìn)一步增強(qiáng)人民代表的人民性建設(shè)。再次要讓社會(huì)各方有序參與立法，讓法律取得最大公約數(shù)，更能平衡社會(huì)各方利益。最后要探索處于中立地位的第三方起草法律法規(guī)草案的做法。就民主立法而言，要健全立法機(jī)關(guān)和人民群眾的溝通機(jī)制，讓所有相關(guān)社會(huì)團(tuán)體參與到立法工作中來(lái)，同時(shí)要拓寬公民有序參與立法的途徑，讓法律更能體現(xiàn)民情，代表民意。

四是重點(diǎn)領(lǐng)域立法，凸現(xiàn)民權(quán)落實(shí)。關(guān)于重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，《決定》指出：“依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。增強(qiáng)全社會(huì)尊重和保障人權(quán)意識(shí)，健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日?？梢娭攸c(diǎn)領(lǐng)域的立法處處彰顯著人民至上的理念，重點(diǎn)在于保障公民的權(quán)利不受侵犯。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法重在形成法治經(jīng)濟(jì)、為人民追求幸福生活的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供公平、公正的創(chuàng)業(yè)平臺(tái)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。這就是管子所謂“興功懼暴”、“定分止?fàn)帯?。③黎祥鳳撰：《管子校注》，北京：中華書局，2004年版，第981頁(yè)。政治領(lǐng)域的立法重在為社會(huì)主義民主政治提供根本保障，以達(dá)到保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利不受侵犯的目標(biāo)，要防范損害人民群眾利益的腐敗現(xiàn)象滋長(zhǎng)和蔓延。文化領(lǐng)域的立法重在禁絕少數(shù)人的邪心，肯定人民向往幸福生活之欲望的正當(dāng)性，力求形成“民爭(zhēng)行義”④許維撰：《呂氏春秋集釋》，北京：中華書局，2009年版，第534、298頁(yè)。的良好社會(huì)風(fēng)氣。社會(huì)領(lǐng)域的立法重在抑制非法所得，調(diào)節(jié)收入差距，保障人民生活，照顧市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的弱者及競(jìng)爭(zhēng)失敗者，讓全國(guó)人民都能分享改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的成果。生態(tài)領(lǐng)域的立法重在保障人民幸福生活的生態(tài)環(huán)境，避免和克服吃不上安全食品、吸不上新鮮空氣、喝不上安全水等現(xiàn)象發(fā)生。

四、執(zhí)法部署：約權(quán)利民思想的持續(xù)光大

法律的生命力在于執(zhí)行，法律的權(quán)威也在于執(zhí)行。而執(zhí)行法律的關(guān)鍵在于約束權(quán)力，古有“民之治亂，在于有司”⑤許維撰：《呂氏春秋集釋》，北京：中華書局，2009年版，第534、298頁(yè)。的說(shuō)法，意謂掌握權(quán)力的官員是法律能否得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵。因?yàn)橹挥袚碛袡?quán)力的官員才有“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的可能，并進(jìn)而導(dǎo)致“權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象存在。履行政府職能，建設(shè)法治政府，關(guān)鍵是要做好以下三方面的工作：

一是落實(shí)權(quán)責(zé)法定，強(qiáng)化制約監(jiān)督。權(quán)責(zé)法定要求行政機(jī)構(gòu)從積極的方面講必須做到“法定職責(zé)必須為”，要勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，糾正不為民、不作為的行為，克服懶政、怠政，從消極的方面講必須做到“法無(wú)授權(quán)不可為”，杜絕危害人民群眾的胡亂作為，懲處失職、瀆職行為。無(wú)論從積極方面講的為人民而有為，或從消極方面講的“沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”⑥《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。，都是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，堅(jiān)持人民至上。

但權(quán)力有其擴(kuò)張尋租和權(quán)勢(shì)再生的本性，即韓非子所說(shuō)的，“弊主上而趨于私門者，不顯于官爵，必重于外權(quán)”，“法術(shù)之難行也，不獨(dú)萬(wàn)乘，千乘亦然”。⑦［清］王先慎：《韓非子集解》，北京：中華書局，2013年版，第83頁(yè)。所以要推行政府權(quán)力清單，明確規(guī)定政府權(quán)力的該為或不該為的空間，而且要對(duì)之強(qiáng)化制約和監(jiān)督。就制約而言，關(guān)鍵是要對(duì)有尋租空間的權(quán)力集中部門和崗位，實(shí)行“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”等以防止權(quán)力濫用。就監(jiān)督而言，關(guān)鍵的是要通過(guò)“黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”等形成監(jiān)督體系，但在實(shí)際生活中則往往由于多頭而職責(zé)不清，閑置而責(zé)任不明，甚至拒絕而不受懲罰的弊病。

二是決策必須依法，推進(jìn)政務(wù)公開。嚴(yán)格執(zhí)法的前提是決策必須依法進(jìn)行。如果決策不依法而行，胡亂決策，并將決策上升為相應(yīng)的法規(guī)，那么就會(huì)為決策及其相應(yīng)法規(guī)的執(zhí)行造成前所未有的困難。所以《決定》“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”⑧《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。為了確保行政決策的合法性還規(guī)定要“積極推行政府法律顧問(wèn)制度”⑨《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。，并“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。，以免行政官員為了升遷而無(wú)視科學(xué)性和合理性，隨意決策，且等依決策而采取的行政措施之不良后果顯現(xiàn)出來(lái)，決策者也升遷他職而難奈其何的現(xiàn)象存在。

為了推進(jìn)法治政府建設(shè)，《決定》還提出了“全面推進(jìn)政務(wù)公開”的舉措，要求“堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則”。②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。這一原則要求一切政務(wù)沒有特殊的理由都得公開，克服過(guò)去動(dòng)輒以種種理由而拒絕公開的弊端。我們相信這一原則會(huì)有力地推進(jìn)有利于人民的“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”的進(jìn)程。

三是改革執(zhí)法體制，規(guī)范文明執(zhí)法。我們執(zhí)法體制的問(wèn)題，是縱向的多層執(zhí)法和橫向的多頭執(zhí)法，以致形成合意的就執(zhí)行，不合意的就暫緩乃至不執(zhí)行，其結(jié)果是對(duì)許多諸如環(huán)境污染之類，因其損害主體不明確或緩慢損害主體的非法所為得以不斷滋長(zhǎng)以至長(zhǎng)期存在，甚至存在范圍不斷擴(kuò)張以致導(dǎo)致嚴(yán)重危害人民群眾身體健康乃至生命安全的災(zāi)難發(fā)生。所以為了人民群眾的利益必須“推進(jìn)綜合執(zhí)法”，做到“行政執(zhí)法和刑事司法有機(jī)銜接”，力求形成“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案件通報(bào)、案件移送制度”，避免有案不移、有案難移、以罰代刑等不利人民群眾的現(xiàn)象遏制無(wú)方，解決無(wú)日，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法體制上下左右的無(wú)縫對(duì)接。

執(zhí)法的關(guān)鍵在公正文明。《決定》要求依法懲處各類有損人民群眾利益的違法行為，尤其要加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度。針對(duì)尋租空間較大，容易滋生腐敗的“自由裁量權(quán)過(guò)寬”的問(wèn)題，《決定》規(guī)定要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。要全面實(shí)行行政部門及機(jī)構(gòu)和個(gè)人的執(zhí)法責(zé)任制，做到責(zé)有所歸，防止執(zhí)法腐敗且無(wú)人擔(dān)責(zé)。

五、司法安排：公平正義理論的著力弘揚(yáng)

人民司法為人民。司法公正是一個(gè)社會(huì)得以正常運(yùn)行的底線，它對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公往往是矛盾激化，社會(huì)不穩(wěn)定的最大誘因，它對(duì)社會(huì)公正和社會(huì)穩(wěn)定具有致命的破壞作用。司法公正的目標(biāo)是“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。對(duì)于司法公正必要性，習(xí)近平總書記曾引用過(guò)培根的話加以說(shuō)明：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無(wú)視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！雹哿?xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。

一是防范干預(yù)司法，以求公正。《決定》明確要求“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)”，針對(duì)過(guò)去領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的問(wèn)題，《決定》明確規(guī)定：“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度?！雹堋吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。這是斬?cái)嗖迨炙痉ǎ械K公正黑手的果斷舉措。當(dāng)然緊接著的工作是司法部門要制定細(xì)則以規(guī)定“記錄”怎么建立，不建立應(yīng)有什么處罰等。當(dāng)然這是極其困難的。同時(shí)《決定》還明確規(guī)定，包括共產(chǎn)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的“任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)的事情”⑤《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。當(dāng)前關(guān)鍵的是要細(xì)化、量化這一規(guī)定，以防任何黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部，以任何借口用黨委書記的名義召喚法院、檢察院的黨組領(lǐng)導(dǎo)來(lái)布置不利于司法公正的干預(yù)司法活動(dòng)的行為發(fā)生。

二是優(yōu)化職權(quán)配置，以求公平。為了克服由于司法職權(quán)配置不科學(xué)不明晰的缺陷而導(dǎo)致的司法不公問(wèn)題，《決定》在優(yōu)化司法職權(quán)配置方面作出了具體而明晰的規(guī)定。如公、檢、法、司的各司其職，而又無(wú)縫對(duì)接的規(guī)定，針對(duì)司法機(jī)關(guān)人財(cái)物歸地方政府管理容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義的弊病，《決定》提出：“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離?！雹蕖吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。針對(duì)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)案件等涉及多個(gè)地區(qū)的問(wèn)題，《決定》提出：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件?！雹摺吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。針對(duì)法院選擇性立案，以致讓百姓感到立案難，規(guī)定“變立案審查制為立案登記制”⑧《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。，做到有案必立，有訴必理?？傊@些舉措初初一著似乎無(wú)涉老百姓的利益，但深究起來(lái)，每項(xiàng)舉措都在在與案件的公平處理，司法的公平正義和人民的切身利益密切相聯(lián)。

三是人民參與司法，以求惠民。社會(huì)主義國(guó)家的一切部門都冠以“人民”二字。司法為民是人民司法的題中應(yīng)有之義。我們必須堅(jiān)持“依靠人民推進(jìn)公正司法，通過(guò)公正司法維護(hù)人民權(quán)益”⑨《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。為此，《決定》規(guī)定“在司法調(diào)解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動(dòng)中保障人民群眾參與”⑩《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。。要完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，防止暗箱操作，防止少數(shù)司法人員上下其手，玩弄法律，讓人民切切實(shí)實(shí)地感覺到人民司法的公正為民性。

四是加強(qiáng)人權(quán)保障，以防錯(cuò)案。針對(duì)過(guò)去往往為實(shí)現(xiàn)破案率而采用刑訊逼供，為宣揚(yáng)政績(jī)而疑罪從有，為證實(shí)自己的辦案能力而輕率地限制人身自由等弊病，《決定》規(guī)定了當(dāng)事人和其他訴訟參與人的一系列權(quán)利，要求健全并落實(shí)“罪刑法定，疑罪從無(wú)、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度”。并就“完善對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防，健全冤假錯(cuò)案有效防范、及時(shí)糾正機(jī)制”作出了規(guī)定。這些規(guī)定都鮮明地彰顯了人權(quán)，凸現(xiàn)了司法工作的人民性。①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。

五是加強(qiáng)司法監(jiān)督，以絕謀私。依據(jù)當(dāng)代政治學(xué)理論，任何權(quán)力，包括司法權(quán)力一旦不受監(jiān)督，少數(shù)司法人員就有以司法權(quán)力謀私害民的可能性空間。《決定》規(guī)定：“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，完善人民監(jiān)督員制度，完善媒體監(jiān)督做到既鼓勵(lì)新聞監(jiān)督，又防止輿論影響司法公正?！币耙婪ㄒ?guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為”，“堅(jiān)決懲治司法掮客行為、防止利益輸送”，“堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案”。②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。總之，以上需要克服的一切弊端都與司法公正相左，與司法工作的人民至上性相違背。而司法公正正是人民之福的所在。

六、守法布局：依法護(hù)民理路的不懈伸張

法律權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。這也正是古今中外治理國(guó)家的統(tǒng)治集團(tuán)在制定法律時(shí)均大肆宣揚(yáng)立法依民，立法為民的理由所在。真正合理合法的法律必須注重依靠法律來(lái)切切實(shí)實(shí)地保障人民的權(quán)益，且法律權(quán)威要靠人民維護(hù)，而人民維護(hù)的先決條件是法律對(duì)人民合法權(quán)益切實(shí)加以保護(hù)的人民性。所以法治文化建設(shè)的關(guān)鍵，是增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，努力去構(gòu)建守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，讓全體社會(huì)成員以法律為武器來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益，并在實(shí)際獲益中力求逐漸成為法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者和堅(jiān)定捍衛(wèi)者。

一是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法的人民性意蘊(yùn)?！稕Q定》認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法是樹立法治意識(shí)的關(guān)鍵。由于領(lǐng)導(dǎo)干部手中有權(quán)，最有沖破權(quán)力的邊界而侵犯法律的尊嚴(yán)，破壞法律的權(quán)威的可能性。從正面講，他們地位顯著，其學(xué)法、守法對(duì)全社會(huì)具有率先垂范作用和令人效仿功能；從反面講，一旦領(lǐng)導(dǎo)干部違法其危害性也必然更大，且制約和懲處也更具難度。當(dāng)然全社會(huì)守法意識(shí)的形成，還有賴于政策法規(guī)與輿論宣傳的配套，要防止違法致富而輿論加以肯定，守法處窮而輿論加以嘲笑的現(xiàn)象出現(xiàn)。

二是完善法律服務(wù)體系的人民性意蘊(yùn)?！稕Q定》要求：“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問(wèn)題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助?！雹邸吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。這是保證弱勢(shì)群體受到不公正待遇時(shí)，得以借助法律服務(wù)體系保護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的有效措施。

三是健全依法維護(hù)權(quán)利的人民性意蘊(yùn)。《決定》指出：“強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。”④《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。群眾的合法權(quán)益在社會(huì)主義國(guó)家法律體系中應(yīng)該得到保障，群眾的利益訴求應(yīng)該有暢通的渠道加以表達(dá)。

廣大黨員，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部要在推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中繃緊人民至上這根弦，要深刻認(rèn)識(shí)以習(xí)近平同志為總書記的黨中央守望人民至上理念加強(qiáng)法治建設(shè)的良苦用心，明白加強(qiáng)法治建設(shè)重在規(guī)范包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的所有公民的行為，且重點(diǎn)是匡格權(quán)力的邊界，終極目標(biāo)是人民的幸福生活，防止少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部視人民為“刁民”從而實(shí)施以法制民，乃至依法欺民行為的封建主義殘余理念的作祟。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部更要加強(qiáng)自己的人文素質(zhì)修養(yǎng)，在建設(shè)法治社會(huì)、法治政府、法治國(guó)家過(guò)程中弘揚(yáng)人民至上理念，光大以民為本，立法為民、執(zhí)法為民、司法為民精神，防止一講法治，少數(shù)官員們便變“法治”為封建時(shí)代的“人治”，從而借用推進(jìn)法治之形，盜用“整體利益”之名，為了個(gè)人的利益欺壓人民。努力使社會(huì)成為有利于人民實(shí)現(xiàn)美好夢(mèng)想的好社會(huì)。

責(zé)任編輯：宋雪玲

作者韓鍇，男，浙江省社會(huì)科學(xué)院研究員（杭州310007）。