鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的由來(lái)與出路

□肖立輝

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化筆談

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的由來(lái)與出路

□肖立輝

編者按：黨的十八屆三中、四中全會(huì)召開以來(lái)，國(guó)家治理現(xiàn)代化和依法治國(guó)等成為各界研討的熱點(diǎn)。近期，中共紹興市委在紹興市上虞區(qū)舉行了2014年鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化高峰論壇，來(lái)自全國(guó)和浙江的數(shù)十位專家學(xué)者參加了論壇。會(huì)上各位專家圍繞如何堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，踴躍發(fā)言，建言獻(xiàn)策。本刊特選擇部分專家學(xué)者關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的論文進(jìn)行筆談，以期對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程有所裨益。

在我國(guó)，鄉(xiāng)村社會(huì)正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)治理到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是這個(gè)轉(zhuǎn)變的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

一

鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)治理與我國(guó)長(zhǎng)期存在的超穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)有關(guān)。這個(gè)超穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)由鄉(xiāng)紳、家族、鄉(xiāng)約地保等共同維持。幾千年傳統(tǒng)中國(guó)雖有王朝更替但無(wú)結(jié)構(gòu)變換，其歷史之謎就是皇權(quán)和紳?rùn)?quán)的精巧配置、良性互動(dòng)，從共存到共治。①北京市歷史學(xué)會(huì)主編：《吳晗史學(xué)論著選集》（第二卷），北京：人民出版社，1986年版，第565頁(yè)。的確，鄉(xiāng)村社會(huì)既是皇權(quán)統(tǒng)治的最下端，同時(shí)又是鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)生成超穩(wěn)定秩序的重要場(chǎng)域，一頭勾連著以皇權(quán)為中心的官僚體系，一頭勾連著以紳?rùn)?quán)為中心的鄉(xiāng)村治理體系。大量鄉(xiāng)村知識(shí)分子活躍在鄉(xiāng)村社會(huì)的各種場(chǎng)合，諸如修橋、鋪路這樣的公共事務(wù)離不開鄉(xiāng)紳的積極奔走。此為其一。其二，有龐大而有序的家族網(wǎng)絡(luò)，以血緣為基礎(chǔ)、以族產(chǎn)族譜宗祠為載體的家族，對(duì)外維護(hù)本族的共同利益，協(xié)商與其他家族的關(guān)系；對(duì)內(nèi)解決族內(nèi)的利益糾紛，維持本族的團(tuán)結(jié)和秩序。在家族網(wǎng)絡(luò)中，族長(zhǎng)的權(quán)威對(duì)于一個(gè)家族的興衰至關(guān)重要，其道德、品性直接關(guān)乎整個(gè)家族在特定區(qū)域內(nèi)的聲譽(yù)，各家族之間的此消彼長(zhǎng)構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展史的重要內(nèi)容。其三，鄉(xiāng)約地保是鄉(xiāng)村治理的實(shí)際組織者、實(shí)施者，按照傳統(tǒng)社會(huì)“編戶齊民”的治村措施，10戶為1甲，10甲為1保，保甲長(zhǎng)是“役”而不是“官”，充其量是“職役”，是為基層政府跑腿的“苦差事”?？傮w來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)治理是鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng)、保甲長(zhǎng)共同參與的多方共治。這種情境一直延續(xù)到民國(guó)時(shí)期。

新中國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨延續(xù)過(guò)去的革命政策，繼續(xù)打擊土豪劣紳、清算族權(quán)，一大批保甲長(zhǎng)、族長(zhǎng)以及有劣跡的鄉(xiāng)紳、地主受到打擊，族田充公、族譜被燒，這一系列政治運(yùn)動(dòng)使支撐鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化。以村級(jí)組織（黨支部與生產(chǎn)隊(duì)）為基礎(chǔ)的地緣共同體取代了以家族網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的血緣共同體，占據(jù)了主導(dǎo)地位。②王曉毅：《血緣與地緣》，杭州：浙江人民出版社，1993年版，第73頁(yè)。一批出身貧寒的農(nóng)村中下層勞動(dòng)者“翻身”做了國(guó)家的主人，成為鄉(xiāng)村治理的新一代精英層。由于眾所周知的原因，“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的治國(guó)方略使鄉(xiāng)村治理打上了深深的階級(jí)烙印，人民公社體制也使得農(nóng)村的每一位社會(huì)成員成為“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”治理鏈條中的“螺絲釘”，集體化的農(nóng)民過(guò)著集體生產(chǎn)、集體分配的生活。改革開放后在農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使“集體化”的農(nóng)民逆轉(zhuǎn)為“原子化”的農(nóng)民，一家一戶的分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和松散的農(nóng)村社會(huì)聯(lián)系極大地改變了鄉(xiāng)村治理的面貌。1992年經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的改革和1998年村民自治試行期的結(jié)束，使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，即鄉(xiāng)村關(guān)系中雖然延續(xù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系則變成了指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，那么鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界如何劃分和規(guī)范將成為鄉(xiāng)村治理的繞不開的問(wèn)題，此為其一。其二，農(nóng)村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系，即俗稱的“兩委”關(guān)系，是村級(jí)組織中兩個(gè)最為重要的基層組織。不管是革命年代、建設(shè)時(shí)期，還是改革時(shí)期，不管是局部執(zhí)政，還是全國(guó)執(zhí)政，中國(guó)共產(chǎn)黨始終強(qiáng)調(diào)黨的基層組織在農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?；鶎狱h組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與基層群眾自治組織（村委會(huì)）的自治權(quán)的邊界如何確立，是影響鄉(xiāng)村治理績(jī)效的重要問(wèn)題。①肖立輝：《擴(kuò)大基層民主需妥善處理六個(gè)關(guān)系》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2012年第6期。其三，改革開放之后特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村興起之后，日益復(fù)興的家族網(wǎng)絡(luò)、承擔(dān)著不同職能的大量社會(huì)組織正在深刻地影響著鄉(xiāng)村治理的面貌。與傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)村治理相比，當(dāng)下農(nóng)村由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、鄉(xiāng)村黨組織、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織，以及新社會(huì)組織、新經(jīng)濟(jì)組織、無(wú)形的家族網(wǎng)絡(luò)等諸多要素共同承擔(dān)著治理的功能。

二

新的形勢(shì)要求鄉(xiāng)村社會(huì)確立治理目標(biāo)、更新治理手段、整合治理要素。就治理目標(biāo)而言，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)該是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。這里提到的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在農(nóng)村得以實(shí)現(xiàn)的重要組成部分，也是基層社會(huì)治理法治化的必然要求。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我們國(guó)家的第五個(gè)現(xiàn)代化，前四個(gè)現(xiàn)代化是工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，這四個(gè)現(xiàn)代化屬于器物層面的現(xiàn)代化，而第五個(gè)現(xiàn)代化則屬于制度層面的現(xiàn)代化。制度層面的現(xiàn)代化，既包括制度體系本身的現(xiàn)代化，也包括制度執(zhí)行力的現(xiàn)代化。構(gòu)成鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的指標(biāo)體系至少應(yīng)包括以下幾個(gè)內(nèi)容：

一是科學(xué)化，即鄉(xiāng)村治理應(yīng)該遵循一定的客觀規(guī)律，按照鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的規(guī)律進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。科學(xué)化最重要的一點(diǎn)，就是鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)科學(xué)，各組織間的邊界清晰、運(yùn)行順暢。農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象很大程度上是由于治理結(jié)構(gòu)本身不合理、不科學(xué)造成的。

二是民主化，不管是黨內(nèi)的基層組織，還是農(nóng)村的村民自治，都要堅(jiān)持以人為本，突出強(qiáng)調(diào)黨員群眾的主體性，充分發(fā)揮黨員群眾的自主性，體現(xiàn)黨員群眾的當(dāng)家作主。為此，應(yīng)健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大黨員群眾的有序參與，充分保障黨員群眾的合法權(quán)益。在治理過(guò)程中，特別強(qiáng)調(diào)黨員群眾對(duì)選舉、協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督的參與，并且這些參與必須是有效的。黨內(nèi)民主和人民民主的目的都是為了豐富當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主政治的內(nèi)容與形式，保證黨員群眾的民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。②肖立輝：《擴(kuò)大基層民主需妥善處理六個(gè)關(guān)系》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2012年第6期。

三是制度化，即鄉(xiāng)村治理不能僅僅停留在做法層面、經(jīng)驗(yàn)層面，應(yīng)該提升為制度，至少應(yīng)該提升為本行政轄區(qū)內(nèi)的給予廣泛遵守的規(guī)則和程序。為了避免鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人“人走政息”，保證治理措施的連續(xù)性，必須對(duì)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新性做法制度化，只有制度化，才能具有根本性、長(zhǎng)期性、全局性，才能對(duì)鄉(xiāng)村治理具有穩(wěn)定的預(yù)期。

四是法治化。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的法治化，推進(jìn)基層社會(huì)治理的法治化。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化時(shí)，必須遵守國(guó)家憲法法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)，比如憲法第111條關(guān)于村民委員會(huì)的性質(zhì)的規(guī)定，還比如現(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法、各省通過(guò)的村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法以及村民委員會(huì)選舉辦法，還要遵守由各村自行制定的村民自治章程、村規(guī)民約。如果是黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，還要遵守黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。通過(guò)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)來(lái)為鄉(xiāng)村治理提供法治保障。

五是理性化。這里的理性，主要是鄉(xiāng)村治理主體的行為理性，特別是基層群眾參與鄉(xiāng)村治理的行為理性。改革開放以后，分散化、原子化的農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的熏陶下，追逐自身利益、小團(tuán)體利益、短期利益，甚至為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益而不惜損害集體利益，這樣的現(xiàn)象在部分農(nóng)村都能夠找到。在個(gè)體利益與集體利益的關(guān)系問(wèn)題上，在個(gè)體理性和集體理性的關(guān)系問(wèn)題上，能不能走出一條既尊重和保證個(gè)體利益和個(gè)體理性，同時(shí)又能夠?qū)崿F(xiàn)集體利益和集體理性的道路，將是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化不得不面臨的重要問(wèn)題。

六是標(biāo)準(zhǔn)化。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是較高的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化也就意味著鄉(xiāng)村治理的舉措比較成熟、比較完善、比較定型，成熟完善定型的標(biāo)志就是一整套鄉(xiāng)村治理的方案是標(biāo)準(zhǔn)的，是可以持續(xù)性，是可以復(fù)制的，是可以推廣的。因此，對(duì)于鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)計(jì)者應(yīng)該根據(jù)治理目標(biāo)盡可能地設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化的方案。

七是信息化。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，越來(lái)越多的基層群眾開始接觸網(wǎng)絡(luò)、使用網(wǎng)絡(luò)，特別是像手機(jī)這樣的移動(dòng)終端的充分使用，使廣大村民生活在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)之中。遇事找網(wǎng)，成為互聯(lián)網(wǎng)思維的必然結(jié)果。包括鄉(xiāng)村治理在內(nèi)的國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的治理都應(yīng)該信息化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。

三

為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，一些農(nóng)村進(jìn)行了可貴的探索。比如，四川省彭州市運(yùn)用信息化的手段推行“村務(wù)民心通”工程，將村級(jí)事務(wù)民主治理、涉農(nóng)惠民政策貫徹執(zhí)行、集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、基層干部行權(quán)、基層社會(huì)服務(wù)等內(nèi)容整合成一個(gè)綜合性的服務(wù)平臺(tái)和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)，引入現(xiàn)代信息技術(shù)手段，真正實(shí)現(xiàn)了基層行權(quán)行為規(guī)范化、民主化、陽(yáng)光化。還比如，四川省大邑縣推行“四組織一平臺(tái)”建設(shè)，將黨組織、自治組織、集體組織、社會(huì)組織和基層公共服務(wù)平臺(tái)整合起來(lái)，提供了為基層群眾服務(wù)的一攬子解決方案。再比如，浙江省紹興市則專門設(shè)立鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實(shí)驗(yàn)區(qū)，在實(shí)驗(yàn)區(qū)轄區(qū)內(nèi)推行一整套治理方案，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，紹興實(shí)驗(yàn)區(qū)的改革并不是單兵突進(jìn)的，而是整體推進(jìn)的。黨的組織、基層群眾自治、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、群團(tuán)組織都在基層治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著各自的職責(zé)，其中黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。從鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容來(lái)看，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)六個(gè)方面同步推進(jìn)。從鄉(xiāng)村治理的總體格局來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的組織實(shí)施、社會(huì)組織的協(xié)同、公眾的有序參與、法治政策的保障各方面的多元治理，使得紹興市的鄉(xiāng)村治理具有了體系化的特點(diǎn)。此為其一。

其二，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)借助傳統(tǒng)政治資源。鄉(xiāng)紳是鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)治理的優(yōu)勢(shì)資源。新中國(guó)成立后的歷次政治運(yùn)動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)紳階層的沖擊較大。改革開放以后，農(nóng)村通過(guò)高考選拔體制走出了一批精英，本地培養(yǎng)了一批懂文化的精英，還有在外經(jīng)商或者從政形成了一批精英。如何發(fā)揮這些精英的積極作用服務(wù)于鄉(xiāng)村治理？紹興市在實(shí)驗(yàn)區(qū)大力推行鄉(xiāng)賢文化，由招“越商”改為招“越賢”，由“商”到“賢”一字之差，反映出紹興治理理念的更新，從而形成了城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)賢反哺鄉(xiāng)民三位一體的良好格局。

其三，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有的政治體制的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)代中國(guó)政治體制堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政，堅(jiān)持人民大會(huì)制度，堅(jiān)持多黨合作和政治協(xié)商制度，堅(jiān)持基層群眾自治制度。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中，發(fā)揮這些體制的優(yōu)勢(shì)，就是要發(fā)揮人大政協(xié)的組織優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮人大代表政協(xié)委員的個(gè)體優(yōu)勢(shì)，支持基層群眾的自主性參與，使政黨與政府、政府與社會(huì)良性互動(dòng)。為此，應(yīng)將人大政協(xié)有機(jī)地嵌入到現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系中，通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，將各類基層組織的正能量發(fā)揮出來(lái)，實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的鄉(xiāng)村多元共治。

作者肖立輝，男，中共中央黨校政法部教授，政治學(xué)理論教研室主任，博士生導(dǎo)師（北京100091）。