從職業(yè)病防治談我國生態(tài)稅體系的構(gòu)建

　　摘要：改革開放以來，我國的經(jīng)濟取得了及其顯著的成績，但也產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境問題：資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、化學(xué)中毒突發(fā)事件與職業(yè)病高發(fā)的形勢已經(jīng)成為制約經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。目前我國尚未建立以保護生態(tài)環(huán)境為目的的稅收體系，建議開征專門的環(huán)保稅，改革相關(guān)稅種，構(gòu)建以環(huán)保稅為核心，以相關(guān)生態(tài)稅種和生態(tài)稅收優(yōu)惠措施為輔助的生態(tài)稅收新體系，將對生態(tài)環(huán)境的保護以及職業(yè)病預(yù)防控制起到積極的作用。
　　關(guān)鍵詞：生態(tài)稅收 環(huán)境保護 可持續(xù)發(fā)展 職業(yè)病預(yù)防控制
　　中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004—4914（2012）06—055—03
　　一、目前職業(yè)病形勢概況
　　職業(yè)病防治事關(guān)勞動者身體健康和生命安全，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。《職業(yè)病防治法》實施以來，各地區(qū)、各有關(guān)部門加大工作力度，開展職業(yè)病危害源頭治理和重點職業(yè)病專項整治，全社會職業(yè)病防治意識逐步增強，大中型企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生條件有了較大改善，職業(yè)病高發(fā)勢頭得到一定遏制。但是，當(dāng)前職業(yè)病防治形勢依然嚴峻，突出問題是：一是職業(yè)病病人數(shù)量大。改革開放30年來，我國累計報告職業(yè)病50多萬例，近年新發(fā)病例數(shù)仍呈上升趨勢。由于職業(yè)病具有遲發(fā)性和隱匿性的特點，專家估計我國每年實際發(fā)生的職業(yè)病要大于報告數(shù)量。二是塵肺病、職業(yè)中毒等職業(yè)病發(fā)病率居高不下。塵肺病是我國最主要的職業(yè)病，約占職業(yè)病病人總數(shù)的80%，近年平均每年報告新發(fā)病例1萬多例。三是職業(yè)病危害范圍廣。煤炭、冶金、化工、建材、汽車制造、醫(yī)藥等行業(yè)不同程度地存在職業(yè)病危害。許多中小企業(yè)工作場所勞動條件惡劣，勞動者缺乏必要的職業(yè)病防護。四是對勞動者健康損害嚴重。塵肺病等慢性職業(yè)病一旦發(fā)病往往難以治愈，傷殘率高，嚴重影響勞動者身體健康甚至危及生命安全。五是群發(fā)性職業(yè)病事件時有發(fā)生。近幾年發(fā)生的河北省高碑店市農(nóng)民工苯中毒、福建省仙游縣和安徽省鳳陽縣農(nóng)民工矽肺病等事件，一次性造成幾十人甚至上百人患病，已成為影響社會穩(wěn)定的公共衛(wèi)生_問題。
　　產(chǎn)生上述問題的原因：一是用人單位責(zé)任不落實。一些用人單位沒有真正樹立以人為本思想，對職業(yè)病危害的認識不足，對勞動者健康重視不夠，防治主體責(zé)任不落實，沒有采取有效的綜合治理措施，違法行為大量存在。二是政府監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)。一些地方?jīng)]有處理好經(jīng)濟發(fā)展與保護勞動者健康的關(guān)系，職業(yè)病防治未能納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)管機構(gòu)不健全，基層監(jiān)管力量薄弱，部門之間工作銜接不夠，沒有形成合力。部分地方和部門監(jiān)管措施不到位，執(zhí)法不夠嚴格，對違法行為處理不力。三是防治工作基礎(chǔ)比較薄弱。許多工業(yè)企業(yè)特別是中小企業(yè)生產(chǎn)工藝落后，設(shè)施、設(shè)備簡陋，職業(yè)病防治管理水平低，投入不足。
　　需要強調(diào)的是，稅收做為國家宏觀調(diào)控的重要手段，卻沒有生態(tài)環(huán)境的保護中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　二、生態(tài)稅收體系的介紹
　　1.概念：生態(tài)稅收又稱綠色稅收、環(huán)境稅收，是指保護環(huán)境和資源的各種稅收的總稱，包括一切對生態(tài)環(huán)境與資源保護有作用的稅種和稅收條款，即如何通過稅收手段來實現(xiàn)對環(huán)境與資源的保護。生態(tài)稅收的含義并非簡單意義上的單個稅種，而是由多個稅種和多項稅收措施組成的科學(xué)、完整的稅收法律體系。它是與流轉(zhuǎn)稅、所得稅并列的一個大稅類。
　　2.內(nèi)容：生態(tài)稅收體系具體有以下內(nèi)容：一是稅收限制。即對污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源的特定行為和產(chǎn)品征稅，如二氧化碳稅、垃圾稅、水污染稅、噪音稅等。二是稅收引導(dǎo)。即利用稅收優(yōu)惠與鼓勵措施引導(dǎo)投資，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。目前國際上采用的生態(tài)稅收優(yōu)惠措施主要有減稅、免稅、投資抵免、加速折舊、提取公積金等。稅收限制是一種事后的懲罰，帶有消極性與被動性；稅收優(yōu)惠則是事前的鼓勵，具有積極性和主動性。所以，在生態(tài)稅收體系中征稅始終處于主導(dǎo)地位，而稅收優(yōu)惠則只能作為配套措施來運用。
　　3.生態(tài)稅費政策現(xiàn)狀。雖然目前我國并不存在純粹意義上的生態(tài)稅收，但近年來采取的一系列具有生態(tài)價值的稅費政策，與政府的其他政策措施相配合，在減少或消除環(huán)境污染、加強環(huán)境與資源保護方面發(fā)揮了積極的作用：一是對環(huán)境污染行為實行排污收費制度。二是為了生態(tài)目的，而開征的如資源稅、消費稅、城市維護建設(shè)稅、車船使用稅、耕地占用稅等具有生態(tài)效果的稅種。三是為了保護生態(tài)環(huán)境、減少污染行為而采取的分散在其他稅種中的稅收優(yōu)惠措施，如：（1）增值稅對綜合利用“三廢”生產(chǎn)的產(chǎn)品適用低稅率或者給予免稅優(yōu)惠：（2）企業(yè)所得稅對環(huán)保企業(yè)給予稅收優(yōu)惠：（3）農(nóng)業(yè)稅對改良土壤、提高地力、增加肥力、植樹造林等有助于環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動給予稅收優(yōu)惠等。稅收限制與稅收優(yōu)惠相結(jié)合的辦法，形成了限制污染、鼓勵保護環(huán)境與資源的政策導(dǎo)向。但是，面對日益嚴峻的環(huán)境形勢，相對于社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，稅收在環(huán)保方面應(yīng)有的作用尚未得到充分有效發(fā)揮，還存在著很多問題。
　　4.生態(tài)稅費政策問題分析。（1）主體稅種缺位，環(huán)保資金難保證。隨著環(huán)境污染程度的加劇和污染范圍的擴大，治理與改善環(huán)境狀況的任務(wù)日益艱巨，要求財政提供的資金不斷增加。世界各國的經(jīng)驗表明，在保護環(huán)境的各項措施中，稅收具有舉足輕重的作用，而征收環(huán)境保護稅則是籌集環(huán)保資金的最有效方法。然而，我國現(xiàn)行稅法中卻沒有以保護環(huán)境為目的針對污染行為和產(chǎn)品課稅的專門性稅種，即環(huán)境保護稅（以下簡稱環(huán)保稅），到目前為止環(huán)保資金主要通過征收排污費籌集而非稅收渠道籌集。環(huán)保稅在整個生態(tài)稅收體系中應(yīng)處于主體地位，該稅種的缺位既限制了稅收對污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，也難以形成專門用于環(huán)境保護的稅收收入來源，而單純依靠收費籌集的環(huán)保資金已經(jīng)很難滿足日趨嚴峻的環(huán)境形勢的需求，所以開征環(huán)保稅已勢在必行。（2）排污收費制度立法層次低，征管不到位。主要表現(xiàn)在以下兩方面：排污收費只屬于政府行為，立法層次也低，權(quán)威性差。在大量的亂收費和亂攤派使企業(yè)負擔(dān)能力很低的情況下，排污費難免會使污染者認為是在承擔(dān)政府的某種“攤派”，因而產(chǎn)生抵觸心理。再加之征收工作缺乏剛性，隨意性強，征管不到位，有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象普遍存在。對拒繳和挪用排污費者的處罰力度不夠，現(xiàn)行《稅收征管條例》規(guī)定對逾期拒不繳納排污費的，處以應(yīng)繳納排污費數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。這樣規(guī)定罰款的額度明顯過輕。此外，《條例》對環(huán)保專項資金使用者不按批準用途使用的行為，僅僅規(guī)定責(zé)令限期改正，逾期不改正的，剝奪其10年申請專項資金的權(quán)利，并處以挪用資金數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款，這也是極其微弱的處罰。（3）相關(guān)稅種設(shè)計時環(huán)保因素考慮不夠，生態(tài)功能難以有效發(fā)揮。主要是：資源稅。首先，性質(zhì)定位不合理。國外的資源稅多采用普遍征收為主、級差調(diào)節(jié)為輔的原則。而我國現(xiàn)行資源稅的指導(dǎo)思想則是“調(diào)節(jié)級差與普遍征收相結(jié)合”，這種性質(zhì)定位不僅與世界潮流相悖，而且由于其沒有給出資源價格，不能將資源開采的社會成本內(nèi)部化，因而極大地限制了資源稅作用的有效發(fā)揮。其次，征稅范圍過窄（只對礦產(chǎn)品開采和鹽的生產(chǎn)征稅，使大量具有生態(tài)價值的水、森林、草原、灘涂等資源長期處于稅收監(jiān)控之外）。這與公平稅負原則不相符。第三，稅額設(shè)置不合理。納稅人所納稅額主要取決于資源的開采條件，而與該資源開采造成的環(huán)境影響無關(guān)，嚴重地弱化了稅收對資源的保護作用。第四，計稅依據(jù)有待調(diào)整?，F(xiàn)行資源稅的計稅依據(jù)是納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅資源的銷售數(shù)量或使用數(shù)量。這意味著對企業(yè)已經(jīng)開采而未銷售或使用的應(yīng)稅資源不征稅，鼓勵了企業(yè)和個人對資源的無序開采，導(dǎo)致資源的積壓和浪費。消費稅。消費稅設(shè)立時沒有考慮消費應(yīng)稅產(chǎn)品的行為所產(chǎn)生的外部環(huán)境成本，只在統(tǒng)一征收增值稅的基礎(chǔ)上再疊加征收一道消費稅，而且消費稅征稅對象只限于5大類、11種消費品，而其中與環(huán)境有關(guān)的僅有8種，課稅范圍過窄，一些容易給環(huán)境帶來污染的消費品沒有列入征稅范圍（如電池、化肥、一次性產(chǎn)品如飲料容器、塑料袋等），這對環(huán)境的保護也是極其不利的。城市維護建設(shè)稅和車船使用稅。城市維護建設(shè)稅是以增值稅、消費稅和營業(yè)稅的實繳稅額為計稅依據(jù)，專門為城市維護建設(shè)（包括環(huán)境治理）而征收的一種地方稅。稅款具有?？顚Ｓ玫奶攸c。但此稅主要依賴于上述三稅，稅基不穩(wěn)定。若三稅減免，此稅也跟著減免，影響了環(huán)保資金的來源。另外，在車船使用稅中則規(guī)定機動車船主要按輛或載重噸位征收而與車輛由于性能、油耗和尾氣排放量對環(huán)境的污染程度沒有關(guān)系，這也極其不合理。（4）生態(tài)稅收優(yōu)惠形式單一，整體協(xié)調(diào)性差。我國現(xiàn)行稅制在流轉(zhuǎn)稅、所得稅和其他稅種中直接或間接地合有環(huán)保性質(zhì)的稅收優(yōu)惠，在環(huán)境與資源保護方面起到一定作用。但也存在以下弊端：稅收優(yōu)惠在形式上過于單一，僅限于減稅與免稅，受益面較窄，且缺乏明顯的針對性與靈活性，影響了稅收優(yōu)惠措施的實施效果。分散在某些稅種中的生態(tài)稅收優(yōu)惠措施過于零星、分散，大多為臨時性、階段性的保護政策，缺乏系統(tǒng)性與前瞻性。有些稅收優(yōu)惠措施在扶持或保護一些產(chǎn)業(yè)或部門利益的同時，而對生態(tài)環(huán)境的保護卻起了負面作用。
　　三、建立生態(tài)稅制的模式構(gòu)想
　　1.對排污收費實行費改稅，開征專門的環(huán)境保護稅。（1）根據(jù)中央“清費立稅”的精神，對現(xiàn)行排污收費制度進行稅收化改造，提升其立法層次，開征專門的環(huán)保稅。應(yīng)首先選擇工業(yè)污水、工業(yè)固體垃圾以及超過國家環(huán)保標準的噪聲作為課稅對象，待條件成熟后，再進一步擴大征稅范圍。（2）可借鑒國外的通行做法，以污染物的排放量及濃度作為稅基，即按照納稅人某種行為活動所產(chǎn)生污染物的實際數(shù)值（或估計值）來計稅。這樣做一方面可直接刺激企業(yè)改進治污技術(shù)，減少其廢物排放；另一方面這種以排污量為稅基的做法使企業(yè)可以選擇最適合自己的治污方式，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。（3）環(huán)保稅率應(yīng)使企業(yè)的邊際控制成本與邊際社會損失成本相等。過高，將抑制生產(chǎn)活動，過低，將難以有效發(fā)揮。（4）環(huán)境保護稅可作為地方稅，由地方稅務(wù)機關(guān)負責(zé)征收管理并按照“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，這樣才能真正做到“取之于環(huán)保，用之于環(huán)保，造福于社會?！蓖瑫r，應(yīng)加強環(huán)保部門與稅務(wù)部門之間的聯(lián)系，明確各自職責(zé)。環(huán)保部門負責(zé)定期對污染源進行監(jiān)測，及時向稅務(wù)部門提供計稅信息，而稅務(wù)部門則負責(zé)稅款的征繳。才能形成合力。（5）懲罰力度要加大。建議將生態(tài)稅法寫入《國家職業(yè)病防治法規(guī)劃》中，使各級地方政府在考慮經(jīng)濟發(fā)展的同時也一并考慮生態(tài)環(huán)保及職業(yè)病的防控，對違法者懲處一定要嚴厲，這樣才能從源頭上達到標本兼治。
　　2.改革相關(guān)稅種，增強其環(huán)保功能。（1）改革資源稅。主要應(yīng)從以下幾方面入手：確立普遍征收為主的征收機制。建立一般性質(zhì)的資源稅，向所有自然資源開采、生產(chǎn)單位和個人普遍征收，并合理確定資源的價格，目的是通過征稅調(diào)節(jié)自然資源的供給和需求，進而影響自然資源配置。擴大征收范圍。首先應(yīng)將水資源、森林資源和草場資源納入征稅范圍，以解決我國日益突出的缺水和水污染問題以及森林、草場資源的生態(tài)破壞問題。待條件成熟后，再將其他資源如土地、海洋、地?zé)岬纫布{入征收范圍。調(diào)整稅率。首先，對鐵、煤、石油等非再生的金屬和非金屬礦產(chǎn)品實行定額稅率與比例稅率相結(jié)合的復(fù)合計稅辦法。其次，對所有應(yīng)稅資源普遍調(diào)高單位稅額或稅率，并適當(dāng)拉大稅檔之間的級距。目的是通過提高稅負和運用差別稅率，對高污染、高排放、容易造成化學(xué)中毒的企業(yè)課以重稅并促其整改。完善計稅依據(jù)。對從量定額征收的應(yīng)稅資源的計稅數(shù)量由銷售或使用數(shù)量改為實際開采或生產(chǎn)數(shù)量，而對是否已經(jīng)銷售或使用則不予考慮。重在源頭上樹立生態(tài)意識。（2）完善消費稅。擴大征稅范圍。將那些用難以降解的材料制造、在使用中會對環(huán)境造成嚴重污染的各類包裝物品、一次性使用的電池等產(chǎn)品列入消費稅的課征范圍。在繼續(xù)對不同排氣量的小汽車實行差別稅率的基礎(chǔ)上，對排氣量相同的小汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而實行區(qū)別對待，以體現(xiàn)對具有環(huán)保功能的汽車在稅收上的優(yōu)惠，從而促使消費者做出有利于降低污染的消費選擇。提高稅率。應(yīng)對既危害健康又污染環(huán)境的香煙、鞭炮、焰火等消費品以及用引起公害的不可再生資源為原料生產(chǎn)加工的汽油、柴油等消費品課以重稅。（3）改革其他相關(guān)稅種。改革城市維護建設(shè)稅，首先將其由附加稅改為獨立稅，使其擁有獨立的稅基，成為獨立的稅種；其次，把征稅范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅名改為城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅。改革車船使用稅，首先應(yīng)統(tǒng)一現(xiàn)行的車船使用稅和車船牌照使用稅為車船稅，使之成為一個真正的財產(chǎn)稅稅種；其次，根據(jù)車船污染程度確定不同的差別稅率，按污染程度分檔征收，并對生產(chǎn)、銷售以及購買環(huán)保節(jié)能型車船給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠：第三，適當(dāng)提高征收標準，使其在緩解交通擁擠的同時減少大氣污染。
　　3.完善稅收優(yōu)惠措施，優(yōu)化生態(tài)稅收體系。首先，增加生態(tài)稅收優(yōu)惠形式。除繼續(xù)保留必要的減免稅優(yōu)惠形式外，還應(yīng)增加投資抵免、加速折舊（對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中使用的無污染或減少污染的機器設(shè)備實行加速折舊制度以調(diào)動企業(yè)進行循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的積極性）等優(yōu)惠手段，合理有效地引導(dǎo)資金流向，激勵企業(yè)向低污染低排放方向發(fā)展。逐步淘汰不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的工藝、設(shè)備和材料，關(guān)閉粉塵危害嚴重、不具備職業(yè)病防護條件的小礦山、小水泥廠、小冶金廠、小陶瓷廠等。其次，盡可能取消或調(diào)整不利于環(huán)保的優(yōu)惠政策。如對農(nóng)膜、農(nóng)藥特別是劇毒農(nóng)藥的優(yōu)惠增值稅稅率的待遇。此外，還應(yīng)根據(jù)我國的環(huán)保目標，嚴禁或嚴格限制有毒、有害化學(xué)品及可能對我國環(huán)境造成重大危害產(chǎn)品的進口，大幅提高上述有毒、有害產(chǎn)品的進口關(guān)稅。此外，對于有過對生態(tài)環(huán)境違法行為的企業(yè)，應(yīng)予以一票否決，取消任何的榮譽資格。
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