我國速生豐產(chǎn)用材林發(fā)展的政策體系研究

　　摘要：我國速生豐產(chǎn)用材林雖然有一定發(fā)展，但現(xiàn)在仍存在數(shù)量不足、質(zhì)量不高等問題。文章在對問題進行分析后，認為在當前條件下，我國速生豐產(chǎn)用材林主要以政策扶持體系為主，并提出了相關的政策扶持體系。
　　關鍵詞：速生豐產(chǎn)用材林 存在問題 政策體系
　　中圖分類號：F316.2 文獻標識碼：A
　　文章編號：1004—4914（2012）06—292—02
　　一、我國速生豐產(chǎn)用材林存在的問題
　　世界許多國家目前已把定向培育、集約化經(jīng)營人工用材林作為解決木材供需矛盾的根本途徑，并成為保護天然森林資源、維護生態(tài)平衡的戰(zhàn)略舉措。人工用材林種植在很多國家已成為主導產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重地位。據(jù)第七次森林資源清查，我國人工林保存面積0.62億hm²，蓄積19.61億m³，人工林面積繼續(xù)保持世界首位。在我國作為定向培育、集約化經(jīng)營的速生豐產(chǎn)用材林，從2002年速生豐產(chǎn)用材林基地建設工程啟動以來，取得了前所未有的發(fā)展，按照規(guī)劃，截止到2010年工程第二期結(jié)束時，速生豐產(chǎn)用材林建設面積將達到920萬hm²，但單產(chǎn)和質(zhì)量較國外差距巨大。目前進入采伐利用期的人工林，因材種和質(zhì)量問題，相當部分不能滿足加工工藝和市場需要，造成資源巨大浪費和產(chǎn)品結(jié)構性、質(zhì)量性短缺。
　　1.造林面積有所增加，但數(shù)量不足。自從速豐林工程啟動以來，18個重點地區(qū)已經(jīng)營造速生豐產(chǎn)用材林43.93萬hm²，但僅占全國速生豐產(chǎn)用材林的23.5%。按培育目的分，紙漿原料林6.3萬hm²，占14.69%；人造板原料林10.86萬hm²，占25.31%；大徑級用材林14.09萬hm²，占32.83%；其他工業(yè)原料林11.66萬hm²，占27.17%，從以上分析可以看出材種分布格局大概形成，但截止2005年底僅完成“十五”期間造林任務的79%。21世紀的未來10年，中國木材及林產(chǎn)品需求量仍將穩(wěn)步上升。到2015年木材需求總量約為4億m³；人造板及各種裝飾板材需求總量約為3600萬m³；其他林產(chǎn)品的需求總量也將有一定的增加。速生豐產(chǎn)用材林建設在2002年，各項造林面積達到最大。這是因為2002年國家把重點地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林納入林業(yè)六大工程之一。以后隨著林地的減少，各項政策扶持不到位等原因，各項造林面積逐步減少。速生豐產(chǎn)用材林總量不足的矛盾依然十分突出。所以，速生豐產(chǎn)用材林空間發(fā)展?jié)摿薮蟆?br/>　　2.發(fā)展速度快，但質(zhì)量不高。根據(jù)第六次全國森林資源清查（1999—2003年）結(jié)果：全國人工林面積5325.73萬hm²，占森林面積的31%，比第五次森林資源清查的4666.69萬hm²增加了14.1%，其發(fā)展速度和規(guī)模均居世界首位。但是，人工林蓄積量（15.05億m³）僅占森林蓄積量的12%。人工林林分平均單位面積蓄積量只有28.26m³/hm²，遠遠低于世界平均水平。在新西蘭，18%的人工林解決了它整個國內(nèi)木材的98%，澳大利亞也一樣，用不到1%的林地，解決了國內(nèi)50%的木材生產(chǎn)量，而且這兩個國家林產(chǎn)品在國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)排名當中都是在前二三位，成為國家的一個經(jīng)濟支柱。我國現(xiàn)有速生豐產(chǎn)用材林近180.54萬hm²，但平均年生長量為9～12m³/hm²，遠遠低于新西蘭、瑞典、巴西等林業(yè)先進國家的30m³左右水平。所以，我國應該借鑒國外先進經(jīng)驗，提高速生豐產(chǎn)用材林的質(zhì)量。
　　3.布局結(jié)構不穩(wěn)定，大徑級珍貴用材林供應不足。從我國速生豐產(chǎn)用材林發(fā)展情況來看，速生豐產(chǎn)用材林生產(chǎn)主要以工業(yè)原料林為主，大徑級珍貴樹種少。從各年造林面積看，工業(yè)原料林最多，但目前主要提供杉松類、楊樹、按樹的中、小徑材，生產(chǎn)的林產(chǎn)品檔次低、質(zhì)量差，從而造成優(yōu)質(zhì)木材短缺和普通品種供過于求。據(jù)國家林業(yè)局統(tǒng)計，國內(nèi)木材消耗的主要行業(yè)為建筑及裝修、人造板及家具制造、造紙、煤炭、化工、鐵道及文化用品等。其中，建筑及裝修行業(yè)領域木材消耗量為4000萬m³，所占份額22.9%；人造板及家具制造業(yè)木材消耗量達到5000萬m³，占消耗總量的28.6%；造紙業(yè)的消耗量為6000萬m³，所占比例為34.2%；農(nóng)業(yè)、水利等其余用材量為2500萬m³，占木材消耗總量的14.3%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，中國現(xiàn)有速生豐產(chǎn)林基本上能滿足人造板業(yè)、造紙業(yè)的需求，工業(yè)原料林供給量達60%以上，而建筑、家具、裝修等所用大徑級材的供給不足。因此，必須進一步實施分類經(jīng)營，采取高度集約經(jīng)營的方式，大幅度提高林地生產(chǎn)力，以較少的土地和較短的周期，大幅度定向培育各種優(yōu)質(zhì)大徑級速生林。從布局來看，由于沒有根據(jù)當?shù)刈匀毁Y源條件和市場需求，來合理規(guī)劃速生豐產(chǎn)用材林的分布，從而造成資源浪費，收益降低。
　　造成以上問題，盡管有技術方面的原因，但在速生豐產(chǎn)用材林發(fā)展不太完善的初期，還是應該給予政策扶持，以促進其健康快速發(fā)展。針對我國速生豐產(chǎn)用材林發(fā)展特點，應該考慮以下政策體系。
　　二、促進速生豐產(chǎn)用材林發(fā)展的政策體系
　　1.林地政策。林地是種植速生豐產(chǎn)用材林最主要的自然基礎和條件，也是林農(nóng)生產(chǎn)和生活所必需的物質(zhì)基礎。如果林地過小，無法對速生豐產(chǎn)林實行規(guī)?；?jīng)營，而且也不能抗御和防范市場風險，不能獲得良好的經(jīng)濟效益。與耕地不同，速生豐產(chǎn)用材林與農(nóng)作物相比，生長周期長，所以在林地政策上，應遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。要按照“穩(wěn)定所有權、放活使用權、尊重經(jīng)營權、保障收益權”的思路，在穩(wěn)定所有權的同時，放活使用權和經(jīng)營權，進一步推進林地的所有權與使用權、使用權與經(jīng)營權的分離，積極地推進林地使用權的合理有序流轉(zhuǎn)，構建全國規(guī)范統(tǒng)一的林地使用權市場。正確引導林地資源的適度集中，以便促進林地資源的規(guī)?；?jīng)營。在不改變林地使用用途的前提下，允許在合同規(guī)定的期限內(nèi)，通過合法程序進行流轉(zhuǎn)，以充分保障種植速生豐產(chǎn)用材林造林主的積極性。
　　2.投資政策。速生豐產(chǎn)用材林是兼具生態(tài)效益、追求經(jīng)濟效益的最大化的產(chǎn)業(yè)工程，因此，要以經(jīng)濟利益為導向，堅持“誰建設、誰投資、誰受益”物質(zhì)利益原則，積極調(diào)動社會各方面的力量投資速生豐產(chǎn)用材林建設，以充分實現(xiàn)投資主體的多元化。實行以市場融資為主，政府適當扶持，多層次、多渠道的投入機制。一是堅持民營資本在速生豐產(chǎn)用材林建設中的主體地位，積極開展以股票、企業(yè)債券、信托、基金等現(xiàn)代金融工具引導民營資本向速生豐產(chǎn)用材林領域的集中；不但要疏通銀行融資渠道，還要進行科學的探索，引導速生豐產(chǎn)用材林企業(yè)面向社會公開募集發(fā)展資金；對國有或集體所有的速生豐產(chǎn)用材林，要通過參股、聯(lián)營、兼并、收購等方式，實現(xiàn)股權結(jié)構的多樣化。二是建立速生豐產(chǎn)用材林投資建設基金，吸納社會閑散資金，投入生產(chǎn)經(jīng)營速生豐產(chǎn)用材林建設；三是建立速生豐產(chǎn)用材林造林政府補助機制；速生豐產(chǎn)用材林在提供木材實現(xiàn)經(jīng)濟效益的同時，也發(fā)揮了生態(tài)和社會效益，具有“公共產(chǎn)品”的特性，那么政府應作為受益人的買單者，給予合理的補償。四是爭取國際金融組織特別是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的貸款項目，使速生豐產(chǎn)用材林的資金得到最有效的保障。因為國際金融組織貸款具有還款期限長、資金穩(wěn)定、使用效益高等特點。
　　3.保險政策。大力加快有關森林保險制度的建設，建立速生豐產(chǎn)用材林強制保險制度，以擴大林業(yè)保險所涉及的范圍，增加保險責任范圍，提高速生豐產(chǎn)用材林抗御自然風險的能力，化解由自然風險帶來的損失，突破速生豐產(chǎn)用材林貸款的瓶頸作用。建立以高參保、高覆蓋、低保費、合理賠償為特征，不以贏利為目的速豐林保險體系，既具有一般商業(yè)保險的特點，bKkl744T656s/u+qYr3VxQ==又有別于一般商業(yè)性保險的以保費收入和政府財政補貼共同支撐的林業(yè)政策性保險運營模式。不但要做到平衡被保險人與保險人之間、政府與保險人之間的各種利益關系，而且還要根據(jù)投保人的經(jīng)濟能力和保險人的盈利能力以及社會經(jīng)濟的總體發(fā)展水平，以科學合理地確定保費與政府財政補貼的比例。確保投保人、保險人、政府三方的利益，使投保人有可靠的保險依靠，保險人能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。
　　4.貸款政策。由于速生豐產(chǎn)用材林投資建設規(guī)模較大、所面臨的自然風險較高，資金回收期與其他行業(yè)相比比較長，所以貸款風險比一般商業(yè)項目大，取得商業(yè)銀行貸款困難重重。應該將大型速生豐產(chǎn)用材林項目貸款納入國家政策性銀行貸款范疇，并給予一定比例和期限的財政貼息。并根據(jù)南北方速生豐產(chǎn)用材林經(jīng)營周期的不同，對周期長的適當延長貸款期限。南方樹種生長期短貸款期限最好確定為8—10年，北方周期長應該確定為12—15年，寬限期為5—8年。速生豐產(chǎn)用材林專項貼息比例由中’央和地方財政各貼息3%，對于貼息年限最好不少于3年。另外，還要積極創(chuàng)新速生豐產(chǎn)用材林商業(yè)貸款的組織運行模式。允許造林主體在獲得保險公司承保后，以合法產(chǎn)權作為抵押，在保險金額的范圍內(nèi)向銀行申請貸款。
　　5.稅費政策。對速生豐產(chǎn)用材林的稅費政策應該本著“多取少予、減輕稅賦、讓利于民”為原則，把降低林農(nóng)稅費作為減輕林農(nóng)負擔的重要內(nèi)容，一是徹底清理稅費名目，取消違法設立的不合理稅費，規(guī)范有關行政事業(yè)收費項目；對于未經(jīng)省級以上人民政府及其財政、價格部門批準的，在法律、法規(guī)規(guī)定之外，向木材生產(chǎn)經(jīng)營者攤派收取的不合理費用應予取消。二是降低稅率。要降低木材和竹材的稅收稅率，對速生豐產(chǎn)用材林基地產(chǎn)出的木材實行減收或者免收。
　　6.資源管理政策。要改革速生豐產(chǎn)用材林資源管理制度，給予速生豐產(chǎn)用材林造林主一定的采伐自主性。在明晰森林資產(chǎn)權屬的基礎上，根據(jù)“分類經(jīng)營、分類管理”的思想，建立一套符合速生豐產(chǎn)用材林自身特點和規(guī)律，外部強制與內(nèi)部約束結(jié)合、經(jīng)濟驅(qū)動與法律約束并舉，有利于保障速生豐產(chǎn)用材林經(jīng)營自主權的森林資源管理制度。林業(yè)資源管理部門要淡化自身的外部控制作用，強化速生豐產(chǎn)用材林造林主體的自我約束，使經(jīng)營者能結(jié)合自身的實際利益，依據(jù)按照經(jīng)營目的編制的速生豐產(chǎn)用材林經(jīng)營方案，科學合理地確定速生豐產(chǎn)用材林的采伐方式和采伐面積。按照速生豐產(chǎn)用材林主管部門審批的采伐限額執(zhí)行，并且保持5年不變，允許年度間跨轉(zhuǎn)調(diào)劑使用，但是不能超過核定的采伐總量。
　　7.森林資產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場政策。由于我國資產(chǎn)化管理水平較低，所以有效的森林資產(chǎn)市場體系尚未形成，易造成森林資產(chǎn)流轉(zhuǎn)無序化，林業(yè)存量資產(chǎn)效益低下。更重要的是森林資產(chǎn)市場的缺失，特別是林地流轉(zhuǎn)市場的不健全，直接造成速生豐產(chǎn)用材林投資人買青山難、退出難、銀行處置難等諸多問題。因此，加快建設和培育全國及若干區(qū)域性森林資產(chǎn)市場，是推進速生豐產(chǎn)用材林建設的關鍵舉措。要抓緊建立林業(yè)資產(chǎn)評估標準，完善評估方法，組建獨立化、專業(yè)化的林業(yè)資產(chǎn)評估機構，提高林業(yè)資產(chǎn)評估的權威性、科學性和準確性。
　　（作者簡介：王超群，河南省商丘市梁園區(qū)園林綠化管理處；秦偉，河南省滎陽市王村鎮(zhèn)政府；崔淑程，河南省滎陽市城關鄉(xiāng)政府；馬花如，北京林業(yè)大學）
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