司法建議對(duì)公共政策回應(yīng)和引導(dǎo)的路徑分析——以首屆全國(guó)法院優(yōu)秀司法建議為樣本

薛海明邢江孟蔣陸軍

司法建議對(duì)公共政策回應(yīng)和引導(dǎo)的路徑分析——以首屆全國(guó)法院優(yōu)秀司法建議為樣本

薛海明*邢江孟**蔣陸軍***

**邢江孟:重慶市渝北區(qū)人民法院研究室法官。***蔣陸軍:重慶市九龍坡區(qū)人民法院法官。

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案,“是社會(huì)管理的重要手段,更是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要依據(jù)”①周迅:《社會(huì)管理創(chuàng)新視域下公共政策的司法落實(shí)途徑》,www.njxwfy.gov.cn/ www/xwfy/fydt8.html.。公共政策的公共性,意指公共理性和公共價(jià)值,從應(yīng)然的角度,其應(yīng)代表“道德、效率、正義和傳統(tǒng)”。②Sorauf,FrankJ,ThePublicInterestPeconsidered,TheJournalofPolitics,1957,19 (4,Nov.).然而基于政策應(yīng)付短期事態(tài)的特點(diǎn)和形成中程序與參與主體的制約,特別是由于政策具有明顯的單一目標(biāo)取向,因此往往存在對(duì)相關(guān)主體的利益調(diào)整失衡和思慮不周的可能。③[美]羅格·魯茨:《法律的“烏龍”:公共政策的意外后果》,劉呈蕓譯,載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第2期。

由于公共政策的靈活性,一些政策往往未被整合進(jìn)法律、法規(guī)及規(guī)章?；谒痉ū粍?dòng)性的特點(diǎn),法院裁判不可能也不適宜深度介入超出案件范圍之外的領(lǐng)域,憲法和法律也未賦予審判機(jī)關(guān)形成公共政策的職責(zé)和權(quán)力。然而我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的劇烈轉(zhuǎn)型使得公共政策的實(shí)施情況不斷反映到司法領(lǐng)域,縱觀我國(guó)各類審判尤其是在行政審判中,涉及公共政策的案件數(shù)量眾多,給被動(dòng)性和中立性的司法提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。司法建議通過(guò)“審判外的方式參與社會(huì)治理、對(duì)社會(huì)機(jī)制進(jìn)行管理和促進(jìn)”,④范愉:《訴前調(diào)解與法院的社會(huì)責(zé)任——從司法社會(huì)化到司法能動(dòng)主義》,載《法律適用》2007年第11期。其非強(qiáng)制性的特點(diǎn)為司法介入公共政策進(jìn)行了有效的緩沖,也為其提供了一種可行的思路和可操作性的路徑。本文選取60個(gè)首屆全國(guó)9法院優(yōu)秀司法建議,嘗試將司法建議對(duì)公共政策的回應(yīng)和引導(dǎo)的路徑進(jìn)行分析梳理,總結(jié)出司法是如何參與社會(huì)治理、如何在公共政策形成、變遷和完善上體現(xiàn)影響力

一、據(jù)以研究的樣本及特征

2011年9月,最高人民法院?jiǎn)?dòng)“第一屆全國(guó)法院優(yōu)秀司法建議”評(píng)選工作,從各級(jí)法院報(bào)送的司法建議中選出60件優(yōu)秀司法建議,并從60件中擇優(yōu)評(píng)選出10件作為“全國(guó)法院十大司法建議”。由于樣本較多,本文僅對(duì)“十大司法建議”進(jìn)行內(nèi)容分析,其余50件只做關(guān)鍵詞研究,以期闡釋人民法院司法建議在回應(yīng)和引導(dǎo)公共政策方面的功能和作用。優(yōu)秀司法建議(其中1—10為十大司法建議)具體情況如表1所示:

建議單位　被建議單位　主題10 海南省高院海南省海洋與漁業(yè)廳、省交通廳、省國(guó)土環(huán)境資源廳進(jìn)一步促進(jìn)海南省海洋漁業(yè)、港航業(yè)發(fā)展和海洋環(huán)境保護(hù)11北京市二中院　司法部　完善司法行政部門(mén)復(fù)議方式,規(guī)范證據(jù)采集行為12　北京市一中院　工信部電信管理局、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心促進(jìn)域名注冊(cè)體制健康和諧發(fā)展13　北京市一中院　中國(guó)證監(jiān)會(huì)　規(guī)范證券監(jiān)督管理行政執(zhí)法及應(yīng)訴行為14　北京市二中院　中國(guó)音像著作權(quán)集體管理協(xié)會(huì)規(guī)范著作權(quán)信托行為15　天津市和平區(qū)法院　天津市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心中國(guó)音像著作權(quán)集體管理協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)規(guī)范醫(yī)療保險(xiǎn)就診、審核監(jiān)督、結(jié)算方式16天津市河?xùn)|區(qū)法院　人人樂(lè)商業(yè)有限公司　經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品安全管理17　河北省張家口市中院　河北省農(nóng)村信用聯(lián)社張家口市辦事處提升經(jīng)營(yíng)效益18　河北省崇禮縣法院　河北省崇禮縣委、縣政府完善和創(chuàng)新信貸管理機(jī)制、有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、制止企業(yè)重炮作業(yè),減少社會(huì)矛盾糾紛19　山西省沁源縣法院　山西省沁源縣郭道鎮(zhèn)政府嚴(yán)格實(shí)施20　內(nèi)蒙古阿榮旗法院　內(nèi)蒙古阿榮旗水務(wù)局　規(guī)范河道采砂及疏浚行為,切實(shí)加政府批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃,強(qiáng)河道管理21遼寧省葫蘆島市中院　遼寧省葫蘆島市政府　行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴22　吉林省松原市法院　吉林省松原市委、市政府依法推進(jìn)三項(xiàng)制度落實(shí)、全面促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展23　黑龍江省高院　黑龍江省政府　加強(qiáng)煤礦監(jiān)管、妥善化解涉煤礦矛盾糾紛24　哈爾濱市中院　哈爾濱市房產(chǎn)住宅局　行政機(jī)關(guān)在房屋權(quán)屬登記和應(yīng)訴中的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

續(xù)表

續(xù)表

縱觀60件司法建議,可發(fā)現(xiàn)存在以下特征:

1.強(qiáng)調(diào)為地方政治經(jīng)濟(jì)服務(wù),地方化特征明顯。這也是多年來(lái)強(qiáng)調(diào)的司法服務(wù)發(fā)展大局的具體體現(xiàn)。僅十大司法建議中具有地方特色的就有4個(gè)。如上海市浦東新區(qū)人民法院針對(duì)涉世博工程的問(wèn)題和隱患提出的加強(qiáng)涉世博工程建設(shè)管理的建議;成都中院在汶川地震后提出的預(yù)防、減少災(zāi)后救助、重建可能引發(fā)行政訴訟的建議等。

2.將是否得到領(lǐng)導(dǎo)批示作為司法建議效果是否良好的重要標(biāo)準(zhǔn)。60件司法建議中,有12件得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示,僅十大司法建議中就有5件得到批示,其中不乏時(shí)任總理溫家寶、時(shí)任政法委書(shū)記周永康等領(lǐng)導(dǎo)的批示?？梢?jiàn)是否得到高層領(lǐng)導(dǎo)的批示和認(rèn)可是司法建議是否優(yōu)秀、效果是否良好的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。除領(lǐng)導(dǎo)批示之外,還有部分建議將得到領(lǐng)導(dǎo)重視作為實(shí)施效果良好的具體體現(xiàn)。

3.回應(yīng)金融、教育、衛(wèi)生、福利、環(huán)境等多領(lǐng)域公共政策,涉及范圍廣泛。從被建議單位來(lái)看,涉及政府管理、公安司法、人力資源、社會(huì)保障、城市建設(shè)、征地拆遷、廣電通信、能源交通、環(huán)境保護(hù)、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域,司法建議已深度介入了社會(huì)生活,反映的問(wèn)題也非常精準(zhǔn)。

續(xù)表

二、司法建議對(duì)公共政策的回應(yīng)方法和路徑

“公共政策從內(nèi)容上分為宏觀政策和微觀政策。前者如對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展作出的宏觀調(diào)控政策;后者指針對(duì)具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域作出的調(diào)控政策,如金融、教育、衛(wèi)生、福利、環(huán)境政策等?！焙暧^政策與一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局相關(guān),需要司法能夠發(fā)揮職能作用服務(wù)大局;微觀政策涉及社會(huì)生活方方面面,與民眾權(quán)益保障息息相關(guān)。數(shù)量眾多的公共政策在實(shí)施過(guò)程中,由于不斷地對(duì)變動(dòng)中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系作出調(diào)整,必然會(huì)產(chǎn)生各類矛盾糾紛,需要司法進(jìn)行分析、研判,提供預(yù)防性的措施對(duì)公共政策進(jìn)行回應(yīng)和關(guān)注,使司法與公共政策在一定時(shí)期內(nèi)相契合。

(一)對(duì)關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共政策持續(xù)關(guān)注并出謀劃策

“司法建議是人民法院基于我國(guó)特殊國(guó)情而向社會(huì)提供的一種主動(dòng)服務(wù)”,這一判斷在關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的司法建議中表現(xiàn)尤為突出。針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的司法建議,往往著眼于主動(dòng)回應(yīng),并從法院的視角提出一些完善建議,促進(jìn)政策的執(zhí)行與適用更為理性與規(guī)范。司法的能動(dòng)性在此類建議中體現(xiàn)較為明顯。60件司法建議中,涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的司法建議有10件,這些建議既有具體問(wèn)題的改進(jìn)意見(jiàn),又有全局性、系統(tǒng)性的問(wèn)題和對(duì)策。

例如,江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院對(duì)2008年以來(lái)全市法院審理的金融糾紛案件調(diào)研后,針對(duì)金融安全問(wèn)題,提出了綜合施策,推動(dòng)民間借貸有序發(fā)展,高度關(guān)注不良金融債權(quán)轉(zhuǎn)讓,減少資產(chǎn)流失,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民資金互助社、非融資性擔(dān)保公司監(jiān)管,加大創(chuàng)安力度,推動(dòng)金融生態(tài)建設(shè)的建議,該建議敏銳地抓住了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中的突出問(wèn)題,主動(dòng)建言獻(xiàn)策,得到高度重視,鹽城市金融辦牽頭銀監(jiān)、人行、公安、工商、宣傳等部門(mén),在全市范圍內(nèi)深入組織了金融專項(xiàng)整治系列活動(dòng)。

又如四川省成都市中級(jí)人民法院在汶川地震發(fā)生后,及時(shí)向成都市政府法制辦提出如下建議:(1)避免兩級(jí)政府因?yàn)?zāi)后救助、重建成為被告;(2)兼顧應(yīng)急規(guī)則與法定程序;(3)注意實(shí)施強(qiáng)制拆除行為時(shí)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù);(4)規(guī)范抗震救災(zāi)中的征用行為;(5)加強(qiáng)災(zāi)后信息公開(kāi)工作;(6)積極應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的行政爭(zhēng)議。建議發(fā)出并經(jīng)轉(zhuǎn)發(fā)后,為川、甘、陜等地震災(zāi)區(qū)處理涉災(zāi)事務(wù)提供了良好的司法借鑒,有效避免了因?yàn)?zāi)糾紛的集中、大范圍爆發(fā),為保障災(zāi)后救助和重建工作的順利開(kāi)展,預(yù)防和減少涉災(zāi)行政訴訟提供了有效處理思路。

(二)對(duì)關(guān)涉民眾權(quán)益保障的公共政策,呼應(yīng)民眾需求實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉最大化

與司法裁判相比,司法建議可對(duì)案件之外、司法裁判無(wú)法涉及的相關(guān)權(quán)力和權(quán)利主體之需求充分關(guān)照,將司法調(diào)整的范圍,通過(guò)司法建議的方式,伴隨社會(huì)的發(fā)展、法治的進(jìn)步而不斷擴(kuò)大。對(duì)裁判文書(shū)中難以表述但又與案件系爭(zhēng)對(duì)象有關(guān)的問(wèn)題,在對(duì)善意而合法地行使行政權(quán)所制定的公共政策予以必要的支持和尊重的前提下,提醒被建議單位規(guī)范和完善管理,對(duì)權(quán)利主體的權(quán)益充分保護(hù),“在個(gè)人權(quán)利與社會(huì)整體利益之間,或在不同的相互矛盾的權(quán)益或價(jià)值觀念之間進(jìn)行協(xié)調(diào)”①陳弘毅:《論香港特別行政區(qū)法院的為限審查權(quán)》,載《中外法學(xué)》1998年第5期。,結(jié)合公眾道德情感認(rèn)同,盡最大可能滿足民眾對(duì)司法需求的同時(shí),兼顧多種價(jià)值追求,實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)福祉。北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院關(guān)于加強(qiáng)處方藥銷售渠道監(jiān)管的建議、天津市河?xùn)|區(qū)人民法院關(guān)于規(guī)范醫(yī)療保險(xiǎn)就診、審核監(jiān)督和結(jié)算方式的建議、湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院關(guān)于解決公交行業(yè)勞動(dòng)用工問(wèn)題等司法建議,均已超越傳統(tǒng)司法裁判權(quán)的邊界而將視野向公共政策中的權(quán)利保護(hù)進(jìn)行了延伸。

長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院在審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件中,發(fā)現(xiàn)涉公交企業(yè)的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件所占比重較高且群體性、集團(tuán)性案件呈明顯上升趨勢(shì),向長(zhǎng)沙市交通運(yùn)輸局提出加快經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變、嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)合同法、依法簽訂勞動(dòng)合同和發(fā)揮工會(huì)協(xié)調(diào)作用的司法建議,得到其高度重視并采取措施予以解決。通過(guò)該建議,各公交企業(yè)都依法簽訂了勞動(dòng)合同并規(guī)范勞動(dòng)用工,實(shí)現(xiàn)了對(duì)公交司機(jī)這一特殊勞動(dòng)者群體的權(quán)益保護(hù),是法院對(duì)民眾司法需求的一種正確回應(yīng)。

(三)對(duì)關(guān)涉行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的公共政策,著眼于行政相對(duì)人權(quán)利并促進(jìn)依法行政

司法建議在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政方面有廣闊的適用空間。尤其是在行政訴訟中,“不難發(fā)現(xiàn)原本處于邊緣化地位的司法建議制度已經(jīng)上升為行政審判的中心制度,成為與行政判決、裁定及決定并駕齊驅(qū)的第四類重要的行政訴訟法律文書(shū)”。②章志遠(yuǎn):《我國(guó)行政訴訟司法建議制度之研究》,載《法商研究》2011年第2期。最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》第4條規(guī)定:要高度重視司法建議工作。對(duì)于個(gè)案審理中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法方面存在的問(wèn)題,及時(shí)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議。對(duì)于政府決策和行政管理活動(dòng)中出現(xiàn)的共性問(wèn)題,書(shū)面報(bào)送當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府,為領(lǐng)導(dǎo)決策和改進(jìn)工作提供參考。此外,在民事訴訟和刑事訴訟中,也不同程度地反映出一些行政機(jī)關(guān)存在程序不規(guī)范等問(wèn)題。從發(fā)出數(shù)量上來(lái)看,60件司法建議中,涉及規(guī)范行政程序、糾正不當(dāng)行政行為問(wèn)題的司法建議有21件,反映出對(duì)促進(jìn)依法行政的高度關(guān)注。

表2

例如,浙江高院在立案審查方根祥等395人要求嘉興市政府退還違法侵占土地行政裁定不予受理(上訴)案中,發(fā)現(xiàn)案件起訴已經(jīng)超過(guò)法定期限,依法應(yīng)當(dāng)不予受理,但該案涉及征地補(bǔ)償和非法侵占土地,且系群體性、敏感性大要案,法院如果依法作出不予受理的裁定,從法律規(guī)定上看并無(wú)太大問(wèn)題,但無(wú)法解決幾百戶征地農(nóng)民的問(wèn)題,其訴求無(wú)法得到正確回應(yīng),社會(huì)矛盾只會(huì)愈演愈烈。在深入研究的基礎(chǔ)上,告知當(dāng)?shù)卣讣褪?guó)土資源廳所涉問(wèn)題處理存在的不妥之處,建議依法查處案件所涉的違法征地和非法占地問(wèn)題,按照有關(guān)政策妥善處理,切實(shí)保障失地農(nóng)民權(quán)益。建議發(fā)出后,嘉興市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善被征地人員基本生活保障和基本生活補(bǔ)助實(shí)施辦法》,所涉案件也已按照該辦法解決。該建議以解決社會(huì)問(wèn)題的法律智慧和經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)當(dāng)?shù)赝恋卣魇昭a(bǔ)償政策的調(diào)整,同時(shí)幫助失地農(nóng)民解決了基本的民生困難。

(四)對(duì)關(guān)涉社會(huì)管理的公共政策,注重從源頭發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并糾偏堵漏

司法建議在創(chuàng)新社會(huì)管理方面具有積極作用,針對(duì)“審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隱患風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題”①參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見(jiàn)》。,從個(gè)案中發(fā)現(xiàn)帶有隱患性、源頭性問(wèn)題和漏洞,及時(shí)提出切實(shí)可行的建議和預(yù)警,有效促進(jìn)被建議單位科學(xué)決策、完善管理、消除隱患、改進(jìn)工作、規(guī)范行為、健全制度,預(yù)防和減少社會(huì)矛盾,提高科學(xué)管理水平。60件司法建議中,共針對(duì)社會(huì)管理中存在的隱患性、源頭性問(wèn)題發(fā)出司法建議25件。

表3

續(xù)表

例如,北京市朝陽(yáng)區(qū)法院在審理一起生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案時(shí),發(fā)現(xiàn)原告患者對(duì)處方藥與非處方藥的區(qū)別缺乏了解,特別是對(duì)于處方藥的危險(xiǎn)性估計(jì)不足;未通過(guò)正常渠道獲得處方藥;被告涉案藥品最小包裝中所附說(shuō)明書(shū)與包裝結(jié)合不夠緊密,使患者在購(gòu)買藥品的同時(shí)獲取說(shuō)明書(shū)不夠便利;在處方藥的包裝和說(shuō)明書(shū)中缺乏對(duì)患者明確、清晰的警示語(yǔ)言,以提醒患者未經(jīng)醫(yī)師開(kāi)具處方服用藥品的嚴(yán)重后果。針對(duì)以上問(wèn)題,朝陽(yáng)法院向國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局提出如下司法建議:(1)通過(guò)多種方式大力加強(qiáng)對(duì)處方藥和非處方藥區(qū)別的宣傳;(2)加強(qiáng)對(duì)處方藥銷售渠道的監(jiān)管,保證未經(jīng)醫(yī)師開(kāi)具處方,處方藥不會(huì)被患者購(gòu)買或取得;(3)明確藥品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)供上市銷售的最小包裝附有說(shuō)明書(shū)的具體方式,保證上市銷售的藥品最小包裝與說(shuō)明書(shū)緊密結(jié)合;(4)對(duì)處方藥的包裝和說(shuō)明書(shū)加以適當(dāng)完善,強(qiáng)制要求各藥品生產(chǎn)企業(yè)將非處方藥的中文標(biāo)識(shí)和“非經(jīng)醫(yī)師開(kāi)具處方不得自行服用”的禁止性語(yǔ)言以粗體字的形式印制在藥品包裝和說(shuō)明書(shū)的醒目位置。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局在收到建議函后,深刻剖析了問(wèn)題產(chǎn)生的體制和機(jī)制方面的原因,明確表示將采取四項(xiàng)措施推進(jìn)處方藥與非處方藥分類管理工作的開(kāi)展。朝陽(yáng)法院這一建議,彌補(bǔ)了消費(fèi)者誤用處方藥的不足,對(duì)保障患者生命健康發(fā)揮了積極作用。

又如,廣西高院在審理一起故意殺人案時(shí),發(fā)現(xiàn)案件因“山林土地”權(quán)屬糾紛引起,被告方和被害方曾經(jīng)請(qǐng)求政府相關(guān)部門(mén)處理,但未徹底化解矛盾、排除隱患,以致造成嚴(yán)重后果,對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成了極大危害。針對(duì)這一問(wèn)題,廣西高院向融水縣政府提出三條建議:(1)針對(duì)農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部等地區(qū)因山林糾紛、土地分配與置換、征地補(bǔ)償?shù)纫l(fā)的主要矛盾主動(dòng)進(jìn)行排查,對(duì)個(gè)案進(jìn)行備案管理,對(duì)可能引發(fā)群體性糾紛的矛盾應(yīng)及時(shí)排查,上報(bào)并組織相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)解決; (2)由政府牽頭組織相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民小組清理、整理并保管好山林權(quán)屬的原始資料,進(jìn)一步規(guī)范有關(guān)權(quán)證;(3)相關(guān)部門(mén)對(duì)雙方當(dāng)事人做好安撫、穩(wěn)定工作,以達(dá)到從根本上消除群眾對(duì)抗情緒的目的。該建議以個(gè)案為基礎(chǔ),提出了具體可行的預(yù)防、整治及應(yīng)對(duì)方面的對(duì)策,通過(guò)司法建議輻射全局并影響公共政策的實(shí)施,擴(kuò)大了辦案效果。

可以發(fā)現(xiàn),此類建議涉及的問(wèn)題往往超出了法院的職責(zé)范圍,但又與正在辦理的案件有所關(guān)聯(lián)。這些社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題如不妥善化解,類似糾紛仍可能繼續(xù)出現(xiàn)。然而僅僅通過(guò)案件的裁判無(wú)法有效化解。通過(guò)司法建議,向不僅限于案件當(dāng)事方的相關(guān)機(jī)關(guān)和部門(mén)提出解決問(wèn)題的方式方法,完善關(guān)于社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題方面的公共政策,并未背離司法的被動(dòng)性和中立性。

三、司法建議對(duì)完善公共政策的功能引導(dǎo)

司法建議反映了人民法院回應(yīng)社會(huì)需求,規(guī)制公共政策的宏觀意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。對(duì)司法建議工作的強(qiáng)調(diào),體現(xiàn)出司法從“糾紛解決式”向“糾紛預(yù)防式”的思維轉(zhuǎn)變,從司法權(quán)的被動(dòng)性向司法權(quán)的適度能動(dòng)轉(zhuǎn)變,適應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下或社會(huì)轉(zhuǎn)型中綜合治理的要求。與司法解釋對(duì)公共政策的直接介入不同,①宋亞輝:《公共政策如何進(jìn)入裁判過(guò)程——以最高人民法院的司法解釋為例》,載《法商研究》2009年第6期;蘇力:《解釋的難題:對(duì)幾種法律文本解釋方法的追問(wèn)》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第4期;孔祥俊:《裁判的邏輯標(biāo)準(zhǔn)與政策標(biāo)準(zhǔn)》,載《法律適用》2007年第9期。司法建議對(duì)公共政策的引導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(一)促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)管理工作法治化程度提升

我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型為工商業(yè)社會(huì)、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代化進(jìn)程中形成的多元社會(huì),決定了政策和法律并存的二元治理結(jié)構(gòu)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期各類矛盾沖突日益凸顯,公權(quán)力應(yīng)對(duì)日漸乏力,以法治的思維面對(duì)各類矛盾,常常出現(xiàn)“欲速不達(dá)”的困惑,依政策辦事、依領(lǐng)導(dǎo)人意志快刀斬亂麻式地解決矛盾往往成為面對(duì)棘手問(wèn)題的首選。雖然“司法裁判行為涉及的問(wèn)題不僅僅是明晰權(quán)益糾紛,更重要的是在明晰權(quán)益糾紛問(wèn)題的過(guò)程中或明或暗地主張和推行某種價(jià)值觀及其實(shí)踐方式”,②王峰、鄒立君:《能動(dòng)司法的歧義性問(wèn)題分析》,載《法商研究》2012年第6期。但由于司法的被動(dòng)性和滯后性,無(wú)法直接、主動(dòng)地對(duì)依政策辦事、依領(lǐng)導(dǎo)人意志解決矛盾的情形加以審查和規(guī)范,尤其是在政策與法律的價(jià)值目標(biāo)存在沖突、易變的政策對(duì)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的法律造成破壞的時(shí)候。在這一背景下,沒(méi)有法律強(qiáng)制力的司法建議,能夠克服被動(dòng)性的藩籬,使公共政策不至違背現(xiàn)有法律規(guī)范,引導(dǎo)其在法律授予的行政自由裁量權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮作用,避免造成對(duì)公平正義等社會(huì)價(jià)值、法治價(jià)值的威脅和損害,促使各項(xiàng)社會(huì)管理工作法治化程度提升。

(二)引導(dǎo)公共政策超越利益糾葛回歸“公共性”

政策的制定往往具有利益相關(guān)性,多數(shù)公共政策都涉及對(duì)以利益為核心的社會(huì)價(jià)值的分配。雖然政策的制定一般需要履行一定程序,得到立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)或相關(guān)部門(mén)的認(rèn)可。但基于以下三個(gè)方面的原因,公共政策往往偏離其“公共性”:一是公共政策靈活性的特征容易導(dǎo)致在社會(huì)條件發(fā)生變化時(shí),不同時(shí)期和不同部門(mén)制定的公共政策之間發(fā)生沖突;二是行政機(jī)關(guān)出于執(zhí)法和履職便利的需要,制定和實(shí)施公共政策,無(wú)法避免“屁股決定腦袋”狀況的出現(xiàn);三是初衷良好的公共政策,在實(shí)踐運(yùn)行中極有可能出現(xiàn)僵化甚至異化,最終走向公共政策出臺(tái)目的的對(duì)立面。“政策制定時(shí)信息獲取不足、經(jīng)濟(jì)分析缺乏、利益保護(hù)的簡(jiǎn)單化處理等是導(dǎo)致類似公共政策出現(xiàn)意外后果的主要原因。而在根本上是源于公權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)自身能力的過(guò)度自信以及對(duì)私權(quán)主體行為復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)不足?！雹蹜?yīng)飛虎:《權(quán)利傾斜配置研究》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第3期。以上這些主觀客觀方面的原因,都導(dǎo)致公共政策偏離“公共”屬性的不可避免。與公共政策制定者和實(shí)施者相比,法院由于其固有的中立性和地位的超脫性,能夠超越地方利益和部門(mén)利益的糾葛并更具全局觀,作出的司法建議,能夠以中立和超脫的角度分析問(wèn)題,引導(dǎo)公共政策真正向“公共性”回歸。

(三)以全局性視野看待法律糾紛并為社會(huì)提供規(guī)則指引

引導(dǎo)公共政策超越地方利益和部門(mén)利益的糾葛,向法治化方向前進(jìn),提升公共政策的法治化程度,方法在于以全局性視野看待法律糾紛,為社會(huì)提供具體的規(guī)則指引。首先應(yīng)著眼于個(gè)案,善于從個(gè)案中抓住矛盾的關(guān)鍵點(diǎn),促進(jìn)當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果進(jìn)行深入反思。尤其是在行政訴訟中,面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力在訴訟中頻頻敗訴的現(xiàn)實(shí),發(fā)揮自身掌握案件信息和超脫于利益糾葛之外的優(yōu)勢(shì),及時(shí)總結(jié)行政機(jī)關(guān)敗訴的原因和工作中存在的瑕疵,使案件當(dāng)事人能夠在法院裁判之外,獲取和掌握更為全面和完整的信息并以此信息作為今后行政行為的參考和依據(jù),這是司法建議引導(dǎo)公共政策的基礎(chǔ)。對(duì)公共政策進(jìn)行引導(dǎo),司法建議的功能發(fā)揮遠(yuǎn)非局限于此,應(yīng)有更宏觀的視野。最高人民法院2012年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見(jiàn)》將司法建議書(shū)分為個(gè)案、類案和綜合司法建議書(shū)三種類型,其中類案建議是針對(duì)某一類案件中反映的普遍性問(wèn)題;綜合建議是針對(duì)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的普遍性、系統(tǒng)性問(wèn)題。這些司法建議需要法官“在埋首處理個(gè)案之余還能夠敏銳洞察個(gè)案所暴露出的深層次問(wèn)題”①章志遠(yuǎn):《我國(guó)行政訴訟司法建議制度之研究》,載《法商研究》2011年第2期。,著眼社會(huì)整體,在裁判之外針對(duì)法律與政策沒(méi)有規(guī)范的問(wèn)題,以全局性視野作出“符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、立法精神和社會(huì)公眾的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的論證和闡釋”,充當(dāng)“社會(huì)醫(yī)生”的角色,為社會(huì)提供規(guī)則指引,為相關(guān)機(jī)關(guān)制定政策提供法治化的參考或依據(jù),使得法院踐行法治的領(lǐng)域得以拓展。

結(jié) 語(yǔ)

基于不具法律上的強(qiáng)制力、延伸審判職能的特性,司法建議可作為司法與公共政策之間的一個(gè)緩沖和中介,克服公共政策對(duì)司法的過(guò)分介入和司法對(duì)公共政策的過(guò)分追隨這一實(shí)踐困境,使我國(guó)司法長(zhǎng)期以來(lái)形成的治理化、工具化、政策化的傾向,通過(guò)司法建議從司法裁判中抽離出來(lái),使法律的歸法律,政策的歸政策。此外,發(fā)揮司法對(duì)公共政策的回應(yīng)和引導(dǎo)功能,應(yīng)嚴(yán)格限定于法律內(nèi),堅(jiān)守公平正義底線,對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的各項(xiàng)公共政策有清醒的、符合法治精神的認(rèn)識(shí)和邏輯解讀,不因過(guò)度強(qiáng)調(diào)司法的能動(dòng)而導(dǎo)致對(duì)公共政策的無(wú)理性追隨。

*薛海明:重慶市高級(jí)人民法院研究室法官。