以系統(tǒng)化治水促進陜西經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展

◎ 劉曉明

善治秦者必先治水。“十二五”以來，在中央和省委、省政府的高度重視下，我省水利建設(shè)增速史無前例，水利發(fā)展步伐前所未有，對保障全省經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了極大作用，也進一步確立了水利的基礎(chǔ)性作用和地位。近期，習(xí)近平總書記就保障水安全發(fā)表重要講話，指出治水對民族發(fā)展和國家興盛意義重大。具體到我省，治水就是圍繞踐行和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌抓節(jié)水、保供水、防洪水、治污水，通過系統(tǒng)治理，從根本上解決水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等制約經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的水問題，極大提高水安全保障能力，推動實現(xiàn)水潤三秦、水美三秦、水興三秦。

一、“十二五”以來水利建設(shè)成效顯著

“十二五”以來，按照省委省政府的決策部署，我省以構(gòu)建“五大體系”、“十大工程”為引領(lǐng)，全面加快水利建設(shè)步伐，2011年～2013年累計完成投資571億元，是“十一五”時期投資近2倍，一批重大水利工程相繼實施，引漢濟渭即將進入秦嶺越嶺段隧洞施工，東莊水庫前期導(dǎo)流勘探試驗洞籌備開工基本就緒，延安黃河引水工程楊家?guī)X輸水隧洞正在加緊貫通，渭河綜合整治630公里堤防主體工程建成，一批親水生態(tài)、休閑健身設(shè)施相繼投運，綜合整治成效開始顯現(xiàn)，漢江綜合治理、榆林王圪堵、延安南溝門、西安李家河、咸陽亭口水庫加快推進。同時，水土流失治理、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村水電開發(fā)等面上民生工程也取得顯著成效。全省供水安全保障能力進一步增強，防洪減災(zāi)能力顯著提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)居民生活條件有效改善，水資源節(jié)約保護水平進一步提高。

二、水依然是制約陜西經(jīng)濟社會發(fā)展的首要瓶頸

近年來，我省水利發(fā)展雖然取得顯著成效，但水資源短缺、洪旱災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境脆弱的省情和水情基本特征并未改變，同極大提高水安全保障能力、促進“三個陜西”建設(shè)、支撐全面建成小康社會目標(biāo)要求相比，水依然是制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展最為突出的短板。一是水資源短缺現(xiàn)狀沒有根本改變。據(jù)預(yù)測，在強化節(jié)水條件下，我省2020年缺水31億立方米，2030年缺水45億立方米。特別是關(guān)中和陜北地區(qū)水資源可利用量僅余10億立方米，難以支撐區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。缺水同時,水的浪費及用水粗放仍較普遍，全社會節(jié)水意識還需加強。二是水生態(tài)損壞嚴(yán)重。全省60%面積處在嚴(yán)重水土流失區(qū)，得到初步治理的僅約一半，多沙粗沙區(qū)面積4.35萬平方公里，全省坡耕地有2800多萬畝，治理任務(wù)依然艱巨。同時，河湖生態(tài)環(huán)境用水被擠占，一些地區(qū)如關(guān)中沿渭大中城市地下水嚴(yán)重超采。三是水環(huán)境污染嚴(yán)重。全省143個水功能區(qū)中達標(biāo)僅一半，1/3河段水質(zhì)在Ⅳ等以下，約1/7河段失去河道基本功能。同時，近年來由于氣候變化，我省水資源總量較前次評價減少5%，不少河流天然徑流減幅明顯。四是防洪體系仍不健全。大部分江河主要支流和中小河流未得到徹底治理，堤防達標(biāo)率僅40%。不少城市由于排水管網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)低，管網(wǎng)老化淤堵時有發(fā)生。隨著全球氣候變化和極端天氣頻次增加，全省防洪形勢十分嚴(yán)峻。五是農(nóng)田水利設(shè)施仍顯薄弱。我省十年九旱，全省失灌面積約500萬畝，占有效灌溉面積1/4還多。長度約10萬公里的斗渠以下田間工程中，近1/3老化失修、淤積堵塞或渠毀水?dāng)?，“水中旱、渠邊旱”屢見不鮮，嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，危及糧食安全。六是城鄉(xiāng)供水任重道遠(yuǎn)?！笆濉币?guī)劃內(nèi)剩余的365萬人成為農(nóng)村飲水不安全最難啃的“硬骨頭”。同時，縣城供水建設(shè)管理嚴(yán)重滯后，水利部門管理的85個縣區(qū)中，40個就沒有應(yīng)急備用水源，縣城供水平均漏失率20%遠(yuǎn)超行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

按有關(guān)規(guī)劃，我省2015年生產(chǎn)總值達2萬億元、城鎮(zhèn)化率達57%，2020年再翻一番達4萬億元，實現(xiàn)這一發(fā)展目標(biāo)，必須下大氣力破解水資源短缺瓶頸，確保水資源供給的快速增長和高安全性。同時，防洪安全、糧食安全和生態(tài)文明建設(shè)對水利也提出更高要求。水利作為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，必須抓好系統(tǒng)治理，全面適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會發(fā)展、文明提升的多層次需求。

三、系統(tǒng)化治水是推進陜西經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵之策

在水、地、能源等資源中，就我省而言，水無疑是支撐和影響經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵要素。歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實狀況表明，保障水安全，搞好水治理，做好水文章，能極大促進經(jīng)濟提質(zhì)增效升級，促進社會文明進步和諧，促進生態(tài)向山青水綠天藍(lán)好轉(zhuǎn)，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，治水本質(zhì)上就是抓經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、抓社會治理、抓生態(tài)建設(shè)、抓民生推動。必須牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”和“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，堅決杜絕“一邊調(diào)水一邊浪費，一邊治理一邊污染，一邊綠化一邊破壞”，圍繞治水總目標(biāo)，把用水總量、用水效率、水功能區(qū)控制指標(biāo)作為硬約束，以水安全、水生態(tài)、水環(huán)境治理為突破口，加快社會深化改革，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，加快生態(tài)改善美化，通過系統(tǒng)治水倒逼約束形成經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的良性機制，實現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、持續(xù)發(fā)展，不斷打造陜西經(jīng)濟社會發(fā)展的升級版。

在具體推進中，必須與習(xí)近平總書記關(guān)于保障水安全的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新思路相結(jié)合，堅持從四個方面做好系統(tǒng)化推進。一是堅持以人為本、人水和諧。遵循水的自然規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，正確處理人與自然、人和水的關(guān)系，全面節(jié)約、高效利用、合理開發(fā)、優(yōu)化配置、科學(xué)調(diào)控、有效保護水資源。二是堅持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展。兼顧全面和重點、當(dāng)前和長遠(yuǎn)，實行節(jié)流開源保護并重、防洪抗旱除澇并舉、建設(shè)管理改革并進，促進流域與區(qū)域、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮水利綜合效益。三是堅持因地制宜、突出重點。按照區(qū)域經(jīng)濟社會狀況和資源稟賦特點，分類指導(dǎo)、分區(qū)推進、分期實施，突出不同區(qū)域在突破水資源瓶頸制約、提高防洪抗旱能力、改善水生態(tài)環(huán)境等方面的重點任務(wù)。四是堅持改革創(chuàng)新、力求長效。加強水利重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅，著力破除在水資源管理、投融資、水價形成、建設(shè)管理、工程管護等方面制約發(fā)展的體制機制障礙，著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、科學(xué)發(fā)展的長效體制機制。

四、統(tǒng)籌治水要突出抓好重點

“興陜之要，其樞在水。”從我省實際看，水資源短缺、洪旱災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境脆弱是省情和水情，突破水資源瓶頸制約、提高防洪抗旱能力、改善水生態(tài)環(huán)境是治水三大目標(biāo)，抓節(jié)水、保供水、治污水、防洪水是治水的四項基本內(nèi)容。這些內(nèi)容既有區(qū)別，又相互關(guān)聯(lián)，既要統(tǒng)籌兼顧，還需分區(qū)施策。

（一）把節(jié)水作為治水首要任務(wù)抓實抓常抓細(xì)。節(jié)約一方生產(chǎn)生活用水，不僅可少調(diào)一方境外水，還可少排一方廢污水，增加一方生態(tài)水，以節(jié)水做減法，實現(xiàn)經(jīng)濟社會生態(tài)效益的三重疊加。通過農(nóng)業(yè)節(jié)水抓大片，工業(yè)節(jié)水抓大戶，城市節(jié)水抓器具，社會節(jié)水抓制度，全面推進節(jié)水型社會建設(shè)，徹底扭轉(zhuǎn)那些抱薪救火、揚湯止沸的發(fā)展行為，打破經(jīng)濟發(fā)展必然帶來用水大幅增長的怪圈。關(guān)中和陜北資源性缺水地區(qū)尤為重要，必須堅持先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水。工業(yè)節(jié)水，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實行用水效率準(zhǔn)入管理，以高取水行業(yè)為重點，推行先進循環(huán)技術(shù)，實現(xiàn)一水多用、優(yōu)水優(yōu)用、污水回用。狠抓農(nóng)業(yè)節(jié)水，力爭不增加農(nóng)業(yè)用水總量，穩(wěn)步提高全省灌溉水利用系數(shù)，有效增加水澆地面積，實現(xiàn)渠暢、水活、苗綠田園景象和確保糧食高產(chǎn)豐產(chǎn)。在城市建設(shè)中，嚴(yán)格節(jié)水設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用，建好城市發(fā)展的“里子”，著力打造“海綿城市”和“海綿家園”，大力推廣節(jié)水器具，加快公共供水管網(wǎng)改造，降低供水管網(wǎng)漏損率。充分發(fā)揮水價的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)作用，不斷提高全社會節(jié)水意識。

（二）加快打造陜西現(xiàn)代化水網(wǎng)。立足省情水情，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，統(tǒng)籌三大區(qū)域，從整體層面上推進水資源的統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置。在新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，把握好水資源與其他生產(chǎn)生活要素的空間均衡，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力，強化水資源環(huán)境剛性約束，以水定需、量水而行、因水制宜，逐步實現(xiàn)區(qū)域水源相互連通、水量聯(lián)合調(diào)度，不斷提高供水保障程度和水資源配置效率。關(guān)中地區(qū)圍繞服務(wù)關(guān)天經(jīng)濟區(qū)發(fā)展和建設(shè)西安國際化大都市，堅持開源與節(jié)流并重，以引漢濟渭、涇河?xùn)|莊水庫和黃河古賢水庫供水線路為主脈，采用南水北調(diào)、東水西調(diào)構(gòu)建關(guān)中供水網(wǎng)絡(luò)，在滿足城鎮(zhèn)工業(yè)用水同時，退減擠占的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水，壓減超采地下水，逐步達到采補平衡。陜北地區(qū)圍繞服務(wù)能源化工基地建設(shè)，以水資源和水環(huán)境承載能力為前提，適度挖掘利用當(dāng)?shù)厮?，近期加快實施延安黃河引水工程和榆林黃河引水工程，遠(yuǎn)期積極爭取南水北調(diào)西線調(diào)水，構(gòu)建陜北供水網(wǎng)絡(luò)，與當(dāng)?shù)厮绰?lián)合運用，保障用水需求。陜南地區(qū)圍繞服務(wù)循環(huán)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展，注重水生態(tài)修復(fù)和保護，實行大中小微水源并舉，全面提高居民生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)用水安全保障程度。

（三）持之以恒抓好水生態(tài)建設(shè)。突出系統(tǒng)治理，把治水與治山、治林、治田有機結(jié)合起來，協(xié)調(diào)解決水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害關(guān)系，提升水資源調(diào)蓄能力、水環(huán)境自凈能力和水生態(tài)修復(fù)能力。堅持不懈地抓好水土保持，人工治理與自然修復(fù)并重，陜北地區(qū)加快淤地壩建設(shè)、坡耕地治理、退耕還林和多沙粗沙區(qū)治理，關(guān)中地區(qū)積極推進渭河流域水土保持綜合治理，陜南地區(qū)繼續(xù)實施“丹治”工程，通過山、水、林、草、田、園、路、村綜合治理，建設(shè)陜北黃土高原水保生態(tài)秀美區(qū)及渭河流域水保生態(tài)景觀帶、漢江流域水保生態(tài)景觀帶，確保國家南水北調(diào)中線供水水質(zhì)和黃河長久安瀾。繼續(xù)加強渭河、漢江等重要江河和中小河流綜合治理，在滿足洪暢、堤固同時，充分做好與城市發(fā)展布局和城鎮(zhèn)化建設(shè)的深度融合，實現(xiàn)安瀾河、生態(tài)河、景觀河目標(biāo)。加強重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)和濕地的保護，以恢復(fù)“八水繞長安”勝景為引領(lǐng)，繼續(xù)推進西安市水生態(tài)文明城市建設(shè)試點，逐步擴大全省試點范圍，推動城市水環(huán)境綜合整治，恢復(fù)河流清水通道和生態(tài)廊道功能，不斷提升城市品味，美化人居環(huán)境，促進環(huán)保、綠色、低碳產(chǎn)業(yè)聚集。依托水利工程，建設(shè)一批水清景美、親水性強、文化底蘊深厚的水利精品景區(qū)。

（四）鐵腕推進水功能區(qū)治理和抓好小水電節(jié)能減排。從嚴(yán)核定水域納污容量，把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，加強水功能區(qū)動態(tài)監(jiān)測和科學(xué)管理，減少污水未經(jīng)處理直排，有效減少和嚴(yán)格控制入河湖排污總量，防治江河湖庫富營養(yǎng)化，改善重點流域水環(huán)境質(zhì)量，努力使“母親河”變清變美。加快國家水資源監(jiān)控項目建設(shè)，對黃河、渭河、漢江、丹江等重要河流和省、市界斷面水質(zhì)水量實行“全天候”監(jiān)測，對排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。大力發(fā)展農(nóng)村水電綠色能源，在滿足當(dāng)?shù)仉娏π枨?、改善群眾生活生產(chǎn)條件同時，促進節(jié)能減排發(fā)揮重要作用。堅持“適度有序”開發(fā)水電清潔能源，優(yōu)先開發(fā)具有旅游、生態(tài)等社會功能的水電站，堅決制止惟利是圖、吃干榨盡的破壞性開發(fā)行為，按照枯水期河道生態(tài)基流要求保證下泄流量，以維護河流健康生命。

五、以強有力的保障措施推進系統(tǒng)化治水

水利事業(yè)關(guān)系全省長遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)系三秦人民福祉，必須強化組織領(lǐng)導(dǎo)，真抓實干，持之以恒。

一是抓好規(guī)劃論證。對城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃要做好規(guī)劃的水資源論證，以水資源量為核心算清賬，盤點發(fā)展的條件和能力，因水制宜搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃，量水而行布局產(chǎn)業(yè)人口，有多少水辦多少事，決不能涸澤而漁。實行嚴(yán)格水資源管理，對水資源短缺或水污染嚴(yán)重地區(qū)，新上項目實行停批、限批、效率準(zhǔn)入等嚴(yán)厲措施，嚴(yán)守開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線，合理安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，確保經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

二是實施重大項目帶動。集中力量推進引漢濟渭、東莊水庫、陜北黃河引水工程建設(shè)，構(gòu)建關(guān)中、陜北供水網(wǎng)絡(luò)，加快全省水網(wǎng)體系形成。繼續(xù)推進渭河綜合整治、漢江綜合治理，陸續(xù)實施丹江、延河、無定河等重要支流綜合治理。重點推進陜北粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程，繼續(xù)搞好丹江口庫區(qū)上游水土保持工程建設(shè)。抓好農(nóng)村水利、飲水安全、農(nóng)村水電等面上項目。

三是切實增加投入。堅持政府市場兩手發(fā)力，健全水利投入穩(wěn)定增長機制。堅持以政府為主導(dǎo)，把水利作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先領(lǐng)域和公共財政支出重點，確保財政性水利投入總量和增幅明顯提高，保障公益性為主水利工程的投資需求。發(fā)揮市場機制作用，鼓勵金融機構(gòu)增加水利信貸投放，推進經(jīng)營性水利項目市場融資，支持社會資本參與水利設(shè)施建設(shè)運營，多渠道籌措水利建設(shè)資金。

四是加強組織保障。由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，把水利工作擺在重要位置，深入研究水安全形勢，準(zhǔn)確把握水利發(fā)展規(guī)律，結(jié)合實際完善治水興水思路，及時研究和協(xié)調(diào)解決重大問題。貫徹中央對政績考核的新要求，把治水作為各地各部門實績考核重要內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)盡職的重要方面，強化對最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線、六項指標(biāo)”的責(zé)任考核和責(zé)任追究，確保責(zé)任到位、投入到位、措施到位。

五是注重社會參與。全方位構(gòu)建公眾參與機制，創(chuàng)新公眾參與方式，健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機制，不斷提高系統(tǒng)化治水方案的透明度和社會參與度，保障公眾知情權(quán)和維護公共利益。加大宣傳力度，不斷提高全社會的水患意識、節(jié)水意識、水資源保護意識，形成惜水、愛水、節(jié)水的社會行為規(guī)范體系，努力調(diào)動社會各方面的積極性、創(chuàng)造性，形成全社會共同加快推進系統(tǒng)化治水的良好氛圍。陜西水利