我國新型城鎮(zhèn)化背景下“村改居”社區(qū)公共服務供給轉型研究

黃春蕾

摘 要：我國正在經(jīng)歷快速的城鎮(zhèn)化。從20世紀80年代延續(xù)至今，“村改居”成為許多城市邊緣區(qū)向城市轉變的重要方式。在“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，透過濟南市的兩個社區(qū)案例，描述了“村改居”社區(qū)公共服務供給主體和供給方式的變遷特征，揭示出轉型中的矛盾和問題，提出政府責任歸位、加快集體資產(chǎn)股份制改制及創(chuàng)新公共服務供給機制等建議。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；“村改居”社區(qū)；公共服務；治理轉型

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）04-0011-09

一、問題的提出

改革開放三十多年來，我國經(jīng)歷了史無前例的城鎮(zhèn)化進程。從20世紀80年代末開始一直延續(xù)至今①，伴隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展和土地擴張，在地理位置上距離城市最近的城鄉(xiāng)接合部，大量村莊在內外力量的作用下開始了就地城鎮(zhèn)化，不少地方幾乎是一夜之間完成了“農(nóng)民變市民”（俗稱“農(nóng)轉非”）、“農(nóng)村社區(qū)居委會變城市社區(qū)居委會”（即“村改居”）的轉變。就地城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的一種便捷和特殊的方式，與農(nóng)村流動人口城鎮(zhèn)化相比，在緩解城市用地緊張、加快農(nóng)村剩余勞動力轉移、推進人口城鎮(zhèn)化方面具有明顯的優(yōu)勢，因此得到地方政府尤其是基層政府的青睞并獲得快速發(fā)展。

從轉型的角度看，“村改居”社區(qū)曾長期根植于農(nóng)村，受制于我國長期歷史發(fā)展中形成的城鄉(xiāng)二元體制，其轉型也必然要突破城鄉(xiāng)二元體制的藩籬，因而具有明顯的漸進性、綜合性和復雜性。按照十八大正式提出的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心和難點，政府力圖通過戶籍制度改革和推進基本公共服務均等化，讓農(nóng)業(yè)轉移人口真正融入城市，讓其在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等基本公共服務方面享受跟城市居民同樣的待遇，實現(xiàn)安居樂業(yè)。因此，公共服務供給是否實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化是判斷“村改居”社區(qū)轉型成功與否的重要標準。本文通過對濟南市兩個社區(qū)及相關政府部門的調查走訪，從公共服務提供主體和提供機制兩個維度把握“村改居”社區(qū)公共服務供給轉型的主要特點、面臨的矛盾和問題，探討“村改居”社區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中如何構建合理的公共服務供給的責任分擔機制，如何創(chuàng)新公共服務提供機制，為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化之路提供政策參考。

二、文獻回顧

作為我國城鄉(xiāng)二元體制矛盾最聚集的區(qū)域，“村改居”社區(qū)的轉型發(fā)展成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展最直接的政策試驗田，引起了學術界的廣泛關注。同時，作為大城市在發(fā)展經(jīng)濟、擴張面積的過程中繞不開的難題，“村改居”社區(qū)問題也受到了地方政府及相關實踐部門的高度關注。從整體上看，“村改居”工作涉及面廣，轉型過渡時間長，相關研究從早期關注農(nóng)民權益保障、資產(chǎn)改制等問題，到后期重點關注社會保障、居民參與、社區(qū)文化、社區(qū)組織、社區(qū)公共服務供給、社區(qū)建設與管理、基層黨建、改造開發(fā)模式等，進行了全方位的掃描和思考。這些研究充分揭示出“村改居”社區(qū)的城鎮(zhèn)化是一項全面、綜合和復雜的系統(tǒng)工程。

現(xiàn)有文獻對“村改居”社區(qū)公共服務供給問題關注的時間較晚，且系統(tǒng)研究還不多見。研究主要圍繞“村改居”社區(qū)公共服務供給的特點、問題及應對策略等方面展開。首先，學者們普遍認為“村改居”社區(qū)是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉型過渡的一類特殊社區(qū)類型，其公共服務供給也呈現(xiàn)出一些特殊性。陳孟平

較早地揭示了城鄉(xiāng)接合部公共物品的外溢性[1]。周素紅等認為在村社轉型過程中，由于農(nóng)村基層管理的延續(xù)性和城市政府的職能缺位等原因，原有的村落演變成為以集體經(jīng)濟為關系紐帶的新共同體，而且集體經(jīng)濟成為社區(qū)公共事務最堅實的經(jīng)濟來源，甚至是“無限責任”[2]（pp.100-103）。龐玉珍、王俊霞通過調查揭示了“村改居”社區(qū)仍然延續(xù)原有的村民自治，實行“居企合一”，在社區(qū)內原村民和外來人口在就業(yè)、入學、合作醫(yī)療、物業(yè)管理費、水電費等方面的管理實行“一村兩制”的問題[3]。其次，現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)在“村改居”社區(qū)的公共服務供給轉型過渡期間暴露出一些矛盾與問題。唐平[4]、梁綺惠[5]、王艷[6]在調研基礎上提出，“村改居”社區(qū)公共服務供給存在投入不足、主體錯位和缺位、政府投入缺乏強制性和規(guī)范性的現(xiàn)象，導致城鄉(xiāng)不均、地區(qū)不均、不同群體不均等問題。再次，在“村改居”公共服務供給模式的優(yōu)化選擇方面，陳孟平提出應建立“公導民辦”的公共物品供給機制，即城市公用基礎設施建設應全面先行，區(qū)縣以上政府公共財政應當通過轉移支付為城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村社區(qū)公共物品供給付費；對城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民集體投資興建的公用基礎設施予以補償或收購[1]。唐平提出“村改居”社區(qū)公共服務供給應由政府單一中心供給模式轉向政府、社會和企業(yè)共同承擔的多中心供給模式[4]。梁綺惠認為應有效利用原有的村民自治中豐富的社會資源，提高公共產(chǎn)品與服務的質量[5]。黃偉認為應采取平等協(xié)商的方式來界定政府與集體、個人的責權關系[7]。王玲也提出政府與村集體合作共治村莊公共事務的發(fā)展思路[8]。

綜上所述，關于“村改居”社區(qū)的公共服務供給轉型問題，現(xiàn)有文獻大多是在討論社區(qū)組織體系、社區(qū)管理模式、集體資產(chǎn)改制等相關問題時有所涉及，尚缺乏以公共服務供給為主線的綜合性、系統(tǒng)性研究，而且針對不同類型的改制社區(qū)和不同類別的公共服務的供給問題尚缺乏深入研究。

三、濟南市“村改居”社區(qū)轉型發(fā)展歷程

濟南市的“村改居”工作最早始于20世紀80年代末，根據(jù)濟南市民政局的統(tǒng)計資料，截至2004年4月底，濟南市周邊地區(qū)“村改居”的數(shù)量已經(jīng)達到102個；截至2014年8月，濟南市市內五區(qū)及長清區(qū)、高新區(qū)共有“村改居”社區(qū)129個，全市11個縣市區(qū)共有183個“村改居”社區(qū)。濟南市“村改居”的早期實踐曾走在國內前列，2002年濟南槐蔭區(qū)Q村的集體資產(chǎn)股份制改制被譽為“村改居”改革的“槐蔭模式”。濟南市“村改居”社區(qū)的較快增長與同期濟南城鎮(zhèn)化水平的快速增長密不可分。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2001年～2006年濟南市城鎮(zhèn)人口的非農(nóng)比②經(jīng)歷了快速增長，由2000年的36.91%增長至2006年的56.12%，七年間增長了近20個百分點，而1978年～1998年的20年間只增長了13個百分點（參見表1）。2007年，濟南市發(fā)布了《關于進一步加強社區(qū)建設的意見》（濟發(fā)[2007]13號），提出應堅持“先改制，后改居”的原則，嚴格規(guī)范“村改居”標準條件和操作程序③，這在一定程度上限制了“村改居”社區(qū)登記數(shù)量的增長。

Q社區(qū)位于濟南市西北城郊接合部，轄區(qū)面積150畝，是濟南槐蔭區(qū)新城區(qū)中心地帶，交通發(fā)達，經(jīng)濟活躍。20世紀60年代～80年代，村民以種菜為主，沒有集體企業(yè)，1989年通過集體“農(nóng)轉非”，建立社區(qū)。

“農(nóng)轉非”通過國營企業(yè)（如水泥廠、陶瓷廠、建材廠等）招工，解決了18歲～30歲年輕人的就業(yè)問題。為改善村民居住條件和周圍環(huán)境，1998年開始實施“舊村改造”，沿街房被劃歸集體所有。2002年為了確保集體資產(chǎn)不流失，成功實施了集體資產(chǎn)股份制改制，在全國影響很大。自改制以來，得益于城市化和地租費用的上漲，以商務出租為支撐的集體經(jīng)濟發(fā)展比較平穩(wěn)。2009年Q社區(qū)被劃入濟南西客站片區(qū)核心區(qū)規(guī)劃范圍，2011年濟南西客站正式投入運營，Q社區(qū)又一次被注入新的發(fā)展活力。該社區(qū)現(xiàn)有居民4700人，其中原村民約700人。

H社區(qū)位于濟南北郊城郊接合部，轄區(qū)面積2000畝。2004年因其隸屬的北園鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)建辦而實施撤村建居。改革開放之初，當其他地方忙著分田分地的時候，該村卻把分給農(nóng)民的土地集中起來，相繼建起了四星級大酒店、濟南市規(guī)模最大的裝飾材料批發(fā)市場等12家商貿企業(yè)。到20世紀80年代中期，H村已經(jīng)發(fā)展到18家企業(yè)，實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)村到工業(yè)村的飛躍。隨著城市功能區(qū)的發(fā)展，H社區(qū)以小清河北路拓寬改造為契機，利用省城城郊的區(qū)位優(yōu)勢和交通優(yōu)勢，轉向重點發(fā)展以現(xiàn)代物流和教育產(chǎn)業(yè)為骨干的第三產(chǎn)業(yè)，相繼投資建立了酒店、商廈和以鋁型材市場、木材市場、裝飾材料市場為主的市場群，發(fā)展商貿企業(yè)24家，并引入山東現(xiàn)代職業(yè)學院等5所高校。近年來作為濟南三大電商產(chǎn)業(yè)園之一的電子商務產(chǎn)業(yè)園區(qū)也成長起來，H社區(qū)集體經(jīng)濟實現(xiàn)了由二產(chǎn)為主向三產(chǎn)為主的轉型。H社區(qū)現(xiàn)有居民約14200人，其中原村民4200人。

四、濟南市“村改居”社區(qū)公共服務供給的特點——基于兩個社區(qū)的考察

從整體上看，濟南市“村改居”工作開始以來，公共服務供給狀況和水平有明顯的改善和提升。然而，作為一類特殊的城市轉型社區(qū)，“村改居”社區(qū)的公共服務供給鮮明地呈現(xiàn)出集體、個人、政府、市場等多元主體合作供給的格局，尤其是對村集體組織的依賴程度明顯高于一般城市社區(qū)。此外，由于社區(qū)改制前的基礎不同、社區(qū)規(guī)模和區(qū)位優(yōu)勢等客觀條件的差異，以及體制改革滯后、配套政策缺位等原因，不同“村改居”社區(qū)的公共服務供給狀況差異明顯。

為了更清晰地描述“村改居”社區(qū)公共服務供給的特點，筆者將以Q社區(qū)和H社區(qū)為例，從提供主體和提供機制兩個層面，分別考察其市政公用設施、基本公共服務、社區(qū)內公共事務和公共服務的供給特點。本文所指的市政公用設施是指保障城市居民生產(chǎn)生活的公共設施，包括城市道路（含橋梁）、公交、供排水、燃氣、熱力、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路照明、垃圾處理設備和場地、公共文化娛樂、消防等設施及附屬設施。基本公共服務是指建立在社會共識的基礎上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應的，旨在保障城市居民生存和發(fā)展基本需求的公共服務?！秶鴦赵宏P于印發(fā)國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2012]29號）涉及教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等基本公共服務。社區(qū)公共事務（服務）是指主要為社區(qū)居民提供的地方性公共事務或服務，通常包括社區(qū)內治安、綠化、保潔、文化娛樂健身設施、停車場，以及紅白喜事、墓地配給等。

（一）公共服務的多元供給主體

1.集體經(jīng)濟組織擔當重任

“村改居”社區(qū)脫胎于村莊，但從居住環(huán)境、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、居民收入構成等方面已不同于傳統(tǒng)村莊。借助城市地緣優(yōu)勢和城市資源的聚集效應，許多“村改居”社區(qū)的集體資產(chǎn)得以積累并不斷發(fā)展壯大，成為其集體成員更加重要的資產(chǎn)、生活來源和各類福利的來源。由此，周素紅等認為主要以地緣血緣為紐帶的傳統(tǒng)村莊共同體已經(jīng)升級為更加牢固的以集體經(jīng)濟為紐帶的新共同體[2]（pp.100-103）。以H社區(qū)為例，在村辦企業(yè)留下的工業(yè)經(jīng)濟基礎上，村集體抓住城市化快速發(fā)展的商機，大力發(fā)展物流、商貿、教育等第三產(chǎn)業(yè)，目前集體總資產(chǎn)超過10億，年凈收益1億。Q社區(qū)盡管人口少，轄區(qū)面積小，但以1998年實施舊村改造為契機，將臨街房收歸集體，并以物業(yè)出租的方式不斷積累集體資產(chǎn)，目前年集體經(jīng)濟收入約800萬元，且每年自然遞增5%。

穩(wěn)定壯大的集體經(jīng)濟收入自然成為“村改居”社區(qū)公共服務供給的主要資金來源甚至是支柱。一方面，我國長期以來城市居住區(qū)的開發(fā)管理實行的是“誰開發(fā)，誰配套”的運作模式，筆者調查的兩個社區(qū)的配套公共服務設施（如公園、水、電、道路、幼兒園、衛(wèi)生室等）也大多為集體所有，社區(qū)負責其建設和日常管理。據(jù)《濟南統(tǒng)計年鑒（2013）》的數(shù)據(jù)，集體經(jīng)濟單位在教育、衛(wèi)生和社會工作領域分別有4218名、3523名從業(yè)人員，也表明在濟南市公共事業(yè)領域，集體經(jīng)濟仍然在滿足城市居民公共服務需求方面發(fā)揮著一定的作用。另一方面，一些基本公共服務及各種社會福利、社會保險等也在很大程度上依賴集體經(jīng)濟組織。在H社區(qū)，撤村建居至今延續(xù)下來一個傳統(tǒng)，即盡可能在集體企業(yè)中安置村民就業(yè)④。目前每年發(fā)放村民福利支出2000萬，社區(qū)居委會工作費用1000萬（其中包括物業(yè)管理費用，物業(yè)服務對村民是免費的），兩項加總約占集體凈收入的30%。目前正在運營中的社區(qū)幼兒園、老年公寓、公園等也由集體經(jīng)濟組織進行投資和日常管理。公廁設施投入由集體承擔一半，政府承擔一半。在Q社區(qū)，集體經(jīng)濟800萬的凈收入需要支付物業(yè)費約70萬～80萬，村民各項福利支出200萬，年底分紅200萬左右

，兩委開支（車輛、人員工資等）180萬，合計大約600萬，占凈收入比例超過70%。村民福利主要包括：村民中老年人（女50歲以上，男55歲以上）的生活費（分為700元/月、800元/月、900元/月三檔）、五個節(jié)日（重陽、中秋、老年節(jié)、老人生日、春節(jié)）1000元/人的現(xiàn)金福利；年齡在18歲～50歲沒有就業(yè)的村民每人生活費補助400元/月；對大學生和現(xiàn)役軍人的補助每人每年2000元；養(yǎng)老保險個人需要繳費的部分，由集體報銷85%；醫(yī)療保險個人繳費的部分（2014年300元/年），全部由村集體報銷，住院費村集體報銷50%。