新《預算法》視角下行政單位財務管理問題研究

馬慶紅

【摘 要】本文以新《預算法》修訂實施為視角，結(jié)合2000年以來實施的部門預算改革、國庫集中收付改革、政府收支分類、預決算公開等實施狀況，闡述了行政單位財務管理的任務和目標定位，分析了現(xiàn)階段行政單位財務管理面臨的挑戰(zhàn)，并結(jié)合行政單位理財實踐從人員、機制、手段等方面提出相應的對策。

【關(guān)鍵詞】行政單位；財務管理；預算法

20世紀90年代末開始，我國財政改革的戰(zhàn)略中心開始從財政體制方面逐步轉(zhuǎn)向預算和財政管理領(lǐng)域，改革的重心從體制方面轉(zhuǎn)向管理領(lǐng)域。新《預算法》于2015年1月1日起施行，前瞻性地對包括行政單位財務管理在內(nèi)的財政管理改革進行了科學規(guī)劃和有效規(guī)范，必將對行政單位推進財務管理改革、提升財務管理提出新的要求。

一、行政單位財務管理的內(nèi)涵

1.行政單位財務管理的基本內(nèi)容

行政單位財務管理是行政單位組織財務活動、處理各方面財務關(guān)系的經(jīng)濟管理工作。行政單位的資金來源于財政資金，做好行政單位財務管理工作，是發(fā)揮財政資金作用、提高資金使用效率的重要環(huán)節(jié)，也是預防舞弊、防止貪污的重要舉措。

行政單位的財務管理不僅要滿足單位內(nèi)部管理的需要，還要滿足國家財政體制改革的要求。具體包括以下內(nèi)容：系統(tǒng)、全面建章立制，加強對財務活動的控制和監(jiān)督；科學、合理編制預算，組織預算執(zhí)行，實施預算績效管理；強化開支管理，做好日常財務核算工作，按期編制財務報告，及時、準確編制決算；開展財務分析，深入、細致研究財務狀況；落實職能監(jiān)督、指導，加強所屬行政單位、事業(yè)單位以及經(jīng)濟實體的財務管理工作。

2.行政單位財務管理在預算管理體制中的定位

（1）行政單位財務管理是國家預算管理的組成部分。無論是原預算法規(guī)范的“預算內(nèi)資金和預算外資金”，還是新《預算法》納入預算的“行政單位的全部收入和支出”，雖然冠名“預算”，但其管理的范疇已超出國際通行的嚴格意義上的行政單位預算管理的范圍，實際上是盡可能在最大程度上把行政單位的所有財務收支納入規(guī)范范疇。因此，行政單位財務管理是國家預算管理的組成部分。

（2）行政單位財務管理是微觀的國家預算管理。行政單位的微觀管理和控制是實現(xiàn)總預算管理宏觀目標的前提和基礎(chǔ)，它為總預算的準備、執(zhí)行以及改進管理與營運績效提供必要的根基和機制，沒有行政單位的微觀管理，總預算的宏觀目標只能是空中樓閣，紙上談兵。只有能夠掌控住所有支出單位微觀層面的大量日常的財政活動，總預算管理層面的財政管理和支出控制才能落到實處。

二、新《預算法》對行政單位財務管理的考驗

1.多元化要求：挑戰(zhàn)單一的規(guī)范性定位

新《預算法》明文提出：預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。還要求經(jīng)批準的預算、決算、政府采購情況，應當向社會公開，并對財政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況、債務情況、機關(guān)運行經(jīng)費安排使用情況等重要事項作出說明。明確地將“公開透明”、“講求績效”等納入規(guī)范性要求范疇，因此，如果不及時轉(zhuǎn)變觀念，建立健全適應新《預算法》要求的財務管理機制，不僅無法實現(xiàn)本單位的職能目標，甚至連最基本的規(guī)范性目標都無法實現(xiàn)。

2.全口徑預算：挑戰(zhàn)粗獷的財務管理模式

對行政單位而言，所有收支必須納入預算，行政單位機動資金量減少，資金用途和用量受到限制和規(guī)范；而且新《預算法》還明確要求在預算執(zhí)行中，各級行政單位不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預算調(diào)整的，應當在預算調(diào)整方案中作出安排。因此，行政單位的年度預算編制必須做到全面精細、科學合理。

3.嚴厲的問責：挑戰(zhàn)剛性不足的財務監(jiān)督

現(xiàn)代預算管理的靈魂，是預算對行政單位支出的剛性約束，而強化預算剛性約束的關(guān)鍵在于不能隨意開財政收支的口子。針對現(xiàn)實中存在的奢侈浪費問題，新《預算法》堅持貫徹勤儉節(jié)約的原則，尤其對行政單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設支出作出嚴格控制的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)的問責非常嚴厲。隨著新《預算法》的實施逐步深入，執(zhí)法檢查逐步展開，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是常態(tài)，財務監(jiān)督也應該真正強化預算剛性，維護行政單位依法理財?shù)膰烂C性。

三、新《預算法》下行政單位財務管理的轉(zhuǎn)型

1.繪制行政單位財務管理的藍圖：多層次、多角度的三維目標定位

（1）基本目標——保護公共財政資金的安全。行政單位舞弊的形式多種多樣，且呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，這在發(fā)展中國家是一個尖銳的問題。需要建立必要的管理機制，以防止財政違法亂紀行為?；灸繕说囊笾饕强陀^、及時核算公共財政資金，資金越多就越需要更健全的財務核算。實踐中，我們對財務管理規(guī)范性的追求只能是更加執(zhí)著。

（2）中級目標——促進健全的財務管理。通過預算或計劃事先安排財務管理并進行監(jiān)控，同時將財務管理過程和結(jié)果記錄在財務會計系統(tǒng)中。中級目標的主要關(guān)注點在于公共資金使用的效率性和經(jīng)濟性，以便確定其提供公共服務的成本是最小的或服務得更好。實現(xiàn)中級目標的有效手段是績效管理，通過財務績效管理，應逐步建立以績效目標實現(xiàn)為導向，以績效評價為手段，以結(jié)果應用為保障，以提升財務管理水平、增強支出責任、優(yōu)化資源配置、節(jié)約行政成本為目的的科學化、現(xiàn)代化財務績效管理體系，最終達到“財務工作有目標，執(zhí)行過程有監(jiān)控，工作完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用”的財務管理機制。

（3）最高目標——幫助行政單位履行公共受托責任。行政單位必須執(zhí)行立法部門批準的預算，并披露預算執(zhí)行情況的情況。公共財政報告使用者所關(guān)注的不僅是公共財政資金的準確核算，他們更關(guān)注公共財政資金的效率性、經(jīng)濟性，以及與己利益的相關(guān)性。履行公共受托責任是建設陽光政府、責任政府的需要，其外在形式是預決算公開、財政管理透明。近年來，各行政單位的“三公經(jīng)費”開支情況、政府采購情況等逐步公開。必須進一步促進公開機制的規(guī)范化、制度化，逐步擴大公開的范圍，將公開的方式、時效、程序等形成明確的制度，建立并完善財務對外公開機制。

2.強化行政單位財務管理的能力：高水平、高效率的三力機制整合

（1）把握職能核心能力。主要從以下四個方面強化行政單位財務管理的核心能力：一是變“被動服從”為“主動參與”，提供“全員管理、人人參與”的管理機制和平臺，促成各部門和基層單位將履行財務管理職能視為必不可少的日常工作。二是變“結(jié)果”管理為“過程”管理，使財務管理貫穿事前、事中、事后，實現(xiàn)實時、動態(tài)、全面、全程管理和控制，將無預算開支、超預算開支消滅于萌芽階段。三是變“粗放”管理為“精細”管理，以全面預算為突破口，財務部門及時、準確地獲取各部門、基層單位的財務數(shù)據(jù)并進行分析和管理，并促進信息的交互，增強溝通，始終掌控所有財務事項的統(tǒng)一規(guī)劃，從而有效保證單位按預期目標運作。四是引入“量化”管理。以績效考評為抓手，將財務管理實際結(jié)果與財務計劃或歷史實績等比較，找出差異并分析原因，并對一定責任者的財務責任完成情況進行考查和核定，為編制下期預算和以后的財務管理提供參考和指導。

（2）掌握科技手段應用力。在現(xiàn)代財務管理中無論是最基礎(chǔ)的會計核算管理，還是部門預算、政府采購、國庫集中支付、公務卡結(jié)算等財務管理新模式，都搭配開發(fā)了相應的信息管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)理財?shù)母咚?、高質(zhì)量、高效率。一方面，要加強財務管理系統(tǒng)軟、硬件的建設。必須統(tǒng)一數(shù)據(jù)存儲格式，實現(xiàn)跨系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，共享數(shù)據(jù)，減少重復勞動，為財務管理提供更為廣闊的網(wǎng)絡平臺，為“過程”管理、“精細”管理等建立實時跟蹤反饋機制。另一方面，要提升財務管理者的科技應用能力。要實現(xiàn)“人機交互”，不能認為只要借助現(xiàn)代化的手段，就能滿足財務管理的需要，構(gòu)建理想財務管理系統(tǒng)的障礙不在于技術(shù)而是在于管理人員對技術(shù)的運用，要求“人”與各種業(yè)務凝聚在一起，成為一個不可分離的整體。

（3）培育骨干人才創(chuàng)造力。財務人員應轉(zhuǎn)變觀念，把自己從一個被動的核算工具，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袆?chuàng)新意識的能動的管理者。從知識結(jié)構(gòu)來看，如果財務人員知識結(jié)構(gòu)單一，對專業(yè)以外的如法律、文史、管理、金融等方面的知識不聞不問，必將制約財務人員綜合能力的發(fā)揮。加之知識老化、滯后，理論同實踐脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，將在一定程度上限制財務人員的創(chuàng)新能力和綜合管理能力。目前，行政單位對財務人員的考核僅限于公務員考核，職務晉升也僅限于公務員序列，而對財務專業(yè)能力缺乏權(quán)威的考核標準和確切的考核程序，這不利于行政單位財務骨干人才的培養(yǎng)。

3.關(guān)緊行政單位財務管理的籠子：全方位、無死角的監(jiān)督機制

（1）堅持監(jiān)督對象的廣泛性。財務監(jiān)督的范圍廣、內(nèi)容多，分為財政財務監(jiān)督、財經(jīng)法紀監(jiān)督和經(jīng)濟效益監(jiān)督，監(jiān)督對象還可以細化到某年的業(yè)務招待費、會議費開支情況的監(jiān)督等。對每一個對象的監(jiān)督都是必要的和重要的，不能顧此失彼，必須遵守平衡的、全面的原則，針對存在的不足和缺漏進行完善。

（2）堅持監(jiān)督觸角的全面性。應堅持監(jiān)督觸角的全面性，科學構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相互促進，財政財務監(jiān)督、財經(jīng)法紀監(jiān)督和經(jīng)濟效益監(jiān)督相互補充，全面監(jiān)督和專題監(jiān)督相互交替，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相互呼應，經(jīng)常性監(jiān)督、定期性監(jiān)督和不定期監(jiān)督相互支持的多維度監(jiān)督體系。

（3）堅持監(jiān)督手段的多樣性。持續(xù)改進方法規(guī)范監(jiān)督檢查手段，不斷提高財務監(jiān)督與控制的效率，除了繼承憑證監(jiān)督、賬簿監(jiān)督、報表監(jiān)督、專項檢查等傳統(tǒng)手段的優(yōu)點之外，還必須不斷探索和創(chuàng)新部門預算、政府采購、國庫集中支付等新財務管理模式的現(xiàn)代監(jiān)督手段，建立健全跟蹤反饋機制，使財務活動在財經(jīng)法規(guī)、制度規(guī)章的“籠子里”有序運行。

（4）堅持監(jiān)督程度的滲透性。財務監(jiān)督以財務目標為依據(jù)，滲透到組織各層級、業(yè)務全過程，覆蓋所有部門、所有基層和所有崗位、所有員工，運用相關(guān)信息和特定手段，對財務活動實施全過程的控制、調(diào)節(jié)、聯(lián)系和協(xié)作，使分散的、個別的財務行動和諧、統(tǒng)一起來共同追求單位的財務目標。

參考文獻：

[1]王湛.我國政府會計目標定位研究[J].財會通訊，2006（1）

[2]姚鎮(zhèn).政府會計與政府預算的矛盾及沖突[J].財會通訊，2014（6）

[3]王思睿.財會要素助推改革攻堅[J].財會通訊，2013（11）

[4]張建平、湯蕾.基于“三公”經(jīng)費公開的政府績效審計研究[J].財會通訊，2013（9）

[5] 解曉勇.加強行政單位財務監(jiān)督工作的思考[J].消費導刊？理論版，2008（24）