我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的PBC 模式研究

熊毅

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 404100)

0 引言

高速公路是當(dāng)今社會(huì)重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一。近年來(lái)，隨著國(guó)家大量建設(shè)資金的投入，高速公路網(wǎng)絡(luò)主骨架已經(jīng)初具規(guī)模，交通運(yùn)輸條件日益改善，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生中發(fā)揮著舉足輕重的作用。我國(guó)高速公路建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段，總里程已攀升至10.4 萬(wàn)km，且通車?yán)锍虜?shù)于2013 年初便躍居世界第一，有效地帶動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

與此同時(shí)，作為高速公路管理的另一個(gè)重要組成部分，高速公路的養(yǎng)護(hù)任務(wù)亦十分艱巨。養(yǎng)護(hù)工作對(duì)于我國(guó)高速公路的持續(xù)使用，保證高速公路的服務(wù)水平可謂至關(guān)重要，但發(fā)展歷程不長(zhǎng)、管理經(jīng)驗(yàn)不足等一系列原因?qū)е赂咚俟佛B(yǎng)護(hù)管理略顯滯后，尚未跟上高速公路迅速發(fā)展的腳步。因此，本文結(jié)合我國(guó)發(fā)展的實(shí)際情況，通過(guò)分析國(guó)外先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提出適合我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理切實(shí)可行的改善建議。

1 高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目現(xiàn)狀

高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理是指公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)道路養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)、方案、規(guī)模及實(shí)施步驟等一系列活動(dòng)的總稱［1］。我國(guó)高速公路仍處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，依然沿用傳統(tǒng)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理一體化的制度，即“管養(yǎng)合一”。近些年伴隨著高速公路的不斷擴(kuò)張，總體上日趨呈現(xiàn)出“重建輕養(yǎng)”的局面，高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目因缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)力而出現(xiàn)養(yǎng)護(hù)不及時(shí)、質(zhì)量低下、成本較高等諸多弊端［2］。目前我國(guó)道路工程養(yǎng)護(hù)階段多采用傳統(tǒng)合約方式，即在維修期間由道路機(jī)構(gòu)指定養(yǎng)護(hù)方法、技術(shù)、材料以及時(shí)間周期，根據(jù)承攬廠商的投入給予支付，這一形式需要道路管理部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)在工程施工過(guò)程中進(jìn)行程序監(jiān)督和品質(zhì)監(jiān)控，不僅在執(zhí)行上耗費(fèi)龐大的人力、物力等資源，而且由于缺乏統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)定額和技術(shù)規(guī)范，容易造成管控項(xiàng)目與實(shí)際成效間出現(xiàn)明顯落差，進(jìn)而導(dǎo)致交付后使用者對(duì)公路機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的不滿［3］。

2 PBC 模式

鑒于傳統(tǒng)合同對(duì)高速公路品質(zhì)提升的瓶頸，國(guó)外先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)紛紛引入績(jī)效合約管理(Performance Based Contract，PBC)的概念。不同于傳統(tǒng)技術(shù)與過(guò)程導(dǎo)向的合約，績(jī)效合約是通過(guò)招標(biāo)方式，使承包商根據(jù)合約中清楚明確且客觀的條款，依據(jù)可測(cè)量的產(chǎn)出完成合約規(guī)定的工作，道路機(jī)構(gòu)無(wú)需指定養(yǎng)護(hù)方法或者技術(shù)要求，僅需規(guī)定承攬廠商進(jìn)行養(yǎng)護(hù)時(shí)必須符合的績(jī)效指標(biāo)，把重點(diǎn)放在產(chǎn)出部分，擔(dān)任績(jī)效審核的角色，根據(jù)養(yǎng)護(hù)成效來(lái)進(jìn)行監(jiān)督和管控。此舉不僅可以轉(zhuǎn)移管理風(fēng)險(xiǎn)，還能節(jié)省自身養(yǎng)護(hù)不佳帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)［4］。PBC 模式規(guī)定在招標(biāo)過(guò)程中，承包商需依據(jù)道路維護(hù)服務(wù)規(guī)范，提出確保達(dá)到相應(yīng)的道路服務(wù)水平的總費(fèi)用。高速公路管理機(jī)構(gòu)按照約定，視承包商的月度服務(wù)績(jī)效支付道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，服務(wù)水平符合要求可以支付相應(yīng)月份的費(fèi)用，倘若并未滿足要求，則通過(guò)罰款或折價(jià)的方式進(jìn)行處理，情形嚴(yán)重的可直接停止付款或終止合同，以便進(jìn)行下一階段維修工程和道路服務(wù)工作的開(kāi)展，從而滿足高速公路經(jīng)常性維護(hù)的規(guī)定。

國(guó)外有關(guān)PBC 模式下的養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理相對(duì)成熟，目標(biāo)制定科學(xué)合理，三大控制(時(shí)間、質(zhì)量、成本)恰當(dāng)?shù)轿唬鄰膶?shí)際案例出發(fā)深入分析和探討:英國(guó)合樂(lè)集團(tuán)有限公司 (Halcrow Group Limited)以建立PBC 最佳實(shí)踐軸的方式進(jìn)行全過(guò)程養(yǎng)護(hù)管理，權(quán)衡各方之間的關(guān)系最終收獲雙贏［5］;Natalya Stankevich 等通過(guò)案例論證了PBC 模式下合約的優(yōu)劣得失，成效式合約包含內(nèi)容較為全面，且在資產(chǎn)審查標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)過(guò)程透明的條件下進(jìn)行，綜合資產(chǎn)、技術(shù)、人才等方面選取有競(jìng)爭(zhēng)力的承包商，合作雙方公平地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并簽訂長(zhǎng)期合同，建立友好的伙伴關(guān)系進(jìn)行有效管控［6］;三菱研究院 (Mitsubishi Research Institute)對(duì)比多國(guó)使用成效式合約和傳統(tǒng)合約的各項(xiàng)指標(biāo)，討論P(yáng)BC 模式下實(shí)施過(guò)程中的重點(diǎn)事項(xiàng)［7］;R. Z. Tamin 等在印度尼西亞國(guó)家公路管理系統(tǒng)框架下，基于項(xiàng)目交付模式分析了PBC 實(shí)施所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，認(rèn)為相關(guān)條件在一定保證下比傳統(tǒng)合約效果更佳。

國(guó)內(nèi)高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的管理研究仍然停留于定性層面，大多數(shù)主要側(cè)重于基礎(chǔ)性理論研究，集中在對(duì)養(yǎng)護(hù)管理制度、運(yùn)營(yíng)模式、工程分類等的探討上:王遐莽從運(yùn)營(yíng)管理和養(yǎng)護(hù)施工管理兩個(gè)角度討論各類養(yǎng)護(hù)管理模式的利弊［8］;鄒國(guó)平等分析指出我國(guó)養(yǎng)護(hù)管理僅僅是由簡(jiǎn)單決策系統(tǒng)支持，以模型驅(qū)動(dòng)，決策普遍智能化程度不高［9］;楊智斌等認(rèn)為傳統(tǒng)合約對(duì)養(yǎng)護(hù)管理的良性發(fā)展有一定阻礙和制約，承包商和管理機(jī)構(gòu)雙方的風(fēng)險(xiǎn)并未得到合理的分配，財(cái)務(wù)、技術(shù)等方面也無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的改善性需求。本文根據(jù)我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀，深入分析PBC 模式下高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理的關(guān)鍵問(wèn)題，以期為養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理的未來(lái)實(shí)行績(jī)效合約提供一定參考價(jià)值，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)公路事業(yè)又快又好地發(fā)展。

3 PBC 模式運(yùn)用的關(guān)鍵

3.1 階段分析

PBC 模式的運(yùn)用分為預(yù)投標(biāo)、招標(biāo)以及實(shí)施三大階段，每個(gè)階段均需考慮不同的相關(guān)因素。預(yù)投標(biāo)階段為“合約定位”階段，在符合現(xiàn)行法律條例和政策規(guī)范的前提下，通過(guò)明確使用PBC的主要目標(biāo)、轉(zhuǎn)換道路機(jī)構(gòu)角色、考察承包商能力等因素，決定使用的合約類型、如何選擇合作的承包商等內(nèi)容［10］。招標(biāo)和實(shí)施階段，承包商需整理資產(chǎn)清單，道路機(jī)構(gòu)建立績(jī)效考核指標(biāo)、評(píng)估績(jī)效指標(biāo)、付款機(jī)制與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。此階段將預(yù)投標(biāo)階段設(shè)定的目標(biāo)細(xì)化成不同的小目標(biāo)去考核和衡量合作的承包商，以達(dá)到合約設(shè)定的績(jī)效。

3.2 面臨挑戰(zhàn)

就我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目現(xiàn)狀而言，運(yùn)用PBC 模式無(wú)疑將面臨一系列的挑戰(zhàn)。首當(dāng)其沖便是養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理領(lǐng)域的法律法規(guī)并不完善，未有相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，造成相應(yīng)評(píng)估管理體系的不合理。因此，需要政府相關(guān)部門的鼎力支持，著力組織完善相應(yīng)行業(yè)的法規(guī)條文，才能為PBC 模式的實(shí)行奠定一定基礎(chǔ)。鑒于我國(guó)各地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀不同，可先在部分較發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，實(shí)施初期PBC 模式的成效可能不如預(yù)期，新合約理念如讓雙方未能正確認(rèn)識(shí)其中某些條款則可能會(huì)導(dǎo)致消極事件的出現(xiàn)，需要一定時(shí)間進(jìn)行適應(yīng)和調(diào)整。對(duì)于道路管理機(jī)構(gòu)能否順利從“過(guò)程監(jiān)管”轉(zhuǎn)換到“績(jī)效考核”的角色，內(nèi)部人員是否具備績(jī)效考核要求的專業(yè)技能等成為道路機(jī)構(gòu)使用PBC 模式的挑戰(zhàn);對(duì)于承包商項(xiàng)目施工前能否整理出完善的資產(chǎn)清單，直接影響著道路機(jī)構(gòu)外判資產(chǎn)等內(nèi)容，在合約執(zhí)行期間需要保質(zhì)保量按時(shí)完成業(yè)主規(guī)定的任務(wù)，同時(shí)也可能遇到承包商意外破產(chǎn)、無(wú)法處理應(yīng)急事件等突發(fā)情況，承包商對(duì)此必須進(jìn)行事前充分評(píng)估和事后危機(jī)處理。結(jié)合國(guó)外不同國(guó)家使用PBC 模式過(guò)程中遇到的挑戰(zhàn)，分析總結(jié)出我國(guó)運(yùn)用PBC 模式即將面臨的主要挑戰(zhàn)，具體見(jiàn)表1。

表1 PBC 模式運(yùn)用的主要挑戰(zhàn)

3.3 機(jī)遇優(yōu)勢(shì)

隨著人民物質(zhì)文化水平的提高，我國(guó)近年來(lái)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達(dá)4 萬(wàn)億元，這必將刺激道路領(lǐng)域的巨大需求，也會(huì)要求不斷提升養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理的服務(wù)水平。

首先，提升使用者的滿意度。隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的陸續(xù)鋪開(kāi)，道路使用者的要求將隨之增加，這也對(duì)道路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目提出了更高的要求，從前單一的養(yǎng)護(hù)模式已經(jīng)不能滿足客戶快速增長(zhǎng)的需求，運(yùn)用PBC 模式可以促進(jìn)養(yǎng)護(hù)部門發(fā)展日趨成熟及養(yǎng)護(hù)技術(shù)不斷創(chuàng)新，以確保輸出的養(yǎng)護(hù)成效能夠達(dá)到使用者的要求。

其次，節(jié)約10% ～30%的維護(hù)成本。伴隨著我國(guó)道路網(wǎng)絡(luò)的逐步完善，每年進(jìn)入養(yǎng)護(hù)的道路數(shù)量不斷增加，道路機(jī)構(gòu)人力、物力嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀致使道路管理機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目必須縮減成本，以滿足更多道路養(yǎng)護(hù)的需求。目前道路管理部門仍然依靠國(guó)家撥款的方式來(lái)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)讓養(yǎng)護(hù)部門杯水車薪，因此運(yùn)用PBC模式可以直接減輕管理部門的壓力。

再次，將風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移給承包商。傳統(tǒng)合約中道路機(jī)構(gòu)承擔(dān)了較多的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)未能恰當(dāng)?shù)胤峙浣o有能力的承包商，且未能做到物盡其用。為了更好地維護(hù)自身利益，促進(jìn)承包商技術(shù)與管理能力的提升，維持養(yǎng)護(hù)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平，使用PBC 模式將風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移給市場(chǎng)化選擇的承包商，促進(jìn)合作雙方之間達(dá)到互惠雙贏。

最后，長(zhǎng)期合作給雙方更多價(jià)值需求。傳統(tǒng)合約的期限一般不超過(guò)一年，不利于道路機(jī)構(gòu)與承包商的長(zhǎng)期合作。長(zhǎng)期合作可減少承包商的項(xiàng)目生命周期成本，且刺激承包商考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不斷增強(qiáng)自身實(shí)力以進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，形成良好的專業(yè)工作關(guān)系，達(dá)到縮減成本的目的，這樣更有利于給雙方合作提供更多的長(zhǎng)期價(jià)值。

3.4 實(shí)施建議

結(jié)合我國(guó)道路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀，在分析PBC 模式帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇基礎(chǔ)之上，綜合剖析對(duì)比其他先進(jìn)國(guó)家使用PBC 過(guò)程中出現(xiàn)的狀況及發(fā)展趨勢(shì)，提出以下幾點(diǎn)具體實(shí)施建議:

(1)探索開(kāi)發(fā)的最佳時(shí)間和最佳道路長(zhǎng)度。不同長(zhǎng)度的養(yǎng)護(hù)路段及養(yǎng)護(hù)時(shí)間對(duì)養(yǎng)護(hù)投入的要求不同，收獲的成本效益亦不相同。為了使投入達(dá)到最佳產(chǎn)出，應(yīng)著力探索開(kāi)發(fā)最佳實(shí)踐及養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)度，以實(shí)現(xiàn)最佳效益。

(2)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)分配給有能力承受的一方。隨著養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)日趨成熟，養(yǎng)護(hù)部門的技術(shù)水平與管理能力也會(huì)隨之提升。道路機(jī)構(gòu)可將部分大中修業(yè)務(wù)嘗試外包出去，保留小修維護(hù)等日常工作，把更多的風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移給承包商，使其運(yùn)用自身技術(shù)水平降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，達(dá)到優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配的目的。

(3)道路機(jī)構(gòu)進(jìn)行“現(xiàn)實(shí)調(diào)查”，確保承包商的能力。采取“價(jià)格與非價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)”評(píng)標(biāo)后，還需對(duì)投標(biāo)者公司的財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)務(wù)能力等進(jìn)行調(diào)查，以確保該投標(biāo)者有能力完成合約目標(biāo)，而合約目標(biāo)的制定必須在科學(xué)合理的范圍之內(nèi)，過(guò)于寬泛和嚴(yán)苛都會(huì)失去管控的意義。

(4)建立關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系和獎(jiǎng)懲支付機(jī)制。合理評(píng)估審計(jì)承包商的階段性成果，對(duì)于有競(jìng)爭(zhēng)力的承包商給予獎(jiǎng)勵(lì)，并嘗試簽訂長(zhǎng)期合約，基于共同的成功—— “共贏”文化，形成良好的專業(yè)工作關(guān)系。

(5)重視可持續(xù)發(fā)展。在道路養(yǎng)護(hù)工程實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)行業(yè)規(guī)范和條例，建立ISO 質(zhì)量體系與環(huán)境體系，監(jiān)控承包商在操作過(guò)程中的可持續(xù)性和污染物的排放量。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)比研究國(guó)外先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的養(yǎng)護(hù)管理，發(fā)現(xiàn)其歷程之于我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)管理有很好的借鑒意義和參考價(jià)值，即從傳統(tǒng)合約方式到逐漸使用PBC 模式，對(duì)高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行管理和控制，無(wú)論是對(duì)合約本身，還是對(duì)成本收益抑或是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等方面都有較大的裨益。因此，本文通過(guò)對(duì)PBC 模式各階段重要因素的探討，總結(jié)出面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，并提出我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理實(shí)施的相關(guān)建議。與此同時(shí)，鑒于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)化程度等方面的差異，實(shí)行PBC 模式必須與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相符合，并不能以單一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判其存在的優(yōu)劣。

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