試析政府解決“城市弱勢群體”的策略

韓承平

[摘 要]現(xiàn)階段，農(nóng)民工已日益成為一個不容忽視的規(guī)模巨大的特殊社會群體?！稗r(nóng)民工問題”已經(jīng)成為一個當今社會不容忽視的正待解決的問題。如何解決農(nóng)民工問題，促進農(nóng)民工的就業(yè)、生活與權(quán)益保障，事實上已經(jīng)成了我國進一步深化改革，加快經(jīng)濟社會發(fā)展的不容回避的問題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；城市弱勢群體；政府責任；制度建構(gòu)

[中圖分類號]C913

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671- 5918（2015）08 - 0061- 03

doi：10. 3969/j.issn.1671- 5918. 2015. 08- 029

[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

隨著進城農(nóng)民工隊伍的不斷壯大，由此而來的農(nóng)民工問題也日趨嚴重。長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍管理的體制性障礙，導(dǎo)致農(nóng)民工群體在生存、權(quán)益保障、就業(yè)、經(jīng)濟收入等方面，與城市工人相比，均處于城市的最低狀態(tài)，農(nóng)民工問題成為當前我國正待解決的一個特殊的社會問題。

一、農(nóng)民工群體已經(jīng)成為當代中國最大的城市弱勢群體

弱勢群體是由于社會結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型和社會關(guān)系失調(diào)或由于一部分社會成員自身的某種原因（競爭失敗、失業(yè)、年老體弱、殘疾等）而造成對于現(xiàn)實社會的不適應(yīng)，并且出現(xiàn)了生活障礙和生活困難的人群共同體。

由于我國長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍管理的體制性障礙以及社會觀念意識上偏見，導(dǎo)致農(nóng)民工雖已進城務(wù)工，但始終戴著寫有“農(nóng)民”二字的大帽子，在生存狀況、就業(yè)環(huán)境、權(quán)益保障等方面不能完全享受和城鎮(zhèn)居民同等待遇，其就業(yè)范圍也受到很大限制。農(nóng)民工已成為中國大陸城市最底層的階層，許多人處于非常艱難的生活和工作狀況之中。一方面，他們工作、生活環(huán)境差，身體健康得不到保障，他們有的在自己的打工棚居住，有的租住民房，往往都是幾十個人住在一間簡陋的房子里。在收入方面，農(nóng)民工的工資主要是維持其自身生存所必需的生活資料價值，用于維持家屬生存和自身發(fā)展的部分比例很小。農(nóng)民工的消費主要用于吃、住、行方面的基本生活必需消費，日常消費中的恩格爾系數(shù)很高。在就業(yè)方面，進城農(nóng)民工遭遇到職業(yè)歧視。不少城市出臺了限制性政策，工作條件和待遇較好的工種嚴格限制農(nóng)民工的進入，農(nóng)民工從事的多是累、臟、差、險的工作。雖然我國政府已經(jīng)逐步采取措施，但是相關(guān)政策的實施還是做得不夠到位，現(xiàn)今農(nóng)民工的處境仍是處于十分惡劣的邊緣狀態(tài)，他們?nèi)匀皇钱敶袊鞘凶畹讓拥囊恢积嫶蟮摹叭鮿萑后w”隊伍。

二、政府介入解決農(nóng)民工問題的必要性

（一）保護、關(guān)注農(nóng)民工群體，是政府以人為本、為人民服務(wù)的執(zhí)政理念的體現(xiàn)。以人為本、為人民服務(wù)的執(zhí)政理念是現(xiàn)代政府全部工作的出發(fā)點和最終依歸，是政府的最高宗旨。農(nóng)民工群體是當代中國最大的城市弱勢群體，政府關(guān)注民生，就必須關(guān)注農(nóng)民工弱勢群體，保護其合法權(quán)益。從農(nóng)民工的需要出發(fā)，尊重、愛護、關(guān)心、依靠農(nóng)民工，努力實現(xiàn)好、維護好農(nóng)民工的根本權(quán)益，體現(xiàn)對農(nóng)民的尊重和關(guān)懷，這是政府堅持以人為本，為人民服務(wù)最基本的執(zhí)政理念的體現(xiàn)。

（二）保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，是政府在公共政策制定中貫徹公正原則的必然要求。為了堅持社會公正原則，政府在公共政策制定過程中貫徹公平的價值取向，對農(nóng)民工城市弱勢群體的利益提供支持和保護，防止出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，避免使社會資源的分配進一步集聚于那些強勢群體的手中。因為，現(xiàn)代意義上的公正首先就表現(xiàn)在生存權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)和社會保障權(quán)等基本權(quán)利。忽視農(nóng)民工城市弱勢群體的基本權(quán)利，政府的公共政策制定就不可能公平、公正。

（三）為農(nóng)民工提供社會保護是法治社會對政府的必然要求。法律作為一種強社會控制形式，是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器。在法治社會中，法律是弱勢群體實現(xiàn)自身生存和發(fā)展的武器，法律也要求政府必須擔當起保障人權(quán)、維護弱勢群體權(quán)益的使命。農(nóng)民工群體在社會生活中處于不利地位，而法治的公正性要求對所有人予以公平的對待，同時，法治的普遍性要求對所有人不能有任何歧視，因此，政府對農(nóng)民工弱勢群體的權(quán)益必須要依法給予例外對待和特別保護，通過相應(yīng)的措施最大限度地縮小農(nóng)民工城市弱勢群體與城市居民的差距。

三、政府在解決農(nóng)民工問題上應(yīng)采取的策略

促進農(nóng)民問題盡快得到有效解決，保障農(nóng)民合法權(quán)益，應(yīng)以強化政府責任為核心。具體來說，應(yīng)從以下幾個方面來著手：

（一）政府要通過公共政策及制度的制定或選擇，對農(nóng)民工群體提供制度保護和法律保護

1.政府進行農(nóng)民工制度建構(gòu)策略是目前解決農(nóng)民工問題的關(guān)鍵。

（1）改革社會管理體制，將農(nóng)民工納入社會主流。中國農(nóng)民工數(shù)量約2億人，農(nóng)民工家庭人口估計約5億人，進行戶籍制度、社會保障和公共服務(wù)體系改革，僅僅是在經(jīng)濟上將農(nóng)民工納入了制度主流，但仍不足以改變他們在文化上受歧視、在政治上合理訴求得不到表達等狀況。要建設(shè)和諧社會，政府就必須進行更為全面的社會管理體制改革，賦予農(nóng)民工與本地市民同等的民主政治權(quán)利，保證農(nóng)民工的合理訴求能夠通過正規(guī)渠道得到表達，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，最終在文化上、政治上將農(nóng)民工納入社會主流。

（2）改革勞動用工制度，吸引、培養(yǎng)和留住人才，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。目前，中國農(nóng)村青壯年勞動力已基本轉(zhuǎn)移殆盡，”民工荒”現(xiàn)象已從珠三角蔓延到全國并持續(xù)了數(shù)年。因此，農(nóng)民工輸入地必須轉(zhuǎn)變觀念，要正確地意識到，勞動力本身是一種非常有價值的資源，是財富的主要創(chuàng)造者，是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，而非社會負擔。不少地方政府之所以對人口、戶籍和勞動用工制度改革心存顧慮，對外來工的本地化和農(nóng)民工的市民化設(shè)立較高的門檻，主要是擔心外來工引進來容易，將來一旦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，不需要這么多勞動力了，勞動力向外轉(zhuǎn)移會存在困難，從而增加當?shù)氐呢摀Ｆ鋵嵾@種擔心完全是多余的。外來工現(xiàn)在之所以愿意進來，是因為當?shù)赜泻线m的就業(yè)機會，同樣，將來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級了，如果在此期間他的文化技能水平未能相應(yīng)提高，對他來說本地再沒有合適的就業(yè)機會，他就會隨著就業(yè)機會一起轉(zhuǎn)移出去；如果他的文化技能水平提高了，在本地仍然能夠找到合適的工作機會，那就說明本地經(jīng)濟發(fā)展還需要這種類型的人才，應(yīng)該把他繼續(xù)留下來。對于本地經(jīng)濟需要什么樣的人才，市場往往比政府掌握著更多也更準確的信息。因此，地方政府不應(yīng)代替市場去選擇人才，而應(yīng)放低門檻，由市場自己去選擇什么樣的人可以留下來。endprint

2.政府有責任進一步完善我國的社會保障制度，這是解決農(nóng)民工問題的重要方式。迄今為止，我國已經(jīng)建立起來的社會保障制度，依然保持了城鄉(xiāng)分割的格局，即便是那些已經(jīng)在事實上實現(xiàn)了非農(nóng)化的人口，也依然被排斥于城鎮(zhèn)的社會保障體系之外。因此，當今中國阻礙農(nóng)村人口城市化進程的最大障礙是我國社會保障制度的不完善。目前，我國政府必須建立起城鄉(xiāng)社會保障制度的有效銜接，將城市農(nóng)民工納入社會保障體系，化解農(nóng)村人口在城市化過程中所面臨的各種市場風險，降低農(nóng)村人口城市化的預(yù)期成本，為農(nóng)村人口的城市化提供制度保證。

（1）政府必須盡快建立針對農(nóng)民工的工傷保險制度。一方面，這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應(yīng)的賠償，而且由于建立起了針對城市農(nóng)民工的工傷賠償機制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護措施，其結(jié)果將有可能大大減少農(nóng)民工的職業(yè)傷害事故。而政府要做的則主要在于設(shè)計特定的制度，并將之作為一種優(yōu)效品強制推行。

（2）政府有必要建立針對進城農(nóng)民的醫(yī)療和大病保障制度。應(yīng)該建立針對農(nóng)民工的大病醫(yī)療費用部分社會統(tǒng)籌的保障機制。其籌資機制由個人繳費和地方財政的一定支持構(gòu)成。個人繳費和財政支持的比例應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況而定。所形成的基金由有關(guān)的社會保險機構(gòu)專項管理。凡參加大病醫(yī)療費用統(tǒng)籌的農(nóng)民工均可持大病治療卡到指定醫(yī)院接受治療。繳費額可以根據(jù)大病發(fā)生率和治療費用及其變化來確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費水平和保險水平，將來視情況逐漸提高。最終實現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌。

（3）政府有責任進一步完善我國社會保障制度，這是解決農(nóng)民工問題的重要方式。政府應(yīng)該根據(jù)進城務(wù)工農(nóng)民的不同情況將其納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度為進城農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度顯然比建立工傷保險和大病保險具有更大的難度。困難首先在于農(nóng)民工的情況各不相同，有的農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)工作生活了較長的時間，并且擁有比較穩(wěn)定的工作和固定的住所。有些則是剛剛進入城鎮(zhèn)，工作和生活的流動性都很大。因此，有必要針對不同的情況建立有差別的社會養(yǎng)老保險方案。對擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長時間的農(nóng)民工，他們實際上已經(jīng)成為“城鎮(zhèn)人口”應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系。對于無穩(wěn)定職業(yè)且流動性較大的農(nóng)民工，則可以設(shè)計一種過渡性的方案，比如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費率供農(nóng)民工自愿選擇，同時規(guī)定凡雇用農(nóng)民工的企業(yè)必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費率而繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險費。對于進入城市從事經(jīng)營性的自雇性農(nóng)民則可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養(yǎng)老保險的進城農(nóng)民建立個人賬戶

3、政府要配合國家立法進行相關(guān)的行政立法，以法律法規(guī)形式確保弱勢群體的生存與發(fā)展。對農(nóng)民工城市弱勢群體面臨的困境和權(quán)益侵害，政府就有責任以立法和制度的形式予以保障。由于現(xiàn)階段中國農(nóng)民工群體狀況的異常復(fù)雜性，而且農(nóng)民工隊伍規(guī)模的不斷擴大，政府及其行政機關(guān)要加大力度，積極配合國家立法進行相關(guān)的行政立法，以法律法規(guī)形式確保弱勢群體的生存與發(fā)展。

（二）政府要通過其公共服務(wù)職能，向農(nóng)民工群體提供社會服務(wù)和社會保護

“新公共管理”理論強調(diào)政府的公共服務(wù)，主張建立企業(yè)化政府，其主要目標就是要克服公共服務(wù)供給方面存在的問題，“把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義”。在解決農(nóng)民工問題過程中，應(yīng)著重于提高政府的公共服務(wù)意識及公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。政府有責任把公共服務(wù)工作的觸角伸向農(nóng)民工群體，為農(nóng)民工群體辦急事、難事和好事，體現(xiàn)政府對老百姓的親和力，維護社會公正和社會秩序。政府為農(nóng)民工群體提供社會服務(wù)和保護，可以通過以下幾個方面：

1.政府要督促加強社會服務(wù)機制——社區(qū)的作用。目前，我國農(nóng)民工群體，除了從事建筑行業(yè)的居住在工地外，多數(shù)農(nóng)民工散落在各個社區(qū)中，然而由于語言、生活方式、習慣、價值觀的不同，他們成為社區(qū)的非主流人群，加之城市居民的慣性的心理定勢，更加劇了城鄉(xiāng)之間的對立，使農(nóng)民工很難真正意義上的融入城市。因此，社區(qū)工作人員應(yīng)利用其在社區(qū)的威望、資源和工作職能來加速城鄉(xiāng)融合。

2.政府要督促加強工會組織對農(nóng)民工群體的保護。政府要督促強化工會維護農(nóng)民工權(quán)益的作用。用人單位要依法保障農(nóng)民工參加工會的權(quán)利。各級工會要以勞動合同、勞動工資、勞動條件和職業(yè)安全衛(wèi)生為重點，督促用人單位履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，維護農(nóng)民工合法權(quán)益。充分發(fā)揮工會勞動保護監(jiān)督檢查的作用，完善群眾性勞動保護監(jiān)督檢查制度，加強對安全生產(chǎn)的群眾監(jiān)督。同時，充分發(fā)揮共青團、婦聯(lián)組織在農(nóng)民工維權(quán)工作中的作用。

（三）政府要發(fā)揮為人民服務(wù)的理念，為弱勢群體提供社會資源

農(nóng)民工問題的根本癥結(jié)之一是其所擁有的社會資源（包括財力、人力、物力、權(quán)力、能力、信息等）整體匱乏，由此導(dǎo)致其生活質(zhì)量的低下與承受力的脆弱。要改變農(nóng)民工群體的弱勢地位，就必須通過外界的幫助使其擁有足夠多的社會資源。因此，政府要幫助農(nóng)民工群體獲得其所需資源，顯然具有特別重要的意義。

1.政府有責任引導(dǎo)農(nóng)民工全面提高自身素質(zhì)，把全面提高農(nóng)民工素質(zhì)放在重要地位。政府對農(nóng)民工群體不僅僅是單純的經(jīng)濟和物質(zhì)上的給予，而且還應(yīng)該激勵和培養(yǎng)他們自我生存和發(fā)展的能力。政府要充分挖掘農(nóng)民工的潛能，有利于充分挖掘社會資源，調(diào)動社會的各種力量構(gòu)建社會安全網(wǎng)絡(luò)。要引導(dǎo)和組織農(nóng)民工自覺接受就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓，接受職業(yè)技術(shù)教育，提高科學技術(shù)文化水平，提高就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。要在農(nóng)民工中開展普法宣傳教育，引導(dǎo)他們增強法制觀念，知法守法，學會利用法律、通過合法渠道維護自身權(quán)益。開展職業(yè)道德和社會公德教育，引導(dǎo)他們愛崗敬業(yè)、誠實守信，遵守職業(yè)行為準則和社會公共道德。開展精神文明創(chuàng)建活動，引導(dǎo)農(nóng)民工遵守交通規(guī)則、愛護公共環(huán)境、講究文明禮貌，培養(yǎng)科學文明健康的生活方式。進城就業(yè)的農(nóng)民工要努力適應(yīng)城市工作、生活的新要求，遵守城市公共秩序和管理規(guī)定，履行應(yīng)盡義務(wù)。

2.政府有責任向農(nóng)民工教育補助、就業(yè)技能培訓，激勵和培養(yǎng)他們自我生存和發(fā)展的能力。一方面政府要加強對農(nóng)民工的教育補助，建立完善的補助制度，減輕農(nóng)民工城市弱勢群體的教育支出的壓力。另一方面政府要幫助其提高綜合競爭能力。注重對農(nóng)民工群體進行就業(yè)培訓與提供就業(yè)崗位。政府要營造良好的培訓氛圍，制定詳細的培訓政策，監(jiān)督落實工作，全面協(xié)調(diào)培訓政策的持續(xù)進行。

3.政府有責任提高農(nóng)民工的維權(quán)法律意識。由于農(nóng)民處于弱勢群體地位，對法律知識了解不夠，大部分農(nóng)民在權(quán)益受到不法侵害時因法律意識的淡薄而無法伸張，勇于維權(quán)的農(nóng)民又在缺少有效維權(quán)組織的情況下求助無門，在與政府相關(guān)部門及用人單位對話時缺乏應(yīng)有的份量。同時，由于農(nóng)民活動具有分散性，又缺乏有效組織，在無力通過法律途徑維護自己的權(quán)益時，往往各自為政，各謀其策，各行其是，很難形成一股強有力的維權(quán)合力。

能否有效地解決農(nóng)民工城市弱勢群體的權(quán)益保護和社會支持問題，使得他們都能夠過上體面的生活，不僅事關(guān)中國的社會穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也關(guān)系到中國社會主義市場經(jīng)濟能否實現(xiàn)長期高效有序的發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的順利完成。因此，政府必須明確并且切實履行自己在農(nóng)民工城市弱勢群體保護中的地位、作用和責任，從政策和制度以及公共服務(wù)上解決農(nóng)民工問題，才能維護社會穩(wěn)定，化解政治風險，促進社會發(fā)展。

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