農(nóng)村征地引發(fā)群體性事件的原因探析及處置對策

崔龍　付翠蓮

摘要分析了城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)中農(nóng)村土地征用產(chǎn)生的諸多問題。指出面對土地征用的巨大利益，一些地方的政府機(jī)關(guān)不惜違法違規(guī)，部分干部也是玩忽懈怠，加之法制的不健全，致使很多被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到很好的維護(hù)，極易引起群體性事件。在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策，即要從政策的制定、落實(shí)，以及相關(guān)法律條款的完善與執(zhí)行入手；要加強(qiáng)對政府機(jī)關(guān)以及相關(guān)工作人員的監(jiān)督與懲戒力度；完善社會(huì)保障機(jī)制，消除被征地農(nóng)民的后顧之憂。

關(guān)鍵詞征地； 群體性事件； 開發(fā)商； 補(bǔ)償安置

中圖分類號S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2015）07-328-02

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷加快，利益格局的不斷調(diào)整與變動(dòng)成為社會(huì)矛盾的主導(dǎo)誘因。特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了農(nóng)地非農(nóng)化的趨勢，而土地征收常常成為農(nóng)地非農(nóng)化的唯一合法途徑。

土地征用是政府為了公共目的而強(qiáng)制取得非國有土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為，是政府的強(qiáng)制購買。我國現(xiàn)行的土地征用實(shí)質(zhì)是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用是地?quán)行政的重要內(nèi)容，是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。我國現(xiàn)行的土地征用是一種國家強(qiáng)制行政征收行為，不屬于行政許可的范疇，給予農(nóng)民的僅僅是一種適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

從性質(zhì)上來說，當(dāng)前我國發(fā)生的群體性事件，絕大多數(shù)都是對權(quán)利和權(quán)益的訴求，屬于人民內(nèi)部矛盾，是由人民內(nèi)部矛盾激化而產(chǎn)生的。

1當(dāng)前我國農(nóng)村因征地引發(fā)群體性事件的特點(diǎn)

1.1組織計(jì)劃性

越來越多的因農(nóng)村征地引發(fā)的群體性事件不單單是村民的個(gè)體自發(fā)行為，而是由部分人員牽頭勸告、游說形成的。逐步帶有組織性、計(jì)劃性，這無疑給問題的解決增加了難度。一些不良分子利用村民解決問題的急切心理，組織、發(fā)動(dòng)村民與政府對抗，從而達(dá)到自己不可告人的目的。

1.2暴力破壞性

群體性事件如果處置不當(dāng)很容易演變?yōu)楸┝_突。由于問題得不到解決或者是對政府工作人員的態(tài)度不滿，被征地村民很容易情緒激昂、不聽勸告，有的甚至?xí)适Ю碇?，做出過激或者是違法行為，一些村民受到誤導(dǎo)，認(rèn)為“鬧的越大，解決的可能就越大”，以致惡性循環(huán)。因?yàn)檎鞯夭疬w，村民辱罵毆打政府工作人員的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。更有甚者，干脆借著對社會(huì)的不滿打砸搶燒，嚴(yán)重危害社會(huì)公共秩序以及人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

1.3利益導(dǎo)向性

上訪也好，游行也罷，被征地村民的意愿只有一個(gè)，那就是獲得自己應(yīng)有的權(quán)益。在所有征地引發(fā)的村民群體性事件中，“要錢”是被征地村民唯一的要求和宗旨，并不反對現(xiàn)存政權(quán)或者現(xiàn)行政治制度?？梢哉f，在征地引發(fā)的群體性事件中，被征地村民都是因?yàn)閷φ鞯匦袨榈牟粷M或?qū)ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿而產(chǎn)生的抵觸情緒，進(jìn)而引發(fā)群體性事件。而因?yàn)闄?quán)益得不到保障發(fā)生的群體性事件還是比較好處理和解決的。只要相關(guān)政府機(jī)構(gòu)處理及時(shí)得當(dāng)，是完全可以避免和杜絕的。

2農(nóng)村征地引發(fā)群體性事件的原因

2.1地方政府違規(guī)違法征地

“民以食為先，農(nóng)以地為本”，我國的農(nóng)民把自己的“一畝三分地”視為“命根子”。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的蓬勃開展以及房地產(chǎn)行業(yè)的持續(xù)火熱，土地成為了地方政府以及開放商競相爭搶的稀缺資源，面對巨大的利益，本應(yīng)該是控制、監(jiān)督、保護(hù)土地不被濫征、濫用的執(zhí)法機(jī)關(guān)，最后反倒演變成征地、賣地的積極推動(dòng)者和主導(dǎo)者。有的地方政府為了所謂的政績工程或者打著公共利益的旗號在沒有取得村民同意的情況下便使用暴力手段將房子強(qiáng)拆，土地強(qiáng)征。很多地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，財(cái)政收支的一半以上要靠賣地來獲得。一些開發(fā)商為了低價(jià)從村民手中獲得土地，雇傭黑惡勢力對被征地村民進(jìn)行威脅恐嚇甚至人身傷害，而當(dāng)?shù)卣畢s睜一只眼閉一只眼，聽之任之。被征地村民自身力量弱小，不得不團(tuán)結(jié)起來，于是聚眾上訪、游行示威、阻塞交通以求問題得以解決的群體性行為便產(chǎn)生了。

2.2農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及部分政府工作人員腐敗瀆職

村民的土地被征收，便面臨著安置補(bǔ)償問題。在現(xiàn)實(shí)中，即便政府的款項(xiàng)到位，最后能不能足額發(fā)到被征地村民的手中，也是一個(gè)未知數(shù)，因?yàn)榇寮w在這其中起著至關(guān)重要的作用。多數(shù)被征地村民由于受教育程度有限，有的甚至是文盲半文盲，在面臨征地時(shí)，往往將注意力集中在賠償數(shù)額上，對于征地是否合法，手續(xù)是否齊全則不太在意，這就使一些村干部有了可乘之機(jī)。個(gè)別村干部為了滿足自己的貪欲，罔顧村民的合法權(quán)益，以種種理由拖欠、截留征地補(bǔ)償款，更有甚者違法亂紀(jì)，將款項(xiàng)挪作他用，揮霍一空，這樣的情況往往是引起村民群體事件的主要原因。在征地過程中農(nóng)民失去了賴以生存的土地，而得到的補(bǔ)償卻被大打折扣，自然不會(huì)甘心，而與此形成鮮明對比的是個(gè)別政府工作人員和村干部的中飽私囊，強(qiáng)烈的不公在村民心中油然而生，于是群體性事件的發(fā)生也就在情理之中了。

2.3征地法律法規(guī)體系不健全，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

我國現(xiàn)行的《土地管理法》制定實(shí)施在1986年6月25日，至今已經(jīng)將近30年之久，2004年的最后一次修訂距今已10年之久，雖然歷經(jīng)數(shù)次修訂和完善，但總的看來和現(xiàn)實(shí)需要仍存在不小的差距?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》雖然在2011年1月重新進(jìn)行了修訂，但受立法和執(zhí)行等多方原因的限制，實(shí)踐中的具體實(shí)施情況也不甚如意。這些因素都導(dǎo)致了現(xiàn)行法律法規(guī)對土地征收行為無法做到有效的監(jiān)管和遏制，具體來看，以下幾方面的問題在土地征收過程中表現(xiàn)的尤為突出。

2.3.1

項(xiàng)目審核、批復(fù)、監(jiān)管存在問題。尤其在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和商業(yè)投資領(lǐng)域中，一些單位或者領(lǐng)導(dǎo)片面追求大規(guī)模、大投入，高速度，往往在各種相關(guān)手續(xù)還沒有辦下來的時(shí)候便著手征用土地，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，甚至在沒有制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者制定了但沒有走合法程序的情況下就強(qiáng)制征用農(nóng)民土地，事后很容易引發(fā)村民上訪的群體性事件。

2.3.2

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，執(zhí)行界限模糊不清?！锻恋毓芾矸ā芬约啊锻恋毓芾矸蓪?shí)施條例》中對征收農(nóng)村集體土地上的房屋和其他地上附著物如何進(jìn)行補(bǔ)償沒有明確的法律規(guī)定，法律規(guī)定的模糊讓地方有關(guān)部門有了鉆漏洞的可能。其制定的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往與被征地村民的期望相去甚遠(yuǎn)，在雙方無法達(dá)成一致的情況下，便動(dòng)用司法機(jī)關(guān)或所謂的“拆遷公司”、“征地公司”來迫使村民就范，從而使雙方的矛盾變得愈加不可調(diào)和。村民手無縛雞之力，自感維權(quán)無望的情況下就只能通過群體性事件來解決問題了。

2.3.3

土地征收的程序不透明，村民無法正常履行法律賦予的基本權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝保弧锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條第3款規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。由此可見法律已明確規(guī)定征地程序和手續(xù)，但有的地方政府部門卻置若罔聞，甚至是拒不執(zhí)行，往往是馬上要開工了，村民還不知道自己的土地已被征收，以至于被征地村民毫無準(zhǔn)備、措手不及，很容易造成越級上訪甚至是更為嚴(yán)重的群體性事件。

2.4違規(guī)征地成本低，起不到震懾作用

對違法征地行為的處罰過輕也是導(dǎo)致非法征地現(xiàn)象屢禁不止的原因之一。在實(shí)踐中，即便是非法征地行為被上級部門發(fā)現(xiàn)，上級機(jī)關(guān)或司法部門對違法行為相關(guān)責(zé)任人員的處罰也明顯過輕，無法起到有效的震懾和懲戒作用，且在操作過程中上級部門雖然認(rèn)定屬非法征地，但由于“生米已做成熟飯”已成既定事實(shí)，便不再深究，這往往會(huì)讓征地部門更加有恃無恐。這種“和稀泥”的執(zhí)法行為是不作為的表現(xiàn)，是對非法征地行為的放縱，使本來就因非法征地受損的村民再一次遭受傷害。

3對策措施

3.1地方政府應(yīng)該擺正自己的位置，充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用

大多數(shù)的征地拆遷都是在公共利益的名義下的政府行為，在這種情況下，政府往往既作為“裁判員”又作為“運(yùn)動(dòng)員”，其雙重身份導(dǎo)致了政府在征地過程中的角色沖突。政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮應(yīng)該主要體現(xiàn)在其管理職能和服務(wù)職能上，突出強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)調(diào)節(jié)作用。

3.2建立科學(xué)完整的土地征收標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)力督促執(zhí)行

立法機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究，深入調(diào)研，制定一部與現(xiàn)實(shí)需求緊密結(jié)合的法律法規(guī)，這看似簡單，操作起來卻絕非易事。前文所述，我國《土地管理法》的制定已經(jīng)將近30年，最后一次的修訂也已經(jīng)距今10年之久，雖然配套設(shè)施《土地管理法實(shí)施條例》剛剛修訂不久，但并未能起到立竿見影的效果，還有待于實(shí)踐的進(jìn)步檢驗(yàn)和完善。征地拆遷問題錯(cuò)綜復(fù)雜，牽涉到方方面面的利益，被譽(yù)為“天下第一難”，正因?yàn)槿绱?，如果沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)框架，執(zhí)行起來就很容易公說公有理，婆說婆有理。地方政府或者是開發(fā)商，在征地過程中毫無疑問是強(qiáng)者，如果沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，作為弱勢群體的老百姓的權(quán)益很難得到維護(hù)。另外在實(shí)際操作中即便是有了明確的條文或者是標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)也不一定完全遵守，這就要求監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督，若是有令不行就要嚴(yán)肅查辦。

3.3加大打擊違法違規(guī)征地行為的處罰力度，查處瀆職腐敗行為

違法違規(guī)征地行為多涉及腐敗，政府一些工作人員利用手中的權(quán)力尋租謀私，有的欺上瞞下，偽造手續(xù)，瞞報(bào)上級，從而騙取項(xiàng)目批復(fù)；有的官商勾結(jié)，表面上為人民服務(wù)，實(shí)際上確是為開發(fā)商牟利，自己從中撈取好處；有的貪污、挪用被征地村民的安置補(bǔ)償款項(xiàng)，中飽私囊等等。這些現(xiàn)象都不同程度的存在，損害了國家利益，抹黑了政府形象，破壞了干群關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察部門要對違法違規(guī)征地重拳出擊，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，鐵腕整治，絕不姑息！上級部門要采取必要手段管理、約束下級，重在預(yù)防，懲防并舉。

3.4建立并完善相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制，為被征地農(nóng)民減除后顧之憂

在農(nóng)民眼里土地是最重要的生產(chǎn)生活資料，土地被征用就意味著失去了賴以生存的保障，不僅被剝奪了作為“農(nóng)民”的資格，而且還會(huì)“失業(yè)”，如果補(bǔ)償安置又不到位的話農(nóng)民會(huì)不惜代價(jià)捍衛(wèi)自己的權(quán)益。因此建立健全被征地村民社會(huì)保障體系顯得尤為重要，如果沒有了后顧之憂村民的思想行為不至于太過激，解決問題也一般不會(huì)太極端。保障體系應(yīng)該包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障以及最低生活保障，可將一部分安置補(bǔ)償費(fèi)用分離出來建立基金，做到?？顚Ｓ?。

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