巡視制度

孫琦

一、巡視制度的主要任務和運行機制

巡視是“利劍”，這里的利劍是達摩克利斯之劍，或稱“懸頂之劍”，指令人處于一種危機狀態(tài)，隨時有危機意識。巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監(jiān)督的重要形式。習近平總書記指出：“巡視工作要發(fā)揮巡視的震懾、遏制、治本作用”。中共中央政治局常委、紀委書記王岐山同志也多次強調，“巡視要強化震懾，發(fā)揮利劍作用，堅決遏制腐敗蔓延勢頭”。巡視工作主要圍繞著黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心進行，通過巡視，發(fā)現問題，反映問題，最終推動問題得到解決。

中央巡視機構由中央巡視工作領導小組、中央巡視工作領導小組辦公室和中央巡視組組成。中央巡視工作領導小組的職責是負責組織實施中央一級的巡視工作，指導、推動全國巡視工作的開展，并向中央負責并報告工作。目前，由王岐山同志擔任中央巡視工作領導小組組長。中央巡視組負責在全國范圍內開展巡視工作，向中央巡視工作領導小組負責并報告工作。2013年5月，中紀委對巡視組組長的任命模式進行了改革，建立巡視組組長庫，由原來的終身制改為“一次一授權”，中央根據巡視的任務，確定巡視組組長的人選?！耙淮我皇跈唷笔沟醚惨暪ぷ鞲哂嗅槍π裕瑫r也可以提高巡視工作人員自身的責任意識。巡視組組長一般從已經離開一線崗位、但尚未滿70歲的省部級（正職）官員中選任。一旦巡視工作宣告結束，巡視組組長的工作也就隨之結束。王岐山同志表示，摘掉“鐵帽子”是為了“打造一支作風過硬的巡視隊伍”。這種任務性的派遣把工作變成了臨時性的，保護了巡視組的獨立性，也使得被巡視單位和部門很難采取措施提前做準備，保證了巡視工作的公正性。

二、巡視成為反腐“利劍”的原因分析

在當前的反腐敗斗爭中，巡視發(fā)揮了至關重要的作用，通過巡視能夠發(fā)現問題，為反腐工作提供強有力的證據，使反腐工作更加明確、更具有針對性，從而有效地保障了反腐工作的開展。巡視之所以能夠成為黨中央懲治腐敗的一柄出鞘利劍，是因為它本身具有以下幾個特征。

1巡視具有權威性。黨的十八大以來，巡視工作在全國范圍內廣泛開展。為了適應形勢的變化，在建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃中，計劃對2009年頒布的《中國共產黨巡視工作條例（試行）》進行修訂，爭取做到對地方、部門、企業(yè)單位全覆蓋，發(fā)現問題、形成震懾。巡視條例是黨內法規(guī)的重要組成部分，總結黨的十八大以來的巡視工作經驗，不斷完善巡視制度，才能更好地依紀依法巡視。條例的頒布以及修訂，不僅為巡視工作的開展提供了政策上的依據，同時，也給出了官員約束自身的行為準則。在巡視過程中及時發(fā)現問題并如實、及時地指出來，不搞遮遮掩掩，這樣的巡視才真正具有權威，才能對腐敗分子形成震懾和遏制，才能最終贏得黨心民心。在對腐敗現象形成震懾的同時，由于腐敗和“四風”問題都具有頑固性、長期性、反復性的特點，不可能畢其功于一役。巡視工作的廣泛開展，“老虎”“蒼蠅”的持續(xù)打擊，同時，對已經巡視過的省市、企業(yè)單位殺“回馬槍”，也恰恰說明了反腐不是做表面文章，而是長期的、持續(xù)的。

2巡視目的具有明確性，責任具有具體性。反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭，黨風問題關系到黨的生死存亡，加強黨風廉政建設，推進反腐敗工作，是避免中國共產黨走上封閉僵化的老路和改旗易幟的邪路的重要舉措之一。巡視工作的開展就是為了要發(fā)現和反映問題，這個目的是十分明確的。2013年6月，中央辦公廳轉發(fā)了《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》。其中，強調要突出重點、聚焦“四個著力”，就是著力發(fā)現被巡視黨組織領導班子及其成員特別是一把手，在黨風廉政建設和反腐敗工作、落實中央八項規(guī)定精神、執(zhí)行政治紀律、選人用人等四個方面存在的突出問題。在巡視工作開展之前，明確巡視的方向和重點，將巡視工作的目的具體化，大大加強了巡視工作的工作效力。

巡視組只報告，不辦案，這符合巡視本身的定義。巡視組不是案件查辦機構，將巡視和辦案分開，有利于保證各自環(huán)節(jié)的獨立性和公正性。在巡視結束后，巡視組將巡視情況反饋給被巡視的地方、部門和企業(yè)單位，并責令其限期整改，加強督查督辦，推動問題的解決。巡視的目的和責任是具體的、有限的，不可能面面俱到，如果所有問題都需要巡視組來解決，那巡視就不可能形成震懾。

3巡視制度具有創(chuàng)新性。巡視作為上級對下級監(jiān)督的一種方式，雖然古已有之，并不斷發(fā)展壯大，使巡視這種監(jiān)督方式得到了長足的發(fā)展。但隨著世情、國情、黨情的不斷變化，巡視作為一種監(jiān)督形式，是現行黨內監(jiān)督體系中加強黨的自身建設的一種全新的形式，也是黨在新時期加強黨內制度建設的一次成功實踐。尤其是黨的十八大以來，黨中央高度重視巡視工作，對巡視工作作出了新的部署，不僅推動巡視內容、方式方法等方面與時俱進，而且在制度建設和運行機制方面也力求創(chuàng)新。例如，在巡視工作中開展的對“專項巡視試點”的探索，就是在新的歷史語境下完善巡視制度的一個新方法。專項巡視強調“以問題為導向”，哪里有動靜，哪里的問題多，就到哪里去巡視，爭取讓人“摸不清規(guī)律”。這樣的巡視方法，可以有效地針對某個地區(qū)或某個單位，甚至某個人的突出問題，爭取做到“定點清除、精準打擊”。這就是在近兩年的巡視工作中，通過已有的經驗，再加之當前的具體形勢，而探索出的新的工作方法。

三、完善巡視制度的理性思考

1上下聯(lián)動、全國“一盤棋”。反腐不能只靠黨中央，同樣，巡視工作也不能只靠黨中央。中央巡視在整個巡視鏈條中主要起到的是帶頭、示范的作用，地方巡視起到的則是根本性、基礎性的作用。因此，充分發(fā)揮地方巡視，特別是省一級巡視的作用，將中央巡視工作方針更好地落實到省一級，是關乎全局的大問題。將反腐這一重任推給中央，僅靠中央現有的機構和人員，是根本不可能將腐敗的存量減到最少、將腐敗的增量遏制到最低的。因此，深入推進省區(qū)市巡視工作，將中央巡視工作方針完整地、及時地落實到地方，實現壓力的層層傳導、責任的層層落實，將問題盡早地解決，上下聯(lián)動，形成以中央巡視為主體、省區(qū)市和中央單位巡視為基礎的工作格局，成為當前巡視工作的當務之急。

2分清敵友、拓寬渠道，依靠人民群眾，保證巡視工作持續(xù)、有效進行。巡視的首要問題是要解決“為誰巡視”“靠誰巡視”的根本問題。當前巡視工作開展得如此順利，是與群眾的積極參與分不開的，其中有很大一部分被查處的官員，都是通過群眾揭發(fā)或檢舉才最終落馬的。這一方面說明了黨和國家對群眾實行其監(jiān)督權利的認可，認識到了人民群眾才是黨的執(zhí)政之基，力量之源;另一方面也說明了人民群眾對政治的參與熱情有了顯著的提高，對行使其監(jiān)督權的意愿也更為迫切。依靠群眾進行反腐敗是中國共產黨一直堅持的拒腐防變機制，網絡輿論監(jiān)督為這一機制的建立提供了新的動力。雖然群眾監(jiān)督的覆蓋面最廣，群眾對更好地行使其監(jiān)督權的意愿最為迫切，但在現實生活中，如何更好地發(fā)揮群眾監(jiān)督作用也是最難實施且亟待解決的問題，因此，解決好群眾監(jiān)督問題是檢驗監(jiān)督工作是否到位的試金石。

3認清主要矛盾，抓住矛盾的主要方面，進行重點突破。2013年6月，中共中央辦公廳轉發(fā)了《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》。其中，強調突出重點、聚焦“四個著力”。根據這一部署，中央巡視組主要是對這“四個著力”進行了重點巡視，向各省、市和部門進行了反饋，并針對具體情況提出整改意見。具體問題、具體案例，仍然是當前工作的突破口。只有真正了解存在的主要問題，才能在今后的工作中有所側重，才能進行重點突破。

由于通過一輪巡視不可能發(fā)現并解決所有的問題，而且部分地區(qū)在巡視結束之后可能會出現問題的反彈。這樣，巡視組對部分省市區(qū)殺“回馬槍”就顯得尤為重要了。在對哪些地區(qū)殺“回馬槍”的確定上，共有三個標準：一是由中央總體安排，對問題較多的地區(qū);二是巡視不夠得力，發(fā)現問題不夠深入的地區(qū);三是某類普遍性問題存在較為嚴重的地區(qū)。巡視工作有側重，突出重點，有利于問題的及時發(fā)現和及時解決，對于巡視制度的完善也具有重要的意義。

總之，反腐本身不是目的，而是手段;同樣，巡視也不是目的，只是手段，選擇合適的手段，是盡快達到目的的重要方式。十余年來，這項制度在實踐中不斷完善的同時，對黨內權力的監(jiān)督、密切黨群關系、防止領導干部貪污腐敗等，都具有十分重要的現實意義。特別是黨的十八大以后，巡視制度在黨中央對反腐抱有強有力的決心之下，取得了顯著的成效，也給人民群眾留下了美好的期待。我們相信，只要堅持完善巡視制度，充分發(fā)揚其優(yōu)越性，巡視制度就會不斷發(fā)揮其反腐“利劍”的強大作用。

作者單位：天津師范大學

責任編輯：雙艷珍