UNEA對MEAs影響與中國對策

王志芳++張海濱

摘要本文針對聯(lián)合國環(huán)境大會（UNEA）的成立及其首次會議的召開，從全球環(huán)境治理的角度，分析UNEA對多邊環(huán)境協(xié)定（MEAs）所產(chǎn)生的影響，并結(jié)合中國參與MEAs的現(xiàn)狀以及可能受到的影響，提出中國在參與UNEA有關(guān)MEAs的全球環(huán)境治理行動中的對策。本文采用層次分析方法，圍繞MEAs這一全球環(huán)境治理的關(guān)鍵領(lǐng)域，以MEAs建立、審核、實施等運行的關(guān)鍵過程為分析要素，首先從國際層面展開影響分析，并結(jié)合中國國情，將相關(guān)結(jié)論延伸到國內(nèi)層面的分析中，最終提出中國的對策。在國際層面，針對MEAs的建立、審核、實施等全過程受到UNEA的影響進(jìn)行分析，得出UNEA 的成立和運行“加強(qiáng)了世界銀行（WB）、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）在全球環(huán)境基金（GEF）項目審批中的作用，削弱了MEAs的獨立性”、“確立了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的法律權(quán)威，為全球范圍整合MEAs資源做法理鋪墊”、“推動UNEP開展化學(xué)品領(lǐng)域MEAs的協(xié)調(diào)，開啟MEAs全球資源整合的嘗試”、“加強(qiáng)了聯(lián)合國專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，影響MEAs運行全過程”等結(jié)論。并作出“UNEA在不打破現(xiàn)有MEAs運行機(jī)制的前提下，強(qiáng)化了UNEP在目前以MEAs為主體的全球環(huán)境治理中的作用”的判斷；在國內(nèi)層面，對應(yīng)國際層面的分析結(jié)論，研究UNEA所引起的中國參與MEAs的利弊，得出 “如若忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的影響因素，WB與UNDP介入GEF項目審批程序后的MEAs的運行機(jī)制，對中國繼續(xù)申請國際援助項目、深入?yún)⑴c全球環(huán)境治理，相比以往有更多利好”、“UNEP在化學(xué)品綜合協(xié)調(diào)和治理方面的嘗試，也是中國對目前國內(nèi)多領(lǐng)域環(huán)境問題交叉出現(xiàn)所需要積累的經(jīng)驗，對中國解決環(huán)境資源短缺與可持續(xù)發(fā)展矛盾是有益的嘗試”的結(jié)論。最后，結(jié)合中國國內(nèi)參與全球環(huán)境治理的需求，并考慮到UNEA針對GEF資金申請?zhí)岢龅馁Y格審核指標(biāo)中，有將GDP等總量指標(biāo)有納入的風(fēng)險，本文最終提出中國的參與對策：積極參與MEAs治理行動，繼續(xù)擴(kuò)大引進(jìn)成效；加強(qiáng)與UNDP技術(shù)交流，助力環(huán)境合作走出戰(zhàn)略；積極參與UNEA整合協(xié)調(diào)全球環(huán)境治理的實踐嘗試及建制。

關(guān)鍵詞聯(lián)合國環(huán)境大會（UNEA）；多邊環(huán)境協(xié)定（MEAs）；影響；對策

中圖分類號X22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號1002-2104（2015）05-0162-08

doi：103969/jissn1002-2104201505021

多邊環(huán)境協(xié)定（MEAs）是全球環(huán)境治理實踐的重要平臺，也是實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域。MEAs在法律上的獨立性，使其運行也有很強(qiáng)的獨立性，造成不同領(lǐng)域MEAs之間協(xié)同性差。鑒于MEAs在全球環(huán)境治理方面的重要性，提高M(jìn)EAs在全球環(huán)境治理方面綜合效率尤為重要。聯(lián)合國環(huán)境大會（UNEA）的建立是聯(lián)合國第一次為全球環(huán)境治理議題搭建的最高權(quán)威的平臺。2014年6月UNEA建立以來的第一次會議，就將MEAs作為推動全球環(huán)境治理行動的重要考慮之一，并針對MEAs在綜合治理方面存在的問題，提出了應(yīng)對措施。本文擬就剛剛結(jié)束的UNEA第一次會議及其成果，結(jié)合里約20+和聯(lián)合國相關(guān)會議決議，分析并預(yù)判UNEA對MEAs未來運行產(chǎn)生的影響，并提出中國應(yīng)有的對策。

1UNEA及相關(guān)決議

UNEA是經(jīng)2013年聯(lián)合國大會決議（A/RES/67/251）決定，在UNEP理事會的基礎(chǔ)上更名設(shè)立的UNEP下屬機(jī)構(gòu)，是UNEP及其成員商定全球環(huán)境事務(wù)的平臺，也是UNEP最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。2014年6月23-27日UNEA召開第一次會議，重點討論UNEA運行有關(guān)的程序性問題以及2015年以后環(huán)境與發(fā)展日程等。出于對MEAs的重視，此次會議也兼顧了與之相關(guān)的問題，并達(dá)成了三個直接相關(guān)的決議文件：

11有關(guān)“重組后GEF正式文件的修訂”的決議（UNEP/EA1/L4）

決議回顧了2014年5月第五次GEF理事會就“重組后GEF正式文件的修訂”所達(dá)成的“以‘危險化學(xué)品及廢棄物的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，替代‘臭氧層消耗物質(zhì)和‘持久性有機(jī)污染物（POPs）等兩個業(yè)務(wù)領(lǐng)域”，以及“優(yōu)化資金申請評審標(biāo)準(zhǔn)”等共識；決定采納以上修訂意見，并明確指出“優(yōu)化資金申請的評審標(biāo)準(zhǔn)”中有關(guān)融資和技術(shù)援助的評審要分別依據(jù)世界銀行（WB）和聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的最新要求；要求執(zhí)行主席考慮提高UNEP作為聯(lián)合國主要環(huán)境機(jī)構(gòu)的能力，以加強(qiáng)UNEP作為GEF執(zhí)行機(jī)構(gòu)的作用。UNEA此次決議接受了GEF以上修訂內(nèi)容。

另外，GEF第五次理事會通過的“重組后GEF正式文件的修訂”文本第9段，提出“GEF基金中用于MEAs以外的其他資金，可以資助給有資格從WB借款或者有資格接受UNDP提供技術(shù)援助的國家”。不知是否有意而為，UNEA決議盡管參考了以上信息，但具體內(nèi)容卻變成：GEF資金的受援國必須同時符合從WB獲得融資和從UNDP獲得技術(shù)援助的資格。相比GEF理事會原文有很大出入。

UNEP是GEF建立后，與WB、UNDP一同被確立的三個MEAs履約項目的國際執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一。但與WB、UNDP相比，UNEP承擔(dān)的履約項目從數(shù)量和資金方面均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于前兩者。以過去20年三個機(jī)構(gòu)實施的GEF援助項目涉及的贈款資金為例：WB、UNDP、UNEP分別為4749、4987、1359億美元。這與UNEP被確立為聯(lián)合國唯一專門開展環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)難以匹配。UNEA的建立，表明聯(lián)合國對加強(qiáng)UNEP全球環(huán)境治理能力的決心。UNEA在決議中，對UNEP在MEAs履約中發(fā)揮更大作用的要求，也是落實在聯(lián)合國對UNEP在全球環(huán)境治理方面承擔(dān)重任的期待。

12有關(guān)“UNEP與MEAs關(guān)系報告”的決議（UNEP/EA1/L9）

決議回顧了2013年2月22日UNEP理事會27/13號決議中要求執(zhí)行主席提交有關(guān)UNEP與MEAs關(guān)系的研究報告，以及初步報告已于2013年6月30日被提交，最終報告將于下屆理事會提交等內(nèi)容；歡迎UNEP執(zhí)行主席組建專門的研究團(tuán)隊，開展有關(guān)UNEP與部分MEAs之間業(yè)務(wù)合作以及管理安排等內(nèi)容的成效評估的舉措；要求執(zhí)行主席繼續(xù)努力，確保最終報告及時提交到下一屆常駐代表委員會，以便在下一次UNEA之前對相關(guān)事項做出決定。endprint

由于“UNEP與MEAs關(guān)系報告”尚未完成，目前僅就UNEP與MEAs之間關(guān)系的法律規(guī)定、機(jī)構(gòu)及人員關(guān)系、職責(zé)及資金關(guān)系作了總結(jié)和評估，并在此基礎(chǔ)上對未來加強(qiáng)UNEP對MEAs秘書處的協(xié)調(diào)作用做了初步設(shè)想。由于缺乏實質(zhì)的建議，UNEA此次會議僅就現(xiàn)有研究做了肯定。但基于對UNEP在MEAs領(lǐng)域發(fā)揮作用的重視，UNEA對UNEP與主要MEAs之間的業(yè)務(wù)合作、管理安排的成效評估充滿期待，并對開展相關(guān)主題的評估做了進(jìn)一步要求。

13有關(guān)“危險化學(xué)品及廢棄物”決議（UNEP/EA1/L17）

決議回顧了可持續(xù)發(fā)展首腦會議的“約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃”、全球環(huán)境目標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展千年目標(biāo)、2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會的成果文件“the future we want”，特別提到“約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃”中提出的、在2020年實現(xiàn)對化學(xué)品全生命周期、對危險廢物無害化處理的環(huán)境友好管理目標(biāo)；認(rèn)為危險化學(xué)品及廢棄物的環(huán)境友好管理，將對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展三大目標(biāo)做出重大貢獻(xiàn)；回顧了GEF第五次理事會27/12決議有關(guān)危險化學(xué)品及廢棄物的融資選擇咨詢程序，以及UNEP理事會66/288決議“the future we want”中有關(guān)“可持續(xù)和長期的資金支持是危險化學(xué)品及廢棄物環(huán)境友好管理的關(guān)鍵保障”；決定采納本決議附件所提到的“加強(qiáng)危險化學(xué)品及其廢物處置的國家層面有關(guān)化學(xué)品生命周期可持續(xù)管理能力”特別項目（簡稱“特別項目”）的工作大綱，并同意資金以自愿捐助的方式籌集。

自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，危險化學(xué)品及廢棄物對環(huán)境產(chǎn)生的影響，就開始受到廣泛關(guān)注，從而造成資源重復(fù)投入和浪費。例如，危險化學(xué)品領(lǐng)域的POPs物質(zhì)與汞的污染，是多個工業(yè)的相同行業(yè)（甚至相同工藝過程）要治理的目標(biāo)。但作為兩個不同MEAs之下治理的危險化學(xué)品，治理中的基礎(chǔ)信息調(diào)查與評估、管理技術(shù)方案評估、污染治理行動等都單獨進(jìn)行，不但資源重復(fù)投入，還造成了管理上的低效率。

各個MEA 專注于自己的領(lǐng)域，環(huán)境目標(biāo)的確定相對獨立，但又難以脫離現(xiàn)實中的關(guān)聯(lián)，使得全球范圍形成網(wǎng)絡(luò)化、交錯復(fù)雜的環(huán)境治理責(zé)任。例如，全球生物多樣性保護(hù)方面，共有6個相互之間獨立的MEAs存在與運行著。而由于缺乏溝通，MEA的治理行動往往忽視對其他環(huán)境領(lǐng)域的影響。例如，根據(jù)《關(guān)于臭氧層消耗的蒙特利爾議定書》對CFCs的替代時在一些特定行業(yè)選擇了HCFCs，而HCFCs的全球變暖潛勢（GWP）值是CFCs的2-3倍。由于《關(guān)于臭氧層消耗的蒙特利爾議定書》的淘汰行動，反而讓全球氣候變暖問題更加嚴(yán)峻，這很顯然有悖于《京都議定書》的精神。

另外，MEAs現(xiàn)有的獨立運行模式，使承擔(dān)主要履約責(zé)任的發(fā)展中國家的治理行動在國際國內(nèi)呈現(xiàn)兩張皮，也嚴(yán)重影響MEAs全球的運行效率。發(fā)展中國家面對的多重履約責(zé)任、能夠獲得的國際國內(nèi)履約支持與承擔(dān)的履約之間存在的巨大差距、以及履約技術(shù)和管理能力的嚴(yán)重不足，使發(fā)展中國家在國際層面承擔(dān)的履約責(zé)任，與其國內(nèi)發(fā)展規(guī)劃與行動難以協(xié)調(diào)一致。

考慮到MEAs在全球環(huán)境治理中存在的以上問題，UNEA在第一次會議決議中兼顧了對相關(guān)問題的應(yīng)對：

21加強(qiáng)WB、UNDP在GEF項目審批中的作用，削弱MEAs的獨立性

自1840年第一個MEAs簽署，人類關(guān)于MEAs建立和實施經(jīng)驗遠(yuǎn)久于真正開展全球環(huán)境治理的經(jīng)驗。MEAs最早在國際法框架下開展工作，使其先天的法理基礎(chǔ)完善，從法律角度已形成了權(quán)力、義務(wù)明確，監(jiān)督評估規(guī)定清晰的運行機(jī)制。加之具有確定的資金機(jī)制（GEF和多邊基金等）保障，MEAs的實際運行比較獨立。根據(jù)GEF關(guān)于第五個增資期間項目實施效率的評估報告，在現(xiàn)有運行模式下全球環(huán)境基金項目成效顯著，第五增資期平均項目滿意度超過80%，高于75%這一國際基準(zhǔn)水平。GEF是全球唯一覆蓋氣候變化、生物多樣性、危險化學(xué)品等全球重要環(huán)境領(lǐng)域MEAs的援助基金，它的資金流向和使用成效是全球環(huán)境治理現(xiàn)狀和成效最重要的參考和評估依據(jù)。評估結(jié)果可以說明，MEAs現(xiàn)有的機(jī)制對處理各自領(lǐng)域的環(huán)境問題是有效的。可以推斷，MEAs現(xiàn)有的圍繞GEF的項目申請和運行的機(jī)制短期不會有大的變動。因此，若對MEAs的獨立性進(jìn)行干涉，必須在其現(xiàn)有的運行機(jī)制中進(jìn)行相關(guān)考慮。

UNEA有關(guān)“重組后GEF正式文件的修訂”的決議（UNEP/EA1/L4），提出的“在GEF的項目審批環(huán)節(jié)有關(guān)融資和技術(shù)援助的評審，要分別依據(jù)WB和UNDP的最新要求”，將原來只做參考的融資和技術(shù)審核意見變成了項目審批通過的必要條件。鑒于GEF對全球環(huán)境治理的重要影響，它的資金的申請及使用規(guī)則對MEAs的運行機(jī)制起著關(guān)鍵作用。WB和UNDP作為聯(lián)合國重要附屬機(jī)構(gòu)，在GEF框架下被賦予審核權(quán)利，意味著對MEAs項目的批準(zhǔn)將有關(guān)鍵影響。

同時，按照GEF“種子/催化資金”原則援助資金通常資助在發(fā)展中國家具有普遍性的環(huán)境治理問題，以便通過援助項目的實施對相關(guān)領(lǐng)域的治理做出技術(shù)和管理示范，并在項目成功實施后，對相關(guān)技術(shù)管理等經(jīng)驗在全社會進(jìn)行推廣，從而達(dá)到援助成效延續(xù)和放大的“種子成長”效果。因此GEF援助項目的技術(shù)選擇決定了項目完成后相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)發(fā)展方向，以及未來相關(guān)市場的主導(dǎo)技術(shù)。由于UNDP在項目申請階段具有技術(shù)審核權(quán)力，其相關(guān)意見和建議，可以引導(dǎo)或決定項目最終的技術(shù)選擇，也就注定UNDP能夠決定相關(guān)領(lǐng)域未來的主導(dǎo)技術(shù)。以中國對《蒙特利爾議定書》的執(zhí)行為例，在冰箱制造行業(yè)，通過開展援助項目，引進(jìn)的替代技術(shù)在全行業(yè)得到了普遍推廣。因此UNEA決議賦予UNDP在GEF資金申請階段的技術(shù)審核作用，除了能夠?qū)椖揩@批產(chǎn)生影響外，還會延伸到項目實施及相關(guān)領(lǐng)域未來的技術(shù)推廣。

此外，WB和UNDP作為GEF最早的MEAs國際執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在GEF成立的20多年來，已幫助發(fā)展中國家申請并運作GEF全部資金的38%及40%，用于全球環(huán)境保護(hù)行動中。權(quán)利義務(wù)不匹配，造成UNEP在全球環(huán)境治理方面徒有虛名，難以承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)力。2012年召開的里約20+會議，全面評估了全球面臨的環(huán)境惡化現(xiàn)狀，重申可持續(xù)發(fā)展及其目標(biāo)的重要性，并提出對UNEP進(jìn)行改革，以推動全球治理行動的有效開展。會議成果性文件“the future we want”（A/RES/66/288）就UNEP的改革，提出加強(qiáng)其全球環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)力、建立普遍會員制、增加資金支持等關(guān)鍵建議。2013年聯(lián)合國大會決議（A/RES/67/251）將UNEP理事會更名為聯(lián)合國大會（UNEA）（仍隸屬于UNEP），并將理事會原有的58個理事會員擴(kuò)大為包含聯(lián)合國所有成員的普遍會員制。2014年6月，UNEA第一次會議通過決議，提出UNEA制定指導(dǎo)性政策以協(xié)調(diào)全球環(huán)境治理，并賦予UNEA直接向聯(lián)合國大會提出政策建議的權(quán)力。endprint

聯(lián)合國以上舉措，從法律角度對UNEP全球環(huán)境治理的機(jī)構(gòu)權(quán)威進(jìn)行了確認(rèn)，使此后UNEP的重大決策和行動都有聯(lián)合國193個會員國以及其他相關(guān)方的支持或參與。改革也進(jìn)一步從決策制定、資源調(diào)動等實施層面強(qiáng)化了UNEP的領(lǐng)導(dǎo)力，彌補(bǔ)了以往法理和執(zhí)行（資源調(diào)動）基礎(chǔ)薄弱的狀況，為其協(xié)調(diào)包括MEAs在內(nèi)所有關(guān)于全球環(huán)境治理資源做了法理上的鋪墊。

23推動UNEP開展化學(xué)品領(lǐng)域MEAs的協(xié)調(diào)，開啟MEAs全球資源整合的嘗試

由于缺乏國際權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管理，目前全球環(huán)境治理以MEAs在各自領(lǐng)域?qū)嵤┲卫砘顒訛橹?，形成了以資金援助機(jī)構(gòu)（主要指GEF）為核心的各領(lǐng)域相對獨立的治理運行機(jī)制。但MEAs運行的獨立性和綜合協(xié)調(diào)不足，使MEAs對交叉領(lǐng)域的熱點問題上資源重復(fù)投入，并在冷門問題上坐視不理，造成資源浪費和交叉領(lǐng)域治理的無效率不同領(lǐng)域MEAs簽訂的數(shù)量增長趨勢）。隨著全球工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，可以預(yù)計，未來由于人類生產(chǎn)和消費行為產(chǎn)生的污染治理在全球環(huán)境治理活動中的比重越來越大。UNEA對這個領(lǐng)域的關(guān)注把握了未來全球環(huán)境治理的主攻方向。未來環(huán)境治理所需的資源與能夠獲得的數(shù)量相比，差距會越來越大。整合治理資源、提高治理效率、擴(kuò)大融資渠道、創(chuàng)新融資模式是大勢所趨。此次決議中提出在危險化學(xué)品及廢物處置領(lǐng)域建立特別項目及獨立的多方融資平臺，是UNEA在受人類行為影響的最重要的環(huán)境治理領(lǐng)域，將綜合協(xié)調(diào)的擔(dān)當(dāng)付諸于實際行動的表現(xiàn)。

根據(jù)決議附件，UNEP是這項活動的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。通過這個項目的運行，UNEP可以整合危險化學(xué)品及廢物處置在國家層面的管理資源，并與國際層面UNEP近年來一直倡導(dǎo)的化學(xué)品公約資源整合的行動相呼應(yīng)。通過這個項目的實施，UNEP將不但彌補(bǔ)MEAs獨立運行存在的低效率問題，還可以在MEAs資源的綜合協(xié)調(diào)方面形成覆蓋全球的自上而下的治理格局。

24加強(qiáng)聯(lián)合國專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，影響MEAs運行全過程

UNEA決議通過強(qiáng)化WB、UNDP在MEAs履約過程的影響力，獲得了對MEAs的運行進(jìn)行關(guān)鍵影響的渠道。另外，依據(jù)《21世紀(jì)議程》賦予的發(fā)展國際環(huán)境法的權(quán)限，UNEP多年來通過對MEAs建立前開展環(huán)境問題科學(xué)評估、公約法律框架構(gòu)建等籌備工作，以及對設(shè)立于其體系內(nèi)的全球重要MEAs秘書處的影響，在MEAs公約建立和談判方面已能產(chǎn)生重要影響。因此，UNEA依據(jù)自身在全球環(huán)境治理領(lǐng)域被賦予的權(quán)力，通過相關(guān)決議調(diào)動了WB、UNDP、UNEP等三大機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，將能夠?qū)EAs的包括啟動、實施的全過程產(chǎn)生影響。UNEA在不打破現(xiàn)有MEAs運行機(jī)制的前提下，巧妙地強(qiáng)化了UNEP在目前以MEAs為主體的全球環(huán)境治理中的作用。

3UNEA對中國參與全球環(huán)境治理的影響

在MEAs環(huán)境治理領(lǐng)域，中國是獲得援助資金量最大的發(fā)展中國家。以GEF為例，中國在全球環(huán)境基金的183個會員國中，爭取到的援助資金幾乎獨占鰲頭，僅POPs領(lǐng)域爭取到的資金就占該領(lǐng)域全部援助資金三分之一。多年參與MEAs的實施，中國在污染物的控制、技術(shù)引進(jìn)、法規(guī)管理等方面取得了相對豐碩的成果。但不容忽視的是，中國在國際合作中的收獲，與徹底解決環(huán)境問題所需的資金技術(shù)相比差距還很大。同時我國環(huán)境問題已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸，這些現(xiàn)實要求中國的環(huán)境國際合作不但要努力擴(kuò)大原有成果，還要結(jié)合可持續(xù)發(fā)展的需求，承擔(dān)更多的政治經(jīng)濟(jì)及社會責(zé)任。UNEA的建立既是UNEP改革的開端，也是全球環(huán)境治理格局重新整理的過程，中國及時分析利弊并積極參與，是對現(xiàn)有利益的必要維護(hù)，也是對國家未來發(fā)展之路的及時籌劃。此次UNEA決議對中國參與MEAs的影響也來自MEAs的運行與綜合領(lǐng)域協(xié)調(diào)兩個層面。

首先，MEAs層面增加了WB、UNDP的融資和技術(shù)審核環(huán)節(jié)，看似相比以往的項目申請更加嚴(yán)格。但是目前就WB與UNDP的相關(guān)資格標(biāo)準(zhǔn)并沒有給出更細(xì)致的說明，就此標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容針對國家層面產(chǎn)生影響的進(jìn)一步分析還為時過早。而根據(jù)GEF最新的績效評估報告，目前MEAs履約項目申請和批準(zhǔn)的時間周期已經(jīng)被認(rèn)為是導(dǎo)致項目效率下降的因素，在未來GEF改革中，對項目審批周期的改進(jìn)將是重點之一。中國與UNDP的情況基本相似。而且WB、UNDP是GEF最早確立的針對MEAs實施的國際執(zhí)行機(jī)構(gòu)，與中國在相關(guān)領(lǐng)域的合作超過20年，合作規(guī)則的對接、合作人才隊伍的貯備都已完成，進(jìn)一步加強(qiáng)合作具有深厚的基礎(chǔ)。另外，中國在MEAs實施方面相比其他國家的突出能力，對自身也處于GEF嚴(yán)格的評估和考核之下的國際執(zhí)行機(jī)構(gòu)（包括WB、UNDP）來說，是合作的優(yōu)先選擇對象。因此，如若忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的影響因素，WB與UNDP介入GEF項目審批程序之后的MEAs運行機(jī)制對中國繼續(xù)申請國際援助項目相比以往有更多利好。

其次，UNEP在化學(xué)品綜合協(xié)調(diào)和治理方面的嘗試，也是中國對目前國內(nèi)多領(lǐng)域環(huán)境問題交叉出現(xiàn)所需要積累的經(jīng)驗。UNEP在相關(guān)活動中對融資渠道和項目運行的重新構(gòu)建，在中國都有相對應(yīng)的嘗試需求。中國積極參與其中，可借力使力，盡快探索出清晰的解決環(huán)境資源短缺與可持續(xù)發(fā)展矛盾的善治之道。

4對中國繼續(xù)參與MEAs的對策

鑒于UNEA有關(guān)GEF資金申請方面提出的資格審核，還未就具體審核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確?？紤]到WB與UNDP通常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為贈款資金和技術(shù)援助的核心參考因素，如若GDP等總量指標(biāo)被選定，將對中國申請MEAs贈款資金項目的資格產(chǎn)生重大影響。因此中國應(yīng)密切跟蹤UNEA相關(guān)決議的進(jìn)展，提早就相關(guān)可能性做出應(yīng)對策略。在UNEA可能就落實相關(guān)決議征求意見之時，或?qū)F(xiàn)有決議提交聯(lián)合國大會等情況發(fā)生時，及時維護(hù)自身利益。

另外，中國在具體的MEAs履約方面，還應(yīng)繼續(xù)保持積極的態(tài)度，并結(jié)合國內(nèi)的形勢在以下方面繼續(xù)開展相關(guān)工作：

41積極參與MEAs治理行動，繼續(xù)擴(kuò)大引進(jìn)成效endprint

中國政府非常重視MEAs環(huán)境國際合作的平臺，對相關(guān)活動給予人才、資金等的大力支持，促使中國的履約項目相比其他發(fā)展中國家有更高的執(zhí)行效率。盡管意識到中國所接受的援助資金遙遙領(lǐng)先，鑒于中國對環(huán)境保護(hù)的重視和對合作項目配套資金的慷慨能夠有效保障項目的順利執(zhí)行，以及其他發(fā)展中國家環(huán)境管理能力普遍低下的現(xiàn)實情況，各個資金援助機(jī)構(gòu)仍然愿意將中國作為環(huán)境合作的最優(yōu)選擇對象。

盡管中國政府對國內(nèi)環(huán)保治理的投入不斷加大，但與國內(nèi)實際需求相比差距還很大。以中國有關(guān)《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》的履約為例，按照對中國承擔(dān)的減排責(zé)任評估，僅二惡英的控制就需要約50億美元的投入，而GEF在20多年的運行中全球總資金投入也不超過130億美元。特別在治理高端技術(shù)方面，一些綜合治理技術(shù)中國還需引進(jìn)先進(jìn)國家經(jīng)驗才能短期內(nèi)實現(xiàn)治理目標(biāo)。根據(jù)《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃》，中國要在溫室氣體排放控制、生物多樣性保護(hù)、生物安全管理、POPs污染風(fēng)險控制等方面突破應(yīng)對全球環(huán)境變化和國際履約的關(guān)鍵技術(shù)，并提出要加強(qiáng)國際交流，消化吸收國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗?？紤]到中國環(huán)保任重道遠(yuǎn)，對各類資源長期有大量的需求，中國多年積累的豐富環(huán)境合作經(jīng)驗需要持續(xù)為滿足國家環(huán)境保護(hù)需求服務(wù)，特別要繼續(xù)努力在資金技術(shù)管理等資源的引進(jìn)方面多做貢獻(xiàn)。

42加強(qiáng)與UNDP技術(shù)交流，助力環(huán)境合作走出戰(zhàn)略

此次UNDP有關(guān)GEF項目申請階段技術(shù)審核權(quán)利的獲得，使其對擬申請項目選取的技術(shù)及相關(guān)管理經(jīng)驗等具有篩選和推薦的關(guān)鍵作用。中國在多年MEAs履約實踐中，經(jīng)歷了將發(fā)達(dá)國家的技術(shù)管理經(jīng)驗向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)化的曲折過程，在相關(guān)經(jīng)驗的本土化中經(jīng)歷了水土不服、反復(fù)試驗和示范的過程，最終才獲得了相對豐富的環(huán)境政策技術(shù)等經(jīng)驗。其他正在經(jīng)歷與中國之前相同的社會發(fā)展和環(huán)境管理之路的發(fā)展中國家，也正面臨與中國同樣的合作問題。為避免這些國家重復(fù)經(jīng)歷中國曾經(jīng)的坎坷，也遵循國際合作中資源有效利用的原則，將中國現(xiàn)有的成功技術(shù)管理經(jīng)驗植入這些國家的履約項目中，無疑是對全球環(huán)境治理成果的可持續(xù)和全球援助資源高效利用的貢獻(xiàn)，也能為中國借助全球MEA履約搭建自己走出去的平臺。

中國環(huán)保領(lǐng)域與UNDP有良好的合作歷史，尤其在氣候變化、POPs、汞等重要的MEAs領(lǐng)域與中國開展了關(guān)于環(huán)境監(jiān)測方法、技術(shù)及環(huán)境管理等方面的卓有成效的合作。近年來，雙方更在推動南南合作方面開展了實質(zhì)性的合作。2008年UNDP與中國攜手，就非洲與亞洲的發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化項目上展開合作?；诹己玫暮献鞒尚В?014年5月李克強(qiáng)總理訪問肯尼亞期間，UNDP與中國國家發(fā)展和改革委員會簽署了新的諒解備忘錄，雙方承諾在幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)領(lǐng)域，將發(fā)揮各自在“專長，能力和資源”方面的互補(bǔ)性。

而關(guān)于中國環(huán)保走出去，2011年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確指出，中國要推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)開拓國際市場。我國實施環(huán)保技術(shù)走出去行動，國內(nèi)已經(jīng)具備政策、資源條件，國際也具備搭建平臺的良好條件和時機(jī)。因此與UNEP的積極合作與交流，可以大大推動中國環(huán)境技術(shù)及應(yīng)驗走出去戰(zhàn)略的實施。

43積極參與UNEA整合協(xié)調(diào)全球環(huán)境治理的實踐嘗試及建制

如前文提到的UNEA有關(guān)UNEP改革的另一突破是，在協(xié)調(diào)和整合全球環(huán)境治理方面開展嘗試。這次嘗試完全獨立于MEAs現(xiàn)有的運行框架，在廣泛發(fā)動各類利益方的基礎(chǔ)上，另辟資金渠道和另建項目合作管道。這一嘗試表明了UNEP在全球環(huán)境治理方面樹立領(lǐng)導(dǎo)力的決心。在全球治理方面，能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力作用的條件是有調(diào)動整合資源的能力、有協(xié)調(diào)各利益方的權(quán)威。目前UNEP所需的權(quán)威在聯(lián)合國的支持下得到了保障，而調(diào)動和整合資源的能力需要在實踐中獲得經(jīng)驗并轉(zhuǎn)化成有效的政策措施等。UNEP協(xié)調(diào)整合資源的嘗試，就是在提升自身調(diào)動整合資源的能力，以實現(xiàn)對環(huán)境治理的全球領(lǐng)導(dǎo)目的。

在資源整合和協(xié)調(diào)管理方面，中國有現(xiàn)實的急迫需求。中國工業(yè)化集中發(fā)展階段，各領(lǐng)域污染問題交叉出現(xiàn)，成為工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境污染的顯著特征之一。以二惡英（一類POPs）與汞污染控制為例，二者在殯葬行業(yè)遺體火化、鋼鐵冶煉、廢物焚燒等領(lǐng)域存在同樣的污染排放問題。若環(huán)保減排圍繞二惡英和汞的防治在各自管理體系內(nèi)獨自開展，勢必難以防止資源重復(fù)投入，影響效率和效果。而開展部門間的協(xié)同管理，中國還剛剛起步，幾乎沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可參考。因此借助于國際平臺，也不失為能夠盡快見效的好途徑。

中國在起點階段的跟蹤和參與，既可在解決國家問題上得到最具實效的方法，還可隨著UNEP權(quán)威的逐漸樹立，逐步扭轉(zhuǎn)并不斷提高自身對外的環(huán)境形象，并通過參與相關(guān)活動及時將國家長遠(yuǎn)利益與全球環(huán)境治理目標(biāo)相結(jié)合。而且在目前全球一致將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的治理思路下，未來全球環(huán)境治理的秩序?qū)?jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的影響會越來越大，可以預(yù)計未來某一天環(huán)境治理秩序會成為世界主導(dǎo)秩序之一，因此中國的參與將與未來中國對全球治理的貢獻(xiàn)緊密相關(guān)。

5小結(jié)

2010年中國首超日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。整體財力的提高，使政府有更多資金投入環(huán)境治理中，國家“環(huán)保十二五規(guī)劃”對環(huán)保的投入力度空前即為證明。但即使這樣，2013年12月初，中國中東部仍出現(xiàn)歷史未有的大范圍霧霾天氣，使民眾對政府在環(huán)境改善方面的作為提出疑問，周邊國家也對中國環(huán)境惡化的外溢影響提出異議，驅(qū)使政府反思現(xiàn)有的環(huán)保理念。隨后中國提出的“現(xiàn)代化的環(huán)境治理”要求，將環(huán)保提升到前所未有的政治高度。但環(huán)境善治之路中國從未經(jīng)歷，國際上也未有同樣規(guī)模的大國成功善治的案例。中國環(huán)境治理要在短期內(nèi)見成效，依然需要結(jié)合國際先進(jìn)理念和國內(nèi)現(xiàn)實進(jìn)行探索和實踐。

與此同時，全球經(jīng)濟(jì)普遍下滑，連同發(fā)達(dá)國家在內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的現(xiàn)實欲求遠(yuǎn)大于對環(huán)境的關(guān)注，全球治理成效與惡化速度差距越來越大，引發(fā)了國際社會對現(xiàn)有治理體系進(jìn)行改革的決心。UNEA引發(fā)的UNEP改革，是聯(lián)合國第一次把全球環(huán)境治理問題提到重要日程中，為UNEP樹立全球環(huán)境治理的權(quán)威作了全面鋪墊，開啟了國際機(jī)構(gòu)構(gòu)建全球環(huán)境治理秩序的篇章。中國的積極參與不但是國內(nèi)現(xiàn)實發(fā)展的需求，也是主動承擔(dān)國際責(zé)任、樹立適當(dāng)?shù)拇髧蜗蟮男枨?。中國現(xiàn)階段的深入?yún)⑴c，對及時解決國內(nèi)環(huán)境困境，準(zhǔn)確把握國家利益，適當(dāng)承擔(dān)國際責(zé)任有重要意義。但參與不是空話，需要認(rèn)真研究、積極實踐，只有這樣中國才有可能借助環(huán)境治理秩序的構(gòu)建，完成環(huán)境善治的提升，并承擔(dān)合情合理的國際責(zé)任。endprint

（編輯：劉呈慶）

參考文獻(xiàn)（References）

[1]A/RES/66/288： The Future We Want [EB/OL] [2014-08-14] https：//sustainabledevelopmentunorg/rio20/futurewewant

[2]Our Planet： The First United Nations Environment Assembly[EB/OL] [2014-08-14] http：//issuucom/unep/docs/open

[3]List of Documents Adopted by the United Nations Environment Assembly of the UNEP at Its First Session （23-27 June 2014） [EB/OL] [2014-08-14]http：//wwwuneporg/chinese/unea/

[4]Global Environmental Facility GEF/A5/09： Amendments to the Instrument [R] Cancun： GEF， 2014

[5]What Is the GEF？[EB/OL][2014-08-13]http：//wwwthegeforg/gef/whatisgef

[6]United Stations Environmental Programme UNEP/EA1/INF/8： Relationship Between the United Nations Environment Programme and Multilateral Environmental Agreements[R] Nairobi： UNEP， 2014

[7]United Stations Environmental Programme Strategic Approach to International Chemicals Management [M] United Stations Environmental Programme， 2006：10

[8]United Stations Environmental Programme Measuring Progress： Environmental Goals & Gaps [R] Nairobi：UNEP，2012

[9]United Stations Environmental Programme The First Multistakeholder Expert Meeting on Elaboration of Options for Enhanced Cooperation and Synergies among Biodiversityrelated Multilateral Environmental Agreements[R] Nairobi：UNEP，2014

[10]國際保護(hù)臭氧層日特別報道：雖有絕佳機(jī)會還需直面挑戰(zhàn)[EB/OL] [2014-08-16] http：//wwwzhbgovcn/zhxx/hjyw/201109/t20110926_217708htm[Special Report for Ozone Protection Memorial Day： Much Challenge Coexisting with the Best Opportunity [EB/OL] [2014-08-16]http：//wwwzhbgovcn/zhxx/hjyw/201109/t20110926_217708htm]

[11]United Nations Development Programme Synthesis of National Reports for RIO+20[R] United Nations Development Programme， 2012：12

[12]The Independent Evaluation Office of Global Environmental Facility Fifth Overall Performance Study of the GEF [R]Global Environmental Facility， 2014：7

[13]Global Environmental Facility Behind the Numbers： Closer Look at GEF Achievements [R] 2012：3

[14]Global Environmental Facility The Global Environment Facility in a New Era[EB/OL] [2014-08-19] http：//wwwthegeforg/gef/sites/thegeforg/files/publication/GEF_AssemblyVision_CRAlowrespdf

[15]Najam A， Papa M， Taiyab N Global Environmental Governance： A Reform Agenda[R] International Institute for Sustainable Development， 2006：15

[16]UNEP/CPR/127/2， sect XIA Resolutions and Decisions Adopted by the United Nations Environment Assembly of the United Nations Environment Programme at Its First Session on 27 June 2014[R] 2014：1-5endprint

[17]UNEP/EA1/INF/8： Relationship Between the United Nations Environment Programme and Multilateral Environmental Agreements[R]2014： 8

[18]International Environmental Agreements （IEA）Database Project[EB/OL] [2014-07-17] http：//ieauoregonedu/pagephp？query=base_agreement_list&where=start&InclusionEQ=MEA&SubjectIN=Weapons/Environment）

[19]GEF Projects [EB/OL] [2014-08-13] http：//wwwthegeforg/gef/project_list？ keyword=&countryCode=CN&focalAreaCode=P&agencyCode=all&projectType=all&fundingSource=all&approvalFYFrom=all&approvalFYTo=all

[20]環(huán)境保護(hù)部 中國履行《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》國家實施計劃[M] 北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社， 2007：150[Ministry of Environmental Protection The Chinese National Implementation Plan of Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants[M] Beijing： China Environmental Science Press，2007：150]

[21]環(huán)境保護(hù)部國家環(huán)境保護(hù)“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃[EB/OL] [2014-08-12] http：//wwwzhbgovcn/gkml/hbb/bwj/201106/t20110628_214154htm [Ministry of Environmental Protection State Environmental Protection ‘Twelfth Five Year Plan for Science and Technology Development[EB/OL] [2014-08-12] http：//wwwzhbgovcn/gkml/hbb/bwj/201106/t20110628_214154htm]

[22]United Stations Environmental Programme New ChinaUNEP Agreement to Boost SouthSouth Cooperation on Climate Change Adaptation [EB/OL] [2014-08-17] http：//uneporg/newscentre/Defaultaspx？DocumentID=2788&ArticleID=10854&l=zh

[23]王瑋，肖成龍，等中國火葬場二噁英類污染物排放及減排技術(shù)研究[J]中國環(huán)境科學(xué)學(xué)報，2006，26（8）：1246-1251 [Wang Wei，Xiao Chenglong， et al Preliminary Study on the Emissions and Pollution Control of PCDDs /Fs from Crematories in China[ J] Acta Scientiae Circumstantiae， 2006， 26（8）：1246-1251]

[24]劉明，陳來國，等 珠三角地區(qū)生活垃圾焚燒廠汞的排放特征[J]環(huán)境科學(xué)學(xué)報，2013，33（11）：2953-2958[Liu Ming， Chen Laiguo， et al Mercury Emission Characteristics from Municipal Solid Waste Incineration in Pearl River Delta Region [J] Acta Scientiae Circum stantiae，2013，33（11）：2953-2958]

[25]操小娟.氣候政策中激勵政策工具的組合應(yīng)用：歐盟的實踐及啟示[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014，14（4）：60-66.[Cao Xiaojuan.Combination of Incentive Policy Instrument in Climate Policy：EU Practices and Its Inspiration[J].Journal of China University of Geosciences：Social Sciences Edition，2014，14（4）：60-66.]endprint