中國采礦占損土地驅(qū)動因子及治理資金效益定量研究

摘要

本文采用panel data模型和空間分析方法對我國采礦占損土地的時(shí)空分布、影響因素和資金使用效益進(jìn)行了定量研究。2003-2012年，我國礦山累計(jì)占用和破壞土地面積呈增加趨勢，治理任務(wù)繁重。以31個(gè)?。ㄊ校?0年數(shù)據(jù)開展的計(jì)量研究表明，當(dāng)年和上一年采掘業(yè)固定資產(chǎn)投資的增加會對當(dāng)年采礦占損土地面積的增加起顯著正向作用，當(dāng)年及上一年治理總資金的增加會顯著提高本年恢復(fù)治理面積。由于歷史遺留問題嚴(yán)重，現(xiàn)有治理資金無法對累計(jì)采礦占損土地面積的下降起顯著作用。同時(shí)，研究結(jié)果還表明，中央財(cái)政專項(xiàng)資金起到了拉動地方財(cái)政和企業(yè)投入礦區(qū)環(huán)境整治的積極性，并對當(dāng)年恢復(fù)治理面積的增加起到了顯著作用。建議進(jìn)一步完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，從源頭上減少采礦占損土地，加大資金投入并提高資金使用效率，積極吸納社會資本參與礦區(qū)土地綜合整治，大力發(fā)展礦山環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾新技術(shù)，加強(qiáng)公眾監(jiān)督。

關(guān)鍵詞采礦用地；礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理；土地整治；資金使用效益

中圖分類號 F062.2， F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2015）05-0067-08doi：103969/jissn1002-2104201505009

我國是個(gè)礦產(chǎn)資源大國。采礦業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)具有十分重要的作用。據(jù)國土資源部《2013年全國非油氣礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓統(tǒng)計(jì)報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，2013年，全國采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資為14 750億元，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的4%。采礦會占用和破壞土地，包括采礦活動所占用的土地（如廠房、工業(yè)廣場、堆礦場），為采礦服務(wù)的交通（公路、鐵路等）設(shè)施，采礦生產(chǎn)過程中堆放的大量固體廢棄物所占用的土地，以及因礦山開采而產(chǎn)生地面裂縫、變形及地表大面積塌陷破壞的土地等[1]。本研究所指的采礦占損土地主要是指礦業(yè)開采產(chǎn)生的尾礦、排放的固體廢棄物、露天采礦、采礦塌陷及其他礦山地質(zhì)災(zāi)害所造成的占用或損壞的全部土地面積。占用土地建設(shè)廠房、工業(yè)廣場等不在本研究范圍之內(nèi)。

目前，國內(nèi)對采礦占用破壞土地的研究主要側(cè)重于礦區(qū)土地整治復(fù)墾的技術(shù)和機(jī)制，研究對象多為某個(gè)特定區(qū)域，研究方法以定性分析為主，對全國層面采礦占損土地的時(shí)空特征、影響機(jī)制及治理資金的效益則缺乏深入研究。事實(shí)上，為改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，我國近年來投入了大量資金。根據(jù)歷年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)，僅2009-2013年，中央財(cái)政就投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金220億元，平均每年達(dá)44億元。對如此大規(guī)模資金的分配機(jī)制和實(shí)施效果進(jìn)行深入分析是十分必要的。本文試圖在對全國采礦占損土地和恢復(fù)土地?cái)?shù)量、空間分布特征的分析基礎(chǔ)上，利用面板數(shù)據(jù)（panel data）對采礦占損土地、恢復(fù)土地的影響因素進(jìn)行定量研究，并在其中將治理資金的使用效率一并納入進(jìn)行定量研究。目前，國內(nèi)在這方面的研究幾乎空白。

1模型、方法和數(shù)據(jù)來源

本文主要采用數(shù)理統(tǒng)計(jì)和空間分析方法來進(jìn)行研究。在采礦占損土地、恢復(fù)治理面積、投入資金等要素的數(shù)量和時(shí)空分布方面的分析主要采用簡單的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和圖件展示方法。在采礦占損土地面積、恢復(fù)治理面積影響因素及資金使用效率的研究，主要利用多元回歸分析。由于我國從2003年開始才對采礦占損土地面積、恢復(fù)土地面積等數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，若以全國總量數(shù)據(jù)來進(jìn)行分析，會面臨時(shí)間序列太短的問題。為此，本文主要采用面板數(shù)據(jù)（Panel data），即全國31個(gè)省市2003-2012年的數(shù)據(jù)來開展定量研究。

1.1采礦占損土地影響因素模型構(gòu)建

理論上，采礦占損土地受資源開采利用強(qiáng)度、面積、整治資金、資源開采方式等因素的影響。開采方式屬于微觀因素，因礦山的不同而不同，我國目前并未對各省市礦產(chǎn)資源開采方式進(jìn)行細(xì)化統(tǒng)計(jì)。因此，本文只考慮前面幾種因素的影響。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用強(qiáng)度和面積方面，本文用批準(zhǔn)的采礦權(quán)登記面積和采掘業(yè)固定資產(chǎn)投資兩個(gè)變量來進(jìn)行衡量。

一般認(rèn)為，治理資金增加，采礦占損土地面積應(yīng)該減少。但由于從資金投入到土地完成修復(fù)一般需要一年左右的時(shí)間（實(shí)踐調(diào)查和后文的定量研究都證明了這一點(diǎn)），因此，本文對治理資金采取1年的滯后期，即取上一年的治理資金來進(jìn)行運(yùn)算。采礦權(quán)批準(zhǔn)登記面積增加，意味著礦產(chǎn)資源可采面積的增加，采礦占損土地面積也可能增加。從實(shí)踐看，采礦權(quán)從獲得批準(zhǔn)到進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開采，中間的時(shí)間長短依礦產(chǎn)資源規(guī)模大小的不同而不同。規(guī)模大的礦，可能需2-3年，規(guī)模小的礦可能只須0.5-1年，也有一些礦在取得采礦權(quán)許可證前就已經(jīng)在開展前期工作。因此，本文將對滯后一年和滯后兩年兩種情況分別進(jìn)行驗(yàn)證。固定資產(chǎn)投資增加，意味著采礦投入和強(qiáng)度的增加，采礦占損土地面積也可能增加。同樣，我們按滯后一年和滯后兩年兩種情況分別進(jìn)行驗(yàn)證。綜上，本文主要采用以下模型：

鄭娟?duì)柕龋褐袊傻V占損土地驅(qū)動因子及治理資金效益定量研究

中國人口·資源與環(huán)境2015年第5期

dmland=f（inv， fund， mrarea， dmland（-1）） （1）

式（1）中，dmland表示采礦占損土地面積，inv表示采掘業(yè)投資。fund表示投入的治理資金。mrarea表示批準(zhǔn)的采礦權(quán)登記面積。考慮到采礦占損土地的歷史積累性并提高模型擬合效果，模型還納入了上一期采礦占損土地面積。

為減少異方差，提高模型擬合效果，對各變量進(jìn)行對數(shù)處理，得到式2：

lndmlandt=a1+αlninvt-i+βlnfund t-1

+γlnmrarea t-i+δlndmlandt-1 （2）

式（2）中，i取1和2，即對投資資金和采礦權(quán)批準(zhǔn)登記面積分滯后期1和2兩種情況分別進(jìn)行回歸分析。

1.2恢復(fù)土地面積影響因素模型

采礦占損土地的恢復(fù)治理主要受治理資金、氣候、降水量等因素的影響。投入資金多，恢復(fù)治理土地面積大。氣溫溫暖，水分較多地區(qū)，礦區(qū)土地治理更為容易。但由于目前國內(nèi)的統(tǒng)計(jì)年鑒在平均氣候、降水量方面的統(tǒng)計(jì)主要是基于各城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，缺乏各省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，因此，本文暫不考慮氣候變化這一因素，而僅僅將治理資金作為自變量。這可能導(dǎo)致模型擬合效果（即R2）的降低，但仍能反映出治理資金對恢復(fù)土地面積是否有顯著影響。換言之，本文對治理恢復(fù)土地面積影響因素的分析，其實(shí)質(zhì)也是對治理資金使用效益的評價(jià)。模型的形式見式3。治理資金的滯后期分別選0，1，2。

lnreclandt= a2+θlnfundst-i+λlnreclandt-1 （3）

式（3）中，lnfund為治理資金總投入。i取0，1和2，即對投入資金分滯后期0，1和2三種情況分別進(jìn)行回歸分析。

為分析中央財(cái)政投入資金的效益，本文采用式4來分析中央財(cái)政投入資金與恢復(fù)治理土地面積的關(guān)系。

lnreclandt= a3+δlncenfundst-i+ζlnreclandt-1（4）

式（4）中，lncenfund為中央財(cái)政投入的礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金的對數(shù)。i取0，1和2。

1.3數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)主要來源于歷年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。其中“采礦占損土地面積”、“恢復(fù)治理面積”、“投入資金”、“采礦許可證登記發(fā)證面積”等數(shù)據(jù)來自《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。遺憾的是，《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的“采礦許可證登記發(fā)證面積”分兩個(gè)層次，國土資源部發(fā)證和省級以下地方國土資源管理部門發(fā)證。由國土資源部發(fā)證的采礦許可證登記發(fā)證面積僅有總量數(shù)據(jù)，沒有細(xì)分到各?。ㄊ校┑臄?shù)據(jù)。因此，本文只能采用各省登記發(fā)證的采礦許可證面積來代替。今后若有細(xì)化數(shù)據(jù)，將對本研究進(jìn)行更正。采掘業(yè)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

1.4面板模型檢驗(yàn)過程

關(guān)于panel data的介紹和具體模型的選擇，請參考Cheng Hsiao等教材及鄭娟?duì)柕热说难芯縖2-3]。本文在此給出簡單介紹。面板數(shù)據(jù)建立的模型通常有3種，即混合估計(jì)模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型。如果從時(shí)間上看，不同個(gè)體之間不存在顯著性差異；從截面上看，不同截面之間也不存在顯著性差異，就可以直接把面板數(shù)據(jù)混合在一起用普通最小二乘法（OLS）估計(jì)參數(shù)。如果對于不同的截面或不同的時(shí)間序列，模型的截距是不同的，則可以采用在模型中添加虛擬變量的方法估計(jì)回歸參數(shù)，稱此種模型為固定效應(yīng)模型。由于固定效應(yīng)模型存在參數(shù)過多和自由度損失大的問題，因此，隨機(jī)效應(yīng)模型假定常數(shù)項(xiàng)是隨機(jī)的。檢驗(yàn)混合模型、固定效應(yīng)還是隨機(jī)效應(yīng)，主要經(jīng)過以下檢驗(yàn)：

（1）作固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)模型的選擇，一般是用Hausman檢驗(yàn)。Hausman的零假設(shè)（H0）是隨機(jī)效應(yīng)模型，備擇假設(shè)（H1）為固定效應(yīng)模型。先使用隨機(jī)效應(yīng)回歸，然后做Hausman檢驗(yàn)，如果是小概率事件，拒絕原假設(shè)則應(yīng)建立固定效應(yīng)模型，反之，則采用隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)。

（2）做固定效應(yīng)與混合估計(jì)模型的選擇，一般通過F檢驗(yàn)來實(shí)現(xiàn)。零假設(shè)（H0）：對于不同橫截面模型截距項(xiàng)相同（即應(yīng)建立混合估計(jì)模型）。備擇假設(shè)H1：對于不同橫截面模型的截距項(xiàng)不同（即應(yīng)建立時(shí)刻固定效應(yīng)模型）。相應(yīng)的F統(tǒng)計(jì)量為：

F=（SSEr-SSEu）/[（NT-2）-（NT-N-1）]SSEu/（NT-N-1）

=（SSEr-SSEu）/（N-1）SSEu/（NT-N-1） （5）

其中：SSEr，SSEu分別表示約束模型（混合估計(jì)模型）和非約束模型（個(gè)體固定效應(yīng)模型）的殘差平方和（下同）。非約束模型比約束模型多了N-1個(gè)被估參數(shù)。

（3）檢驗(yàn)隨機(jī)效應(yīng)和混合估計(jì)模型。采用LM檢驗(yàn)。原假設(shè)H0為混合估計(jì)模型，備擇假設(shè)H1為個(gè)體隨機(jī)效用模型。LM統(tǒng)計(jì)量為

LM=NT2（T-1）∑[DD（]N[]i=1[DD）] ∑[DD（]T[]t=1[DD）]u^it2 ∑[DD（]N[]i=1[DD）]∑[DD（]T[]t=1[DD）]u^it2-12

=NT2（T-1）T2-′-u^′u^-1 2 （6）

其中：-′-表示由個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)模型計(jì)算的殘差平方和。u^′u^表示由混合估計(jì)模型計(jì)算的殘差平方和。統(tǒng)計(jì)量LM服從1個(gè)自由度的χ2分布。

在工具軟件方面，面板模型的運(yùn)算主要在Eviews 7.2平臺下運(yùn)行。

2數(shù)據(jù)分析和各要素的時(shí)空特征

表1是我國采礦占用破壞土地面積的變量情況。從中可見，2003-2012年，我國采礦占用破壞的土地面積總體呈增加趨勢。每年新增的破壞土地面積基本上都大于恢復(fù)的土地面積。土地修復(fù)率（本年恢復(fù)面積/累計(jì)占用破壞面積）有下降趨勢。2009年，國土資源部設(shè)立了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)資金，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金顯著增加。但本年恢復(fù)的土地面積沒有顯著提升，見表1。從空間上看，黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、遼寧、山西、云南、安徽、寧夏、河北、江西等省的采礦占用破壞土地面積較大（見表2）。由于缺乏港澳臺數(shù)據(jù)，本文不在討論。

投入的資金結(jié)構(gòu)看，中央財(cái)政的比重總體呈增加趨勢。2004年中央財(cái)政投入礦山環(huán)境治理的資金為13.16%，之后一直上升到2010年的47.8%，從2011年開始又有所下降，2011年為46.6%，2012年為38.18%。這符合最初設(shè)立中央財(cái)政礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)資金的初衷，起到了帶動地方財(cái)政投入，吸引民間資本進(jìn)入的目的。從區(qū)域分布特征看， 2003-2012年，總治理資金投入最高的10個(gè)省分別是山東、湖南、江蘇、廣東、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、山西、河南、云南（見表2）。但中央財(cái)政投入資金最多的地區(qū)主要集中在中東部，排名最前面的是遼

寧、湖北、湖南、山東、河北、江西、吉林、安徽、河南、云南，兩者存在一定差異。

再來看恢復(fù)治理面積，2003-2012年恢復(fù)治理面積占

比最高的省主要集中在北方，排名前十的分別是遼寧、內(nèi)

蒙、山東、河北、甘肅、四川、江西、廣東、山西、黑龍江（見表2）。將恢復(fù)治理面積與總投入資金進(jìn)行比對，發(fā)現(xiàn)恢復(fù)治理面積最高的10個(gè)省中有7個(gè)是總治理資金投入最高的省，但只有三個(gè)中央財(cái)政投入資金較多的省份位居恢復(fù)土地面積排名前十名?？梢娰Y金投入與恢復(fù)治理土地面積之間存在正向關(guān)系，中央在分配恢復(fù)治理專項(xiàng)資金時(shí)充分考慮了地方財(cái)政實(shí)力，起到了以中央財(cái)政資金來撬動地方財(cái)政和企業(yè)積極性的作用。

由于缺乏由國土資源部發(fā)證的各省采礦權(quán)批準(zhǔn)登記面積數(shù)據(jù)，因此，表2只能給出各省批準(zhǔn)的采礦許可證登記發(fā)證面積。大致上，采礦權(quán)批準(zhǔn)登記面積最高的省份集中在西部地區(qū)。山西、貴州、青海、陜西、河南、內(nèi)蒙古、四川、云南、山東、新疆排名前十。這基本符合我國礦產(chǎn)資源資源分布概況。

3基于面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

3.1采礦占損土地影響因素分析

運(yùn)用panel data進(jìn)行實(shí)證研究之前，首先需對模型進(jìn)行選擇。表3是F檢驗(yàn)，LM檢驗(yàn)和Hausman檢驗(yàn)的結(jié)果。Hausman的檢驗(yàn)結(jié)果由Eviews 7.2軟件直接給出。F值和LM值由筆者利用Eviews軟件給出的混合估計(jì)模型，隨機(jī)效用模型，固定效用模型的殘差平方和簡單編程得到。

從表3可以看到，“固定資產(chǎn)投資”和“采礦許可證登記發(fā)證面積”滯后一期時(shí)Hausman檢驗(yàn)值、F值、LM值與滯后2期的Hausman檢驗(yàn)值、F值、LM值沒有太大差異。根據(jù)Hausman值，相伴概率均小于0.01，即建立固定效應(yīng)模型優(yōu)于隨機(jī)效應(yīng)模型。從F值來看，在1%的顯著性水平下，F(xiàn)值均大于臨界值，即應(yīng)選用固定效應(yīng)模型而不是混合估計(jì)模型。從LM值來看，兩者均大于臨界值，即隨機(jī)效應(yīng)模型優(yōu)于混合估計(jì)模型。綜上，確定采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行分析。

下面利用固定效應(yīng)面板模型對式2和式3進(jìn)行回歸，檢驗(yàn)結(jié)果見表4。從各模型的F值來看，模型是有效的。表4顯示，在1%的顯著性水平下，只有上一年和上上一年的采掘業(yè)固定資產(chǎn)投資才影響采礦占損土地面積，其余變量均不影響采礦占損土地面積。且如預(yù)期所預(yù)料的，系數(shù)為正，意味著采掘業(yè)固定資產(chǎn)投資增加，采礦占損土地面積也相應(yīng)增加。從數(shù)值上看，滯后一年的彈性系數(shù)為0.35，滯后兩年的彈性系數(shù)為0.37。在滯后一期的模型中，上一年度采礦占損土地面積對本年度采礦占損土地面積具有正的影響，且這種影響在統(tǒng)計(jì)上是顯著的，顯示了采礦占用破壞土地具有歷史積累性。

通過表4可以發(fā)現(xiàn)采礦權(quán)批準(zhǔn)登記面積對采礦占損土地面積沒有顯著影響，這很可能是由于沒有將國土資源部發(fā)證的34種重要礦種的采礦許可證登記發(fā)證面積分解到各省的緣故。另外，治理資金投入對采礦占損土地面積下降未產(chǎn)生顯著影響，這可能是由于我國歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題較嚴(yán)重，現(xiàn)有治理資金可謂蚍蜉撼大樹，難以對歷史累計(jì)的采礦占損破壞土地面積的減少產(chǎn)生顯著效應(yīng)。

3.2恢復(fù)治理面積與資金使用效益分析

下面來檢驗(yàn)恢復(fù)治理面積與資金投入的關(guān)系。采用與上述同樣的步驟，發(fā)現(xiàn)該模型同樣需要采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。檢驗(yàn)結(jié)果見表5。從中可以發(fā)現(xiàn)，在1%的顯著性水平下，本年和上一年度治理資金的增加會顯著增加本年度的恢復(fù)治理面積，彈性系數(shù)分別為0.326和0.145。兩年前治理資金的增加未能對本年恢復(fù)治理面積的增加產(chǎn)生顯著影響。這充分說明，礦區(qū)土地恢復(fù)治理從資金投入到產(chǎn)生效果，其年限大概是0-1年。另外，根據(jù)表5，上年度的恢復(fù)治理面積與本年度恢復(fù)治理面積的增加沒有顯著關(guān)系，這一點(diǎn)不同于上文對采礦占損土地面積的檢驗(yàn)結(jié)果。表6是中央財(cái)政投入的治理資金與恢復(fù)治理面積的檢驗(yàn)結(jié)果，當(dāng)年的中央財(cái)政投入資金會對當(dāng)年的礦山恢復(fù)治理面積產(chǎn)生顯著正影響，彈性系數(shù)為0.189，其余年份均不顯著。

4結(jié)論和政策建議

4.1主要結(jié)論

統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，2003-2012年，我國礦山累計(jì)占用和破壞土地面積總體呈增加趨勢，每年新增的占用破壞土地面積基本上大于當(dāng)年恢復(fù)的土地面積，礦區(qū)土地復(fù)墾整治任務(wù)繁重。以2003-2012年全國31個(gè)省（市）數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)開展的panel data模型表明，本年和上一年采掘業(yè)固定資產(chǎn)投資的增加對本年采礦占損土地面積的增加起

正向作用，且在統(tǒng)計(jì)上是顯著的，滯后一年的彈性系數(shù)為0.35，滯后兩年的彈性系數(shù)為0.37。在滯后一期的模型中，上一年度采礦占損土地面積對本年度采礦占損土地面積具有正的影響，且在統(tǒng)計(jì)上顯著，說明采礦占用破壞土地具有歷史積累性。

研究發(fā)現(xiàn)，2009年以后，各級政府都顯著加大了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的資金投入力度。投入資金排名最前面的10個(gè)省中，有7個(gè)省的恢復(fù)土地面積居全國前列，面板分析結(jié)果也證實(shí)當(dāng)年及上一年總治理資金的增加會顯著提高本年的恢復(fù)治理面積。這就表明，礦區(qū)土地恢復(fù)治理資金的投資效益總體是顯著的。但由于歷史遺留問題嚴(yán)重，現(xiàn)有的治理資金未能對我國歷史累計(jì)的采礦占用破壞土地面積的減少產(chǎn)生顯著影響。

本文將中央財(cái)政資金投入前十名的省份與恢復(fù)土地面積排名前十名的省份進(jìn)行比對，可以發(fā)現(xiàn)只有三個(gè)中央

財(cái)政投入資金較多的省份位居恢復(fù)土地面積排名前十名。這是由于自2009年以來，面對有限的資金和嚴(yán)重的歷史遺留問題，國土資源部采取集中投入方式，連續(xù)幾年實(shí)施

以資源枯竭型城市為主要對象的“百礦換新顏”工程。由于資金主要投向地質(zhì)環(huán)境問題較為嚴(yán)重的礦山，因此，短期內(nèi)恢復(fù)治理面積的增加不會那么顯著，但從面板分析結(jié)果來看，中央財(cái)政投入資金對當(dāng)年的恢復(fù)治理面積的增加還是產(chǎn)生了正向效應(yīng)，且在統(tǒng)計(jì)上是顯著的。

4.2政策建議

4.2.1進(jìn)一步完善保證金制度截止2011年底，我國31個(gè)省市已全部建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。理論上，新建礦山不應(yīng)產(chǎn)生新的礦山地質(zhì)環(huán)境問題。但由于保證金證繳納標(biāo)準(zhǔn)偏低，應(yīng)繳不交現(xiàn)象大量存在，因此，新增的占用破壞土地面積還在進(jìn)一步增加。建議從以下幾方面來完善礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度：一是盡快出臺中央層面的保證金管理制度，盡量按礦山環(huán)境恢復(fù)治理成本來設(shè)定保證金繳存標(biāo)準(zhǔn)，兩者不能偏差太遠(yuǎn)。二是進(jìn)一步優(yōu)化保證金繳納和返還機(jī)制。保證金的核心不在于把錢收上來，而在于督促企業(yè)履行治理責(zé)任[1]。若企業(yè)采取分期治理或邊采邊治方式，可采取按應(yīng)繳納的保證金總額的一定比例分階段或分年度繳納保證金。對已建礦山投入的治理資金和完成的分期生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目的投入，在繳納后期保證金時(shí)給予抵扣。同時(shí)，考慮到礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)需要一定時(shí)間才能看出效果，因此，保證金可晚于驗(yàn)收結(jié)束后一段時(shí)期返還。

4.2.2從源頭上減少采礦占損土地面積，加強(qiáng)閉坑監(jiān)管

為確保采礦占損土地面積不再進(jìn)一步增加，除完善保證金制度以外，還要從以下三方面加以改進(jìn)：一是從礦產(chǎn)資源勘查、開采方案編制之初就考慮對礦區(qū)環(huán)境的保護(hù)。在資源開采前對礦區(qū)土壤、植被等要素進(jìn)行取樣，作為未來復(fù)墾驗(yàn)收是否通過、保證金是否返還、返還比例多少的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)資源開采中礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理情況的監(jiān)督，有條件的地區(qū)可結(jié)合土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查、采礦許可證年檢來對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾情況進(jìn)行實(shí)地檢查。三是要建立完善的礦山停產(chǎn)及閉坑管理制度，達(dá)不到復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的一律不予閉坑，并對其獲取新的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行限制，逐步建立礦山企業(yè)環(huán)境保護(hù)信用制度。 4.2.3鼓勵(lì)地方政府開展礦區(qū)土地綜合整治并積極吸引社會資金

礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾可結(jié)合資源型城市轉(zhuǎn)型、新農(nóng)村建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展（莊園經(jīng)濟(jì)）、文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)城市建設(shè)等，探索建立礦區(qū)土地綜合整治新機(jī)制。地方政府可在符合法律法規(guī)的前提下，對相關(guān)財(cái)政資金進(jìn)行捆綁使用，以體現(xiàn)資金的規(guī)模效應(yīng)。鑒于目前各地普遍缺少新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)這一事實(shí)，可探索建立礦區(qū)土地復(fù)墾整治與建設(shè)用地指標(biāo)增加相掛鉤制度。事實(shí)上，國土資源部已經(jīng)在這方面做了一些探索，工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)就是其中之一。目前存在的問題主要是審批程序復(fù)雜、缺乏建設(shè)資金等[4]。建議在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快出臺規(guī)范性文件，建立多元化籌資渠道，更好地推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾整治。除依靠財(cái)政資金外，礦山環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾還要按照十八屆三中全會的精神，借助市場的力量，積極吸引社會資金。對于整治復(fù)墾后，土地權(quán)屬和用途發(fā)生變更的，要依法辦理土地登記相關(guān)手續(xù)。復(fù)墾后的土地如果是國有農(nóng)用地，可交由集體使用并實(shí)行承包制[5]。

4.2.4加大整治資金投入并提高資金使用效果隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的縱深推進(jìn)，對礦產(chǎn)資源的需求還將進(jìn)一步增加，占用破壞土地面臨進(jìn)一步增加的壓力。為此，各級政府要進(jìn)一步增加礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾方面的資金投入，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，這方面的資金投入能顯著提升區(qū)域競爭力和人口承載力，尤其對資源枯竭型城市而言更是意義重大。同時(shí)，建議各級政府，尤其是中央政府進(jìn)一步加強(qiáng)對礦山環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)資金的監(jiān)管，定期對資金使用效果進(jìn)行考核并在后續(xù)資金分配中予以重點(diǎn)考慮。

4.2.5發(fā)展礦山環(huán)境治理和土地復(fù)墾新技術(shù)礦山環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾整治技術(shù)的發(fā)展屬于基礎(chǔ)研究領(lǐng)域。它的發(fā)展對保護(hù)礦山環(huán)境，減少采礦占損土地具有重要作用，須大力加強(qiáng)[6]。可考慮設(shè)立“礦山環(huán)境科研基金”，從財(cái)政資金或礦產(chǎn)資源相關(guān)稅費(fèi)中提取一定比例，專項(xiàng)資助礦業(yè)開采、礦區(qū)環(huán)境整治和土地復(fù)墾方面相關(guān)技術(shù)的研發(fā)。

4.2.6加強(qiáng)公眾監(jiān)督開展部門聯(lián)合，探索市場經(jīng)濟(jì)條件下的礦區(qū)土地綜合整治新制度，如效仿加拿大實(shí)施礦業(yè)公司環(huán)境績效報(bào)告制度，規(guī)定上市的礦業(yè)公司必須在年報(bào)和半年報(bào)中詳細(xì)匯報(bào)企業(yè)的環(huán)境管理績效，這會間接地影響公司的股票價(jià)格和市場盈利，迫使企業(yè)去改善礦區(qū)環(huán)境[7]。此外，還可借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索建立礦業(yè)權(quán)審批聽證制度（貴州省曾試點(diǎn)），其核心內(nèi)容是在群眾較為集中居住的礦區(qū)新設(shè)采礦權(quán)，在批準(zhǔn)劃定礦區(qū)范圍之前，要采取聽證方式，充分聽取當(dāng)?shù)卣筒块T、群眾的意見。這有助于企業(yè)從一開始就考慮礦山環(huán)境的保護(hù)。但由于此項(xiàng)政策未被納入《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，不符合簡政放權(quán)要求，因此，目前全面推行還存在障礙。建議正在修改的《礦產(chǎn)資源法》將社區(qū)聽證作為礦業(yè)權(quán)審批的必要環(huán)節(jié)，確保企業(yè)更好地履行社會責(zé)任和環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任。

（編輯：徐天祥）

參考文獻(xiàn)（References）

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