地方債風(fēng)險防控

文/王丁 蘇向坤

責(zé)任編輯 解梅娟

一、我國地方債現(xiàn)狀

第一，存量較大，增長速度較快，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，部分地方和行業(yè)負(fù)擔(dān)較重。據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國各級政府債務(wù)為30.27497萬億元，其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為20.698865萬億元；地方政府債務(wù)為17.890866萬億元，其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.885917萬億元，同2012年末相比，地方政府債務(wù)增長12.62%。①從地方債務(wù)狀況看，債務(wù)大量集中在市縣兩級。截至2013年6月底，市、縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占地方政府性債務(wù)的比重為80.9%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府在高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級公路債務(wù)分別為1.942248萬億元和4433.86億元。

第二，步入償還高峰期，借新還舊問題凸顯。我國地方債普遍存在期限錯配問題，即債務(wù)資金為長期項目所使用，需要較長的時間產(chǎn)生收入和回報，但其還債期限僅為三至五年。從資金投向來看，地方債主要投資于收益回報期較長的項目，如市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、教科文衛(wèi)等。由于短借長投，一些地方采取借新還舊方式償債。據(jù)國家審計署對9省的統(tǒng)計，2013年6月底至2014年3月底，9省本級借新還舊數(shù)額達(dá)579.31億元，仍有8.21億元逾期未還。

第三，過度依賴土地財政。土地財政是指地方政府靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持財政支出的行為，已成為地方主要償債來源。審計署數(shù)據(jù)顯示，2014上半年，地方政府通過賣地獲得的國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到2.1129萬億元，同比增長26.3%。從長遠(yuǎn)看，土地資源的有限性和土地出讓收入的一次性決定了土地財政不能滿足財政支出持久性的要求，而出讓土地易抬高房價，造成房地產(chǎn)泡沫。同時，也使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，造成產(chǎn)能過剩。此外，由于監(jiān)管機(jī)制不健全，在土地經(jīng)營中，違規(guī)出讓、尋租現(xiàn)象屢見不鮮。

第四，違規(guī)操作、無效投資時有發(fā)生。地方債屬于預(yù)算外收入，不易統(tǒng)計和監(jiān)管。在融資和資金使用中，違規(guī)行為時有發(fā)生。如地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)擔(dān)保融資金額達(dá)3359.15億元；一些地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場、房地產(chǎn)市場及用于修建樓堂館所等。此外，部分資金投入到低產(chǎn)出，甚至無效領(lǐng)域，無法產(chǎn)生正常的資金流補(bǔ)給，加劇了償債困境。

二、我國地方債風(fēng)險的成因分析

第一，體制因素。從財政體制來看，分稅制改革后，逐漸形成財權(quán)上移，事權(quán)下移的局面。目前，我國地方政府用45%的預(yù)算財力承擔(dān)著75%的事務(wù)。而地方政府沒有稅收立法權(quán)，地方稅的稅基和稅率由中央立法決定，限制了地方政府收入。隨著“營改增”改革的推進(jìn)，地方財政收入更是雪上加霜。

從政績考核機(jī)制來看，我國以GDP規(guī)模及增速作為政績考核標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)均需要地方政府財政支持，在“GDP主義”以及“預(yù)算軟約束”驅(qū)動下，一些地方政府忽視政績、效率、環(huán)境三者的統(tǒng)一，不制定償債計劃，盲目投資一些“短、平、快”項目、“形象工程”，過度舉債。而政府的信譽(yù)擔(dān)保，使得銀行和金融機(jī)構(gòu)放寬了信貸門檻，也埋下了債務(wù)違約隱患。

第二，管理因素。目前，我國對地方政府的舉債行為監(jiān)管不到位，尚未建立科學(xué)、健全的債務(wù)管理體系。首先，缺乏統(tǒng)一的地方債管理機(jī)構(gòu)。部分地方政府多頭舉債，多渠道舉債，造成大量隱性債的存在，難以統(tǒng)計。其次，缺少債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和控制機(jī)制。近幾年，地方政府超越自身財力舉債，運(yùn)作不規(guī)范。再次，缺少相應(yīng)的償債機(jī)制和舉債決策失誤的責(zé)任機(jī)制。目前，我國沒有實行項目法人責(zé)任制，即使項目法人對資金的使用部分負(fù)責(zé)。地方政府還債意識、責(zé)任意識不足，存在債務(wù)逾期風(fēng)險。最后，法律法規(guī)尚不完善。沒有明確設(shè)立警戒線，無法監(jiān)控債務(wù)規(guī)模和對這些項目進(jìn)行財政投資評審、招投標(biāo)及績效評審等，威脅著財政的長期穩(wěn)定。

第三，市場因素。目前，我國并沒有建立起投資市場約束機(jī)制。首先，政府與市場的關(guān)系不明晰。我國投資決策權(quán)在一定程度上仍掌握在政府手中，地方政府通過一些方式影響企業(yè)的經(jīng)營決策，尤其是國有企業(yè)，這不利于企業(yè)自主權(quán)發(fā)揮。而在投融資市場上，民營企業(yè)諸多受限，得不到足夠的支持。其次，債務(wù)不透明、不公開。我國目前債務(wù)信息披露和資產(chǎn)負(fù)債表均未實現(xiàn)透明化、公開化。而融資租賃、回購(BT)等變相融資方式隱蔽性強(qiáng)，成本較高，不易監(jiān)管。再次，尚未建立成熟的信用評級機(jī)制。我國地方政府信用評級還處于探索階段，信用評級機(jī)構(gòu)剛剛起步，信用評級的界定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏相關(guān)專業(yè)人才。

三、防控我國地方債風(fēng)險的幾點(diǎn)建議

（一）完善相關(guān)體制

一是完善財稅體制。首先，應(yīng)合理界定各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任。國防、義務(wù)教育、社會保障等全國性的公共服務(wù)項目主要由中央和省級政府承擔(dān)，而公共設(shè)施、廉租住房保障、社區(qū)服務(wù)等區(qū)域性的公共服務(wù)主要由省級以下地方政府承擔(dān)。對跨地區(qū)外部性的公共項目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與。其次，培育地方稅種，試點(diǎn)開征環(huán)境稅、資源稅、遺產(chǎn)稅等，增加地方財政收入。再次，完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。提高轉(zhuǎn)移支付決策的透明度，健全相關(guān)法律體系和監(jiān)督機(jī)制，明確轉(zhuǎn)移支付的資金用途、分配標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方式等。同時，完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付模式。

二是完善行政體制。首先，改革政績考核機(jī)制，把地方債的增長納入到政績考核標(biāo)準(zhǔn)中，將地方債風(fēng)險、政績考核、干部選拔任用聯(lián)系起來，從而遏制地方政府不負(fù)責(zé)任的舉債沖動。其次，建立問責(zé)機(jī)制，堅持“誰的債務(wù)誰負(fù)責(zé)”的原則，明確項目責(zé)任人的償債責(zé)任及處理辦法，防止盲目投資，確保地方債規(guī)范運(yùn)行及合理使用。同時，還應(yīng)向公眾公開舉債的相關(guān)內(nèi)容，增加公眾的參與度、決策權(quán)，建立公民權(quán)利表達(dá)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。再次，轉(zhuǎn)換政府職能，合理收縮其權(quán)限，減少、規(guī)范行政審批，使地方政府逐步退出競爭和盈利領(lǐng)域，在一定領(lǐng)域逐步發(fā)揮市場主導(dǎo)作用。

三是完善相關(guān)法律體系。首先，應(yīng)進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》等法律。對債務(wù)總量、舉債方式、償債途徑、債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、信息披露機(jī)制等進(jìn)行立法規(guī)范。細(xì)化人大的監(jiān)督責(zé)任，對于地方政府負(fù)有償還責(zé)任的舉借和計劃，應(yīng)當(dāng)接受當(dāng)?shù)厝舜蟮膶彶楹团鷾?zhǔn)。其次，完善人大內(nèi)部預(yù)算審查機(jī)構(gòu)，提高審查效力。加強(qiáng)對地方債的審計監(jiān)督，審計債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用途和效益，披露地方政府在債務(wù)舉借、債務(wù)管理、資金使用、債務(wù)償還等方面存在的問題。同時，將地方債納入預(yù)決算管理體系，推行政府綜合財務(wù)報告制度，公開基本支出和項目支出，接受公眾監(jiān)督。最后，應(yīng)依法賦予地方政府適度發(fā)債權(quán)，允許地方根據(jù)財政狀況適量發(fā)行公債。

（二）加強(qiáng)地方債監(jiān)管

目前我國地方債監(jiān)管體系并不健全，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管形式單一，相關(guān)法規(guī)不完善。因此應(yīng)完善事前監(jiān)管機(jī)制，積極構(gòu)建事中、事后監(jiān)管機(jī)制，使三者密切配合、相輔相成。

一是嚴(yán)格舉債審批，做好事前監(jiān)管。事前監(jiān)管機(jī)制要求中央政府對地方政府申報的發(fā)債目的、規(guī)模、利率和期限等進(jìn)行審批。在發(fā)債目的方面，應(yīng)堅持公益性原則，對具體舉債項目申報進(jìn)行嚴(yán)格核查和審批。對于公益性項目支出，應(yīng)允許地方政府舉債。明令禁止對于非公益性資本支出的舉債行為。同時，還應(yīng)規(guī)定允許地方政府借債消除財政年度內(nèi)的財政收支流的季節(jié)性波動。在發(fā)債規(guī)模方面，應(yīng)設(shè)置一定的舉債標(biāo)準(zhǔn)，合理控制地方政府的舉債規(guī)模，遏制其舉債沖動；組建地方債管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理地方債規(guī)模和發(fā)行，負(fù)責(zé)地方債券的統(tǒng)籌安排和監(jiān)管工作。在債券利率和期限方面，由于地方債與國債之間存在一定的競爭關(guān)系，地方債利率和期限的長短的確定應(yīng)由中央政府來審批，以確保中央的財政安全。

二是培育信用評級市場，做好事中監(jiān)管。目前我國信用評級市場仍處于起步階段，行業(yè)集中度較高，競爭性不強(qiáng)，評級經(jīng)驗不足，評級方法與國際不同。而一些機(jī)構(gòu)為了吸引和挽留客戶，給出較高的信用評價，使其客觀性、可信性大打折扣。同時，行業(yè)內(nèi)缺乏監(jiān)管和法律法規(guī)約束。因此，一方面，應(yīng)建立與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的商業(yè)資信評級制度，培育成熟的信用評級機(jī)構(gòu)；鼓勵行業(yè)內(nèi)部競爭，培育信用評級人才；允許外國信用評級機(jī)構(gòu)進(jìn)入國內(nèi)市場；出臺法律法規(guī)規(guī)范評級行為。另一方面，積極構(gòu)建地方債風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段和科學(xué)的債務(wù)預(yù)警理論，選擇適當(dāng)?shù)膫鶆?wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)及方法，收集和分析債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行信息披露。同時，應(yīng)進(jìn)行實時監(jiān)控。利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立全國舉債數(shù)據(jù)網(wǎng)，對各地方政府債務(wù)項目進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，分析其變動情況，進(jìn)行預(yù)警。

三是建立破產(chǎn)機(jī)制，做好事后監(jiān)管。與公司破產(chǎn)機(jī)制不同，地方政府破產(chǎn)后，會依法進(jìn)行重組，其負(fù)債會被調(diào)整或減免，重組的政府需繼續(xù)履行公共服務(wù)職能。事后監(jiān)管機(jī)制是對事前監(jiān)管機(jī)制和事中監(jiān)管機(jī)制的有力補(bǔ)充，其有利于強(qiáng)化預(yù)算硬約束，避免地方政府舉債隨意化，使地方財政可持續(xù)發(fā)展，也有助于完善政府間的財政體系，完善中央的轉(zhuǎn)移支付制度和對地方的救助政策。為避免地方政府通過申請破產(chǎn)規(guī)避債務(wù)，國外都具有一套明晰的破產(chǎn)規(guī)則。地方政府申請破產(chǎn)需要符合嚴(yán)格的審批程序，如果地方政府具有償債能力，則不應(yīng)采取債務(wù)減免措施。同時，進(jìn)行債務(wù)重組和調(diào)整時，債權(quán)人和債務(wù)人需要就債務(wù)解決方案達(dá)成協(xié)議，以緩解地方債問題。地方財政管理問題是地方政府破產(chǎn)的根本原因。因此，應(yīng)進(jìn)行財政調(diào)整和債務(wù)整頓，改善地方財政環(huán)境，推動其良性循環(huán)、健康發(fā)展。

（三）探索新型投融資模式

一是允許地方政府適度發(fā)債，選擇合適的融資模式。從發(fā)展中國家的經(jīng)驗看，財政分權(quán)的過程往往伴隨著地方政府融資方式的市場化。而地方債券和銀行貸款是市場化融資的兩種形式。因此，地方政府自行發(fā)債具有其必然性。應(yīng)建立地方債發(fā)行體系，以法律形式規(guī)定地方政府發(fā)債的權(quán)利和義務(wù)。目前，我國試點(diǎn)推行的“自發(fā)自還”模式正是對自主發(fā)債的探索。這有利于完善債務(wù)管理機(jī)制，明確償債主體和償債責(zé)任，明確規(guī)定地方債的發(fā)債規(guī)模、期限、發(fā)行定價、信用評級等，有利于地方政府財政情況、負(fù)債情況、現(xiàn)金流等的信息披露，使地方債公開化、透明化，有利于降低融資成本，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險。

二是進(jìn)一步改革融資平臺。一方面，應(yīng)發(fā)展多元化的融資模式，打破對土地財政的依賴和以銀行信貸為主的融資方式。對融資平臺進(jìn)行國企改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在資本市場直接融資。探索發(fā)展“產(chǎn)業(yè)基金+金融租賃”新模式，通過建立基金管理公司及金融租賃公司，實現(xiàn)財政資金金融化管理，從而真正盤活地方政府的財政資產(chǎn)。另一方面，剝離融資平臺公司政府融資職能，明確地方融資平臺的功能定位，使投資項目專業(yè)化、規(guī)?；?、集中化。對于經(jīng)營性公司，應(yīng)與政府脫鉤，引入市場競爭制度。對于公益性公司，應(yīng)允許社會資本參與，積極推廣PPP模式，并實行專業(yè)化管理。而對于難以吸引社會資本參與的公益性項目，由政府舉債融資。同時，在融資投向上應(yīng)側(cè)重于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等。

三是吸納社會資本投資。近期，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》指出，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。相比銀行融資，社會資本對風(fēng)險防控要求更高，降低了債務(wù)風(fēng)險系數(shù)。引入社會資本還是一個雙贏的選擇，不僅能夠緩解地方政府財政緊張問題，還能夠推動民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，應(yīng)處理好政府與市場的關(guān)系，激活社會資本，政府與社會資本合作，逐步由政府主導(dǎo)投資向市場主導(dǎo)投資轉(zhuǎn)變。如對于財務(wù)效力不理想的政府投資項目，政府可以僅提供補(bǔ)助，這樣社會資本只考慮自身收益，不需考慮政府資金收益，以吸引社會資本投資。

注釋

①參見《審計署：各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20萬億 》，http：// finance.sina.com.cn/china/hgjj/20131230/161317796642.shtml/ 2013-12-30.